“大数据+”财政扶贫资金监管：机遇、挑战与进路

●吴 磊

一、“大数据+”财政扶贫资金监管面临的机遇

（一）大数据的概念、特征及原则

大数据（Big data），是指互联网时代以“PB”（1024TB）为单位的巨量数据，传统的信息软硬件均不具备对如此庞大的结构化或非结构化数据的处理能力。大数据来源于人类社会发展到现阶段所日渐积累并以几何级数飞快增加的各种信息，这些信息都被网络收集、存储、传播，汇聚成无比浩瀚的数据洪流。科学技术的长足发展是大数据能够“为我所用”的前提，大数据需要特殊的技术，包括大规模并行处理（MPP）数据库、数据挖掘、分布式文件系统、分布式数据库、云计算平台、互联网和可扩展的存储系统等，这些技术使得我们能够对大数据进行分析、处理，做出预测，辅助决策，从而实现大数据不可估量的潜藏价值。全球最具权威的IT研究与顾问咨询公司——高德纳（Gartner）于2012年对大数据的最新定义为：“大数据是大量、高速、及/或多变的信息资产，它需要新型的处理方式去促成更强的决策能力、洞察力与最优化处理。”

与上述定义相对应，大数据的处理原则有三：一是“样本=全体”，即处理对象是数据整体，无需清洗过滤；二是注重相关性而不必探究因果；三是效率优先于精确。这三个原则在逻辑上是统一的，对应大数据大量、高速、多变的特征，我们既无可能、也无必要“按时”完成对全体数据的条分缕析与寻根问底，而应当合理利用工具，挖掘出传统手段无法实现的数据价值。

（二）当前财政扶贫资金监管概况

党的十九大明确把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，完成2020年让7000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，任务十分艰巨。中央和地方各级财政投入了万亿以上的巨量资金，这些资金分布区域广（28个省）、涉及项目多（超过10万个），相应的用款部门和受益对象也是千差万别，要对其实施精准监管，难度很大。2017年至今，财政部四川监管局一方面积极与四川省财政、扶贫开发、农业、林业、交通等省级部门进行工作衔接，通过联席会议的形式，通报问题，研究办法，建立数据互通、信息共享的联合联动机制，形成联合监管共识；另一方面，持续对四川省集中连片特困地区、高原民族地区的重点贫困县开展扶贫资金现场监管，通过查阅材料、座谈交流、选点核查等方式，发现财政扶贫资金在管理、使用及绩效发挥方面存在的多项亟待解决的问题，如有的市（州）、县（区）党委政府在合理规划、统筹使用财政资金方面全局意识有待进一步加强，预算的科学化、精细化程度有待进一步提高，存在扶贫资金整合不充分，投向不够精准，财经法规意识有待增强，超预算安排支出，部分地方性政策、决策的出台未经充分论证与合规性审查等问题；有的财政部门对财政资金的管理仍然较为粗放，违规拆借财政（国库）资金、大量沉淀于部门的结余资金未有效盘活，国库集中支付制度和专户管理规定未得到切实有效的执行，绩效管理不到位；各扶贫项目实施部门和用款单位管理水平参差不齐，一些部门和单位存在不按规定用途使用财政资金、擅自变更项目实施内容、项目申报不实、项目推进迟缓、账务管理混乱等问题。对于发现的问题，财政部四川监管局向财政部进行了汇报反映，同时制发财政监管意见书给相关地区和单位，提出规范建议，要求其整改。

上述财政监管部门多年沿用的“点面结合”监管模式，其优点在于对被抽选的部门、地区、项目、资金监管较为全面、深入、精确，监管人员直接面对具体监管对象，能够将感性认识与理性判断相结合，对于问题成因的分析可以做到具体准确，对于问题整改可以做到定向纠偏。而传统监管方式的缺陷与不足也相当明显：首先，传统模式无力对财政扶贫资金实施全方位监管，而抽样监管的随机性和即兴性问题，始终难以圆满解决，如监管局系统每年投入大量人力物力，现场监管涉及的资金及项目数量与总量相比，占比很小，现场监管发现的问题，并不能推定其他部门或地区也存在；其次，对于问题的反应是滞后的，财政扶贫资金始终处于动态运行的过程，运行出现的问题，传统模式遵循“取证-定性—处理”流程，纠错纠偏局限于事中事后；再次，传统模式侧重于局部问题的发现与处理，对财政扶贫资金整体运行如何调整优化，发挥最大效益，尚缺乏宏观层面的调控手段。

（三）大数据应用能够有效提高财政扶贫资金管理水平

传统监管模式存在种种不足，而大数据作为现代社会基础设施的一部分，作用不断凸显，将大数据应用于财政扶贫资金监管，有助于补齐短板，提质增效。从大数据的处理原则来看，一是将整体作为对象，能够有效克服现场监管的抽样误差和系统性误差，降低监管成本；二是注重相关性不强调因果，能够有效克服“信息不对称”造成的监管效率低下问题，并能通过机器学习既有监管成果为后期政策调整提供决策参考，防患于未然；三是效率优先于精确，能够有效压缩问题发现到处理的时间，以动态监管应对资金动态运行，实现实时监控、实时优化。因此，研究和运用大数据开展财政扶贫资金监管，与财政扶贫资金运行规律与监管要求相适应，也符合习近平总书记关于 “切实加强财政扶贫项目资金管理，落实资金监管责任，提高资金使用效益”的要求。财政部2018年6月印发《关于全面加强脱贫攻坚期内各级各类扶贫资金管理的意见》（财办〔2018〕24 号），明确了加强财政扶贫资金管理的总体思路，其中专门强调“运用信息技术手段，推动上下级、内外部大数据共享融合，利用扶贫资金动态监控平台等信息系统加强监控，合理设置预警指标，实现各级各类扶贫资金全过程实时监控、流程追溯和智能检索”,并于2018年下半年开始部署运行财政扶贫资金动态监控平台，这是“大数据+”财政扶贫资金监管迈出的关键一步，标志着新的监管模式由理论层面落实到制度层面，又由制度层面转化为具体行动。

二、大数据应用于财政扶贫资金监管面临的挑战

财政扶贫资金动态监控系统无论从数据体量还是对数据的利用方式，定义为“借鉴大数据模式的数据分析应用”较为确切，还不算是真正意义上的大数据应用。财政部四川监管局积极落实财政部工作部署，自2018年9月起，研究本单位如何利用扶贫资金动态监控平台及扶贫资金总台账等信息化手段履行职责，同时对四川省各地财政系统数据填报和系统应用情况开展了督导调研，从省级层面及各地反馈的信息来看，目前四川省各地已完成各级各类财政扶贫资金的指标录入工作，项目绩效目标还在填报过程中，资金支出进度未实现与国库支付系统的直接连通，各项目资金支出数据由中间库转换导入动态监控系统，仍需人工干预，系统综合运行状况与“全过程实时监控”的要求尚有一定差距。由此可见，财政扶贫资金监管从传统模式逐渐过渡到“大数据+”模式，还有很长的路要走，这一变革过程目前面临的挑战主要有三项：

（一）革旧立新的观念转变

大数据应用于财政扶贫资金监管，需要监管工作者跳出财政扶贫资金的框架，甚至跳出财政资金的框架，以大数据整体作为挖掘和分析的对象，破除层级传导的制度体系障碍，通过监管架构扁平化拓宽“作业面”实现扶贫资金预算决算、执行、监督三位一体的融合，对众多社会经济指标数据进行科学建模和高效运算，通过多元化相关性数据特征，掌握财政扶贫资金的分配合理化程度、分区域支出进度、资金运行合规程度、绩效目标实现程度、目标人群满意度等考核信息，更要提升监管层级，鸟瞰项目链、资金链的运转状况，找准痛点、堵点、风险点，不断提高前瞻性，为优化资金资源配置提供有价值的决策参考。而传统监管模式因多年沿袭，仍具有巨大惯性，相当一部分财政监管工作者仍然坚持 “抽样选点、现场查证、处罚震慑、偏重事后”的套路，有的觉得老办法仍然能够发挥作用，不愿走出舒适区另起炉灶；有的对科技进步趋势缺乏深度了解，虽想作出改变但缺乏学习积累；有的则担心 “大数据+”财政扶贫监管模式不够成熟无法满足工作需求，甚至造成行政风险。事实上，近十年来，大数据在世界范围内发展迅猛，欧美发达国家的企业、社会组织和政府部门利用大数据极大提升了管理与服务水平；我国自IT行业开始，扩展到各行业，近年来也在大数据云计算方面急起直追并取得了骄人的成就，相对而言，我国政府部门引入大数据思维的步伐已相对滞后，更有必要看清全球走向数据化的趋势，以包容开放的姿态接受先进的技术和思维模式，革除旧弊，转变观念。

（二）信息共享的环境营造

大数据的价值在于各种数据的全面共享与整合，而目前无论是财政部门内部、财政部门与其他政府部门之间、政府部门与外部企业组织之间，仍大量存在“信息壁垒”“数据孤岛”现象，构成了对大数据应用于财政扶贫资金监管的严重制约。一是财政部门内尚未有效统一数据格式标准与接口标准，未对数据的采集、归集、存储、应用等进行顶层设计和有效规划，造成数据利用效率低下，如同一资金或项目，有的基层财政部门需按各类统计口径分别填报进不同系统，人为增加了工作负担，又如扶贫资金动态监控平台未与国库支付系统建立实时联结，通过中间库转换并依赖人工干预，影响了数据的及时性和准确性。二是财政部门与其他政府部门之间数据共享程度不高，虽然国务院办公厅于2017年印发了《政务信息系统整合共享实施方案》，要求政府各部门推动政务信息系统整合共享，但由于各部门缺乏主动提交共享信息的驱动需求，客观方面部门间信息系统接口不一，也限制了部门间数据的有效共享。三是受制于政府内部的数据整合应用水平，因此财政部门向有关社会组织或企业调取、购买数据更是缺乏系统规划，未能达到有的放矢收集政府部门外数据并深度发掘数据价值的水平。

（三）能力跨界的人才储备

“大数据+”财政扶贫资金监管作为一种全新的监管模式，对人员素质提出了新的挑战。财政干部虽然数量庞大，但理论素养、专业水准和职业技能参差不齐，且大部分财政干部尤其财政监管干部是财会、审计、金融等专业出身，不掌握计算机软硬件和信息技术知识，不能满足大数据监管的需求。既懂财政知识，又懂信息技术的跨界人才培养周期较长，在一定程度上制约了“大数据+”财政扶贫资金监管的快速推进。

三、“大数据+”财政扶贫资金监管的实现路径与前景展望

（一）把握科技进步趋势，科学规划资金监管提质升级路径

实施“大数据+”财政扶贫资金监管，是对原有思维模式与工作格局的一场颠覆，不可能一蹴而就。首先应对当前政策环境、监管理念、工作机制、技术手段、人才储备等现实因素进行科学评估，摸家底、找差距，必须清醒地认识到，现阶段财政扶贫资金监管仍处在由粗放向精准，由抽检向全覆盖，由各地各自为战向全国统一标准的发展过程中，离大数据模式下整体取样、触类旁通、实时反馈、决策高度智能化的理想状态尚有较大距离。其次，应迅速着手进行顶层设计，坚定不移迎接科技带来的财政监管方式变革，明确在扶贫资金监管中引入大数据理念，并公布确切的“时间表”与“线路图”，统一思想，指导行动，督促各级财政部门和全体财政干部转变观念，做好组织保障、思想准备、加强理论和技能学习，鼓励有条件的地区财政部门先行先试，探索新方法，积累经验。再次，应立足现实，注重实效，通盘考虑，稳步推进大数据应用于财政扶贫资金监管，采取由“科技+制度”模式逐渐过渡到“大数据+”模式的监管方式变革，取样对象由单一部门数据向大数据整体转变，用全维度按需建模分析和决策树系统逐渐替代局限于“安全、规范、高效”三个方向的问题查处整改，扎实稳妥推进监管模式升级。

（二）充分挖掘和发挥扶贫资金动态监控系统的作用

扶贫资金动态监控系统虽然不算真正意义上的大数据应用，但其依托金财工程应用支撑平台，具备统一的基础数据标准和总账标准，能够对全国范围内42类扶贫资金实现全周期管理，对项目实现全流程管理，并已实现28个省市的数据录入，并预留了外部数据接口。现阶段，财政监管干部可依托扶贫资金动态监控系统，熟悉并习惯于对系统中数据进行多维度多层次挖掘分析，充分发挥非现场监管总揽全局反应迅速的优势，高质量实现监管目标，随着系统功能的逐步改进完善，为下一步外部各类数据接入实现真正意义上的“大数据+监管”积累经验，做好准备。

（三）大力推进数据格式规范和信息共享机制

国务院办公厅《政务信息系统整合共享实施方案》仍在持续推进过程中，财政部门应提高战略定位，科学规划，整合现有预算、国库、监督等业务应用系统和数据，明确财政系统标准数据规范，搭建财政大数据共享平台，并创造条件逐步建立与扶贫、人社、卫健、民政、教育、交通、公安、市场监管、税务等部门及银行间数据共享机制，并可根据需要向企业采购数据，实现跨平台跨行业跨部门的数据充分共享，为多维度多层次开展数据分析提供条件，提升扶贫资金监管成效。

（四）强化财政系统大数据人才队伍建设

财政系统应采取多种形式扩充大数据人才队伍规模，以适应新型监管模式的要求。一是通过招录调动等方式直接补充懂财政也懂IT的复合型人才；二是通过对现有财政干部的教育培训，扩展知识面，提高履职能力；三是可与高校、科研院所及IT企业开展合作，共同解决大数据监管中的重大复杂问题；四是可采取社会购买服务的方式，外聘专业人才完成大数据监管项目。

（五）不断提高数据挖掘、分析及应用水平推动扶贫资金监管提质增效

随着可使用数据量的不断增加，监管人员应积极探索各种方式，包括关联挖掘、建模分析等各种手段，在海量低密度数据中，充分调取如项目批复、会计数据、规划信息、招标资料、合同文本、自评得分……甚至新闻报道、考核成绩、通话记录、气象信息、水电气量、交通路况、经济指标、网路舆情等多种要素，通过相关性计算对比，对扶贫资金的管理使用及绩效情况实施全过程全链条智能监管，实现动态反馈问题，提供切实有效的决策建议，高质量实现监管目标。

（六）持续深化大数据监管成果

不同于物质性的东西，数据的价值不会随着它的使用而减少，而是可以不断地被处理，发掘出新的价值。“大数据+”财政扶贫资金监管在推进过程中，必然会存储大量数据，并总结提炼大量行之有效的数据处理模式，这些成果，可由财政扶贫资金监管扩展到财政资金监管，进而还可以通过对资金的有效监管，推动政府依法行政、高效行政，实现打造高效责任透明政府的目标，推动社会治理现代化。■