绿色发展的基层实践及其困境

狄鸿旭 夏天

摘 要：绿色发展落实基层的实践中，既需要理论叙事的宏观话语，更需要基层生态环境的切实改善。本文以内蒙古M水库社区发展及环境变迁为观察视角，通过对该社区自1958年建设之初60余年的发展及环境变迁历程分析，发现以“水库社区”为代表的基层在落实绿色发展中，存在国家政策实施项目制导向、社区居民利益驱动、基层建设人才缺乏、绿色发展文化与理念缺失等困境，实现“青山绿水”的绿色发展需针对困境，实事求是、因地制宜开展。

关键词：水库社区；绿色发展；基层；实践；困境

中图分类号：X22 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2019）02-0091-06

党的十九大报告突出强调坚持新发展理念，在环境问题凸显的现实情况下，“绿色发展”成为各界持续关注的热点，生态文明建设融入小康社会建设各方面和全过程，成为党的执政理念和社会共识。绿色发展的本质是处理好工业文明与环境保护间的矛盾关系，恩格斯指出，“只有通过城市和乡村的融合，现在的空气、水和土地的污染才能排除，只有通过这种融合，才能使现在城市中日益病弱的群众的粪便不致引起疾病，而是用来作为植物的肥料”[1]（P316）。工业社会是人类发展的必经阶段和必然趋势，绿水青山与金山银山的有机统一是历史发展主流。然而，在绿色发展落实于基层社区的具体实践中，仍面临多重困境。本文拟以1958年修建于科尔沁沙地腹地的M水库社区发展变迁历程为样本，通过对新中国建立以来现代国家基层社区治理过程的个案描写，对绿色发展的政策落实及实际效果，作一初步分析。

一、水库社区基本概况

M水库位于西辽河左岸，距城区43km，行政隶属区（县）水利局，是一座大（Ⅱ）型旁侧水库，设计总库容为1.5189亿m?，以防洪1、城市供水、农田灌溉2为主，兼顾水产养殖及旅游业等[2]（P2），水库建设者和后来因工作、婚嫁等原因迁调到水库的居民形成了水库社区。水库管辖行政区域面积约75平方公里，职工人数401人，社区总人口约2000人，耕地面积3000亩，上级单位是区水利局。这一社区模式与新中国成立以来形成的国营农场类似1。水库拥有渔场、鱼种站、牧业队、经贸公司、旅游公司、果园等多种经营实体。另外，库区是国家级自然保护区，周边地区的沙漠湿地给野生动植物提供了广阔的生存空间。同时，库区也是城区重要地下水补给源，对抑制地下水漏斗区的发展起到了巨大的作用。水库内设管理机构为水库管理处，设主任1名，正科（乡）级，一般为上级单位调入，副主任2-3名，副科级，社区内部产生为主。水库参照水利局局属企业管理，400名职工的主要收入来源为工资，其他社区居民的收入来源因水库的多种经营，呈现出农业与商业结合，来源多样的特点。

二、水库社区环境变迁历程

M水库社区的环境变迁与国家形势变化和政策实施密切相关，从1958年水库建设之初，到2008年水库干涸，环境巨变，水库社区走过了一条由荒漠沙地变为青山绿水，又在荒漠中蓄势待发的历程。半个世纪的社区变迁进程中，国家、民众与自然间的关系几多更迭，耐人寻味。

（一）水库的兴建与区域环境改善（1958-1988）

1957年起，全国掀起了大搞水利建设的高潮。在全国水利化建设的大背景下，T市结合科尔沁腹地荒漠化的实际情况，确定在敖伦敖尔（蒙古语，绿色水泡子，水库选址即是沙地中的连绵水洼）沙地选址修建水库。

该地区为连绵沙丘，周围缺少树木，地下水位低，春秋多风、气候干燥，是不利于人生存的荒漠地带。修建队伍利用敖伦敖尔沙地三面环沙，一面可以筑坝的地形，克服重重困难，经过一年多施工，建成沙漠水库。1959年3月，水库基本建成交付，施工期间留下来的农民和少数当地“水利土专家”成为水库社区的首批工作和管理人员。建库初期，社区管理者与居民为改善生态环境做了大量努力，特别是面对沙漠腹地风沙大，环境差，急需植树造林防沙护坝等自然条件，逐渐摸索出改造自然的多种有效途径2。

水库注重利用水利资源，推进农林牧副渔协调发展，很快做到粮食、蔬菜全部自给，除解决职工副食外，还能向国家出售一部分畜牧业产品。到1962年，水库日常管理经费和人员开支，由国家供给到实现全部自给，1964年，水库因艰苦奋斗、自力更生，被评为全国大型水库管理先进单位。根据当时的调查描述：“由于沙原上‘人工湖的出现，周围地下水位普遍上升，使100平方公里的沙丘地带普遍得到滋润，青草丛生，成了一个很好的天然牧场；有些防风固沙幼林育闭成荫，新栽果树开始结果；在沙坦下游低洼之处，出现了芦苇塘、蒲草洲、荷花淀、菱角池，在这里看到了名副其实的塞外江南风光。”[3]（P13）

总体而言，水库建设之初的30年，是人类活动改造自然界的成功样本，在國家政权和政治运动的直接作用下，沙漠腹地能够建成水库，并通过防风治沙、改善水土的持续努力，形成景色优美、经济社会协调发展的“塞上江南”。

（二）水库的综合利用开发与区域环境协调发展（1988-2003）

1988年前后，随着改革开放的深入，水库社区依托水利和环境资源，于1990年开展以“承包制”为主要形式的改革，改变以往吃“大锅饭”的管理和分配模式，深化多种经营发展。首先是发展渔业，并提出了“突出抓好渔业，短线抓旅游、长线抓林业”的综合经营的方针，为优化利用环境资源，市政府确定水库为发展区域旅游业基地，把它打造成了“沙湖”旅游景区。以此为契机，水库自筹资金，贷款修建了市区直通水库的柏油路，建设40吨级冷库1座，建设了综合厂（主营渔船制造、机器动力景观船维修等）、罐头厂、经贸公司等多个经营实体，并建设宾馆、餐厅、沙滩浴场、游船码头、度假村等系列旅游及配套设施1。

旅游业带动了社区相关产业和商业的繁荣发展，依托水库社区建设的“沙湖旅游区”成为地区经济的重要增长点。与此同时，水库社区并未忽略环境保护，以林业为依托，持续开展植树造林，培育养护成材林4500亩，随处可见的杨树、柳树、榆树、桑树以及果园、苗圃等成为保护环境的基础屏障。这一时期社区居民生活条件有较大改善，幸福感普遍增强2。水库社区实现了依托自然资源，改善自然环境，且依托环境发挥了经济和社会效益，实现循环可持续发展的建设道路，社区居民也获得切实利益。

（三）环境恶化与建设恢复的探索（2003-至今）

自21世纪初开始，水库环境发生变化。2000年以后，辽河流域特别是西辽河发生全面断流，2002年起，水库因补水不足，竟彻底干涸。很快旅游业、渔业全面停顿，水库职工工资被大量拖欠。由于经营困难，水库管理处为筹集资金，先是联系外地鱼商，将库区剩余水面活鱼全部打捞出售。水库彻底干涸后，又将库区河床全部改造为耕地，分配给水库管理处职工，以土地租金抵偿部分工资。因此短短几年间，库区周边大部分自然植被覆盖区域几乎都变为耕地。水库干涸后，以旅游业为主，多种经营并存的方式不能维持，社区居民迅速转为从事农牧业为主。此后，区域自然环境恶化，沙尘暴等恶劣天气现象频发。

2000年前后，随着工业和城市规模扩张，城市用水量剧增，以地下水为主要水源的市区，供水出现紧缺，为此，市水利局提出利用M水库及西辽河流域地表水补充城市供水的设想，并力争恢复水库蓄水[4]（P105）。2003年，由市政府统筹，对水库上游河道进行了疏通和修缮，并引辽河上游水接入M水库，由M水库引水到市区供水。库区重新蓄水，到2004年，水库的水位不断升高，生态环境得到一定程度恢复3[5]（P658）。引水过程中，虽然很多承包水库滩涂土地的承包户无法耕种土地，遭受严重经济损失，但是，多数库区居民仍盼望水库重新进水，并计划重启旅游业和副业。到2006年，库容1.92亿立方米的水库已经蓄水5000万立方米，尽管流域生态环境还远未恢复，但是“水”却给社区带来了生机，给居民带来了希望。

2005年前后是国内城市建设和房地产业的扩张期，水库所在的T市区兴建了经济开发区，新建了政府办公大楼、博物馆、剧院等一系列地标建筑，鉴于市容市貌对招商引资和拉动房地产经济的重要性，市政府决定努力恢复城区西辽河段自然生态，囿于市区已经严重缺水的现实（年超采量逾1亿立方米），市政府决定将存量不多的水库蓄水引入西辽河城区段，恢复城区河段环境。因地下渗透和城区引水的双重作用，水库再次干涸。

2008年，水库获得库区大坝加固除险大型工程建设项目和库区环湖自行车赛道建设项目，至2014年，相关工程竣工。虽然此时水库还是干涸状态，但随着市区两级政府“十二五”规划对产业结构调整、统筹城乡发展、恢复生态环境建设等方面的重点规划，库区重建和生态恢复似乎又有了新的可能。

2015年底，水库再次立项获批“引绰济辽”工程，这一工程旨在促进西辽河区域水资源优化配置和当地经济社会可持续发展，水利工程完成后，水库有望实现重新蓄水。同时，市政府实施环湖生态区建设计划，指定市属各区县为投资实体，在水库周边建设度假村等设施，助推环境保护和旅游发展，至此，M水库社区发展又出现新的希望。

三、绿色发展在基层实施的困境分析

M水库社区的发展变迁是新中国成立后国家政策在基层实施的缩影。可以说，水库社区的诞生，脱胎于新中国的时代创造，彰显了新中国成立后新社会所迸发出的时代力量，具有鲜明的社会主义特征。与一般自然村落不同，M水库社区的宗族、宗教势力相对弱化，与水库社区发展关系最为密切的始终是国家政策和地方政府行为。

绿色发展理念的提出，从历史角度看是对传统中国生态观和生活方式的继承发展，从现实角度看是因为现代化进程中平衡协调工业文明与自然环境关系的制约手段。新中国成立以来，国家政权前所未有地深入基层，国家的现代化发展得到了政府主导和市场引导的双向推进。基层落实绿色发展，也仍然要遵循政府主导和市场引导相结合的模式，就M水库发展的实践来看，这一模式在具体实施过程中还存在以下困境。

（一）政策依赖影响绿色发展

国家政权对基层社会的控制由来已久，宋以来官僚制度的发达和科层体系规模的扩张，以官吏和士绅相结合实现对乡村社会控制的模式开始逐步深入基层[6]（P11-13）[7]（P3-5）。在水库社区，民众的日常生活不仅依赖于“家”的功能性体现，更依赖于“水库管理处”这一单位与社区的准政府机构，黄树民曾评述：“新的行政系统无孔不入地深入社会基层，频频催促各地的进展，不但正式的各级行政机构延伸到乡间，共产党本身还设置了与之平行的机构，以确保基层民众贯彻党的决策……中国历史上，从来没有任何一个政权能够如此深入地控制农民的日常生活。[8]（P19）”M水库社区居民从水库建设之初，已经开始依赖于这一体系与模式，只是水库社区在国家政策保障之外，更以“水”的充盈和区域环境良好为基础。水库干涸后，水库社区在转型发展中的政策依赖也极为明显。如2003年由于市区供水工程的实施，水库重新蓄水后，水库社区立即呈现出恢复原来多种经营发展的趋势，但是随着市政府为改善市容而将水库蓄水引走，水库社区又再次回归到完全依赖库区滩涂耕地维持经济来源的模式。

就当代中國农村发展道路来看，新中国成立后产生的国营农、牧、林场或水库等非传统社区和实施小城镇战略、发展产业农业是两个并行的发展路径。但是水库社区的政策依赖与生态敏感，使其自主转型的能力不足。

水库所处的辽河平原是玉米主产区，区域内的农村社区在种植玉米的同时，近年来也积极发展如肉牛养殖、葡萄种植等特色农业，并结合农产品加工与乡村旅游等产业。此类农业产业化发展虽然也需要政府扶持，但是市场主导的趋势较为明显。而水库社区因其传统单位制的管理模式，在水库干涸后产生大量耕地的情况下，这些耕地也主要由水库管理处统一调配给职工出租获益，未能和普通农村一样孕育新的农业产业1。

在农民进城务工、近郊农村城市化、传统农业产业化并行发展过程中，有些基层社区因城市化扩展实现了“村落的终结”，也有基层社区依托周边的城市或区域产业走出了农业产业化协调发展的道路，这类社区发展中出现的环境问题多由于工业建设过程中绿色发展理念缺失，政绩模式先导所致2[9]（P23）。而在M水库社区，生态环境是社区存在和发展的生命线，国家和地方政府对于生态环境的建设规划与整体布局影响着此类社区的命运走向。在政府行为持续稳定的条件下，基层社区才可能形成助推绿色发展落实的具体举措。如前文，随着“引绰济辽”工程的兴建和市政府牵头对水库旅游业给予支持，水库才有望恢复生态环境并重建多种经营发展模式。由此而言，水库社区对国家政策与地方政府的依赖，导致自生发展动力不足，这是M水库社区绿色发展所面临的困境之一。

（二）市场机制不完善制约绿色发展

在社会主义市场经济体制下，绿色发展在顶层设计上，要求各级政府和各级领导干部认清形势、转变思路，深入推进产业结构升级，但是这种设计仍以理念建设为主，基层的具体操作，还需要和民众利益相关联，以市场手段推进引导。

就M水库社区实践而言，具体到基层社区管理机构和普通居民，在对于绿色发展与生态环境保护的认识和实践上，往往基层社区的实际利益会置于优先地位。如水库干涸后发生的“毁林为耕”这一反绿色发展现象，主因在于基层单位（水库管理处）迫切需要新的创收渠道，社区居民也需要新的生计来源。而这一现象实际上是基层社区在面临困境中追求短期效益最大化的市场选择。2003年前后，在水库短暂蓄水时期，流行一个名词叫“风险地”（是指滩涂土地可能因汛期水库进水被淹，承包有风险），由于租金低，且汛期对不同地块的影响有别，民间迅速结合风险指数形成了土地承包阶梯价格，产生联系土地出租与承租方的中间人，形成了围绕“风险地”的民间市场化制度。

以上现象说明，基层社区具备培育市场化机制的条件，但是立足基层的“市场”首先在于保障居民自身利益。与传统基层社区常见的地权、水权之争不同，水库社区面临的利益取得中，并未将对环境的损害计算在内。社区居民所秉持的价值观范围内，垦荒种地远比保护环境重要，生态重建远不如眼前收益实在。因此，在制度和道德约束都缺少实效的情况下，落实绿色发展，势必要完善市场化的机制与渠道。如在未来乡村旅游业、农业产业化发展，恢复周边植被等方面，在政府层面制度设计的同时，需要引入规范合理的市场机制，真正发挥基层社区居民的参与热情，形成落实绿色发展的合力，探索生态环境建设中的利益生产与创造。

（三）人口、人才与观念决定绿色发展

M水库社区与很多基层村落相似，人口老龄化严重，青年人口大量流出，社区居民数量逐年减少，在落实绿色发展的基层实践中，人口结构和人口数量可能将成为绿色发展的首要困境。

基层社会中，社区精英是基层治理的积极力量。改革开放后，传统的乡村精英返乡模式有所变化。水库社区所处的蒙东地区，近代以来的人口以移民为主，水库社区又属新移民社区，培育“乡贤”的土壤缺失。绿色发展中不仅缺少传统类型精英的支持，就掌握权力的基层干部和拥有财富较多的居民这两类社区精英而言，也并未发挥推动绿色发展的作用。在干部方面，水库管理处正职多由上级单位任命，任期3-6年后调离，多缺乏执政长远规划，其他干部主要在社区居民中产生，因向上流动和横向流动都存在困难，往往更关注眼前利益。水库干涸后生产经营亏损，长期拖欠工人工资，产生大量矛盾，基层干部处理因土地分配、工资拖欠等矛盾尚且应接不暇，在谋划发展方面更难有作为。受到单位体制的影响，水库社区富裕居民的数量有限，参与生态重建也有困难。

水库社区所在的蒙东地区，受东北经济形势影响，城市化进程缺乏实体经济支持和区域整体保障。除市容市貌建设外，城市周边农村社区的发展有限，城市为进城农民提供的就业岗位有限。在水库社区，不少居民在城区购买了商品房，居民将孩子送到城区学校就读。但是，因购房居民很难在城市获得合适的就业岗位，水库社区仍是其获得经济收入的主要来源。但是，水库居民普遍认为：“因为已经在城里购房，以后孩子肯定要进城定居，而自己老了以后也会进城，水库社区的环境与发展在未来与己无关，只在当下的利益分配中与己有关”1。这一认识在社区居民中的普遍存在对于绿色发展理念在基层的落实产生不利影响，故乡渐成他乡，民众不仅环保意识淡薄，城乡交替居住也导致代际人群联系缺失，乡土情感疏远，居民对于社区的認同感和归属感降低。

四、结 语

乡土之链的断裂和回不去的故乡，已经成为社会各界的焦虑所在，“村庄的溃散使乡村人成为没有故乡的人，没有根、没有回忆、没有精神的指引和归宿”[10]（P2）。田园诗般的基层社区，并不因城市化进程被吞噬，或仅存于远离现代化的欠发达地区。在经济发达的城市周边，如北京周边和长三角等地的村落社区，也不乏绿水青山、物阜民丰的绿色生态社区。乡土再造和乡村振兴的重要保障，在于绿色发展理念在基层的真正落实。习近平总书记指出：“要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，把不损害生态环境作为发展底线。[11]（P188）”绿色发展理念阐发自庙堂，实施在基层，直面基层困境，科学合理制定政策，规范有序统筹协调，建立健全激励、保障和引导机制，才能保障绿色发展理念真正落地生根。

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