不同类属普通高校财政配置结构失衡现状分析

2019-03-19□应珺

产业与科技论坛 2019年18期

□应珺

一、不同类属普通高校财政配置发展历程

自20世纪90年代以来，高等教育管理体制在社会主义市场经济体制下，被政府按照“共建、调整、合并、合作”等方针进行结构和管理体制划分，原先900多所高校中有597所合并成267所高等学校，还有250多所学校被划入到省级政府管理体系中，有120所学校被中央管理，形成以中央和省级政府管理的高校管理新体系。地方高校十年的时间中快速发展，从1998年的74%提升到2008年的95%，地方高校成为高等教育体系发展的主力军。体制的变化引起了财政投入体制的改变，中央直接管理的高校由中央财政投入负责，而地方高校则是有省级和地市级财政负责，其中在分税体制下各级政府财政能力不同，中央直接管理的高校资源禀赋显著优于地方高校，地方高校的资源情况也由于省域之间经济发展以及人口结构而存在较大差异，导致在新体制下不同类属高校财政收入差异较大，依据胡耀宗(2011)对不同类属高校财政差异分析研究中，对1998～2007年间的《中国教育经费统计年鉴》《中国统计年鉴》的数据研究发现，1998～2007年间我国不同类属高校之间财政结构分化趋势明显，特别是中央管理高校和地方管理高校之间的生均支出和预算内生均支出差异显著，且随着经济的发展，中央和地方高校之间的财政投入差异越来越大，尤其是我国财政性教育经费投入中更加倾向于中央高校，地方高校财政投入滞后于中央高校，地方高校的财政投入基本上是来源于学费和银行贷款，两者之间的差异导致中央高等教育在资源禀赋上得天独厚，快速成为高校发展的顶层，在招生以及教育等方面远高于一般的地方高校。

中央高等教育，财政从地域上是非均衡配置，因为中央财政在直属高校分配中，更加青睐于中央直属院校和竞争性项目，且会从地域上进行财政投入比例的划分，其中东、中、西部地区的财政投入比例为1.84∶1∶1.29，中部获取的财政资源显著低于东部和西部，而生均社会投入比则依次为东∶中∶西=2.33∶1∶0.68，西部地区的社会生均投入远低于东部和中部。综合实际财政对高校财政投入来看，我国高校财政投入的主要格局为“东高、中平、西低”。那些被中央划分到地方的高校，其财政投入也是呈现分化形态，省份划转的院校公共财政拨款下降趋势明显，为达到财政教育投入为4%的目标，各地区都在积极增加高校财政供给的总量，并以此制定了高等教育公共财政投入的基本标准，并提高了生均经费拨款基数、设立了专项资金以减少银行及其他金融机构的风险，从而缓解不同类属高校财政不均衡的情况，以其实现高等教育公平发展。

二、不同类属普通高校财政配置结构均衡的研究现状

现如今的财政倾斜性投入机制中，不同类属的院校财政投资数量和生均经费支出显著下降，不仅影响教育公平，且依据赵冉、乐志强(2017)年对不同类属普通高校财政配置结构的均衡问题研究结果发现，在Holter-Winter非季节模型对1995～2014年时间序列数据分析和预测2015～2020年中央直属高校经费占比情况，在校学生规模占比重财政投资的总规模比例的冲击响应滞后性突出，且都是非渐进性，而生均经费所占的财政投资总规模比例在整个贡献度中比较少，这就意味着生均经费对高校财政投入到影响较小，高校财政投资总规模占比区间在0.87～0.89之间，所以随着高校财政收入出现的较大差异，高等教育财政投资的配置结构出现显著的地域差别，且现如今配置结构严重缺乏均衡性及合理性，需要实现高校教育财政投资的均衡性及公平性，从而推动高等教育的可持续协调发展，针对结构的不均衡问题，对不同类属高校的教育投资配置及不同省区之间的财政投资比例不均衡现象进行深层次的探究。

依据赵永辉(2012)对各地区高校财政性经费收入的比较发展，中央高校和地方高校之间的财政经费收入之差有8倍之多，中央高校一直保持优良的上升趋势，而地方高校则一直是下降，且依据财政性经费总量占比现状分析，中央高校中有111所高校，数量上虽然不到全国高校的十分之一，但其财政性经费却占据三成以上，地方高校确正好相反，数量上的优势无法保证其经费获取，地方高校和中央高校之间的财政性经费收入差异，显著表明我国高等教育非公平性发展现状，倾斜性的财政投入机制阻碍高校的均衡发展。

采用回顾性分析我国以往20年的高校经费筹措和分配，罗建平、马陆亭(2013)依据地方政府的实际财政情况开展研究，发现由于教育经费收入和支出结构的改变，特别是财政性经费的下降和生均经费差异，显著阻碍了我国教育质量的提升，且我国教育经费结构变化导致生师比下降，对教育质量影响不言而喻，现如今很多地方高校的生师比早已经在25∶1以上，地方高校的发展形势愈加严峻。针对胡耀宗对不同类属高校之间的财政投资配置结构分析结果来看，中央高校和地方高校之间的差距扩大，导致中央高校生源质量逐年递增，而地方高校的虽然招生规模不断扩大，但生源质量却无法保障，地方高校仅依靠银行的贷款无法满足发展需求，分析和解决高校财政配置存在的问题，对今后高校教育质量和发展势态影响严重，解决高校的财政配置问题迫在眉睫。

三、不同类属普通高校教育财政经费投入现状及分析

普通高校教育财政投资经费与学校类属关系密切，因为收入经费的差距和高校财政倾斜性投入机制关系密切，政府普遍将有限的教育资源投入到核心高校中，这就是为什么中央高校的重点学校财政经费显著高于地方高校，尤其是在985和211工程开展后，资金基本上都重点流入这些工程所在的学校，其他地方高校基本上都是以自筹经费为主，政府公共财政在高校教育财政投入中占据主导地位，地方生均支出和预算内生均支出与中央高校之间的发展趋势相反，所以地方高校财政投入大体上是下降趋势，而高校学生生均成本停滞和下滑趋势，可以明显看出中央高校在教育财政投入中具备明显优势。

“985工程”启动后，高校公共财政的倾斜策略更加明显，在211工程开启后，虽然地方高校的经费有所回升的，但大体还是呈现明显的下降趋势，现如今地方高校的教育财政经费仅占整体经费规模比例的56.76%。地方院校招生规模的不断扩张，一方面保证生源，另一方面也是为了获取充足的资金，进而巩固发展势态，所以生均预算支出越是下降，高校扩招的速度就越快，两者之间的逆向走势也正是说明地方高校教育财政情况不大乐观。从教育经费的收入情况来看，由于211和985工程的开展，中央财政对这两所工程院校的拨款是专项支持，多数工程院校又是中央高校，在985工程核心的9所院校中，每年可以得到国家至少20亿的拨款，所以无论是科研经费还是教育经费等都比较充足，但地方高校则是年均1.91亿的收入，地方高职高专则仅有5千万，仅仅是核心院校的9.4%以及2.4%，由此可见，地方高校财政性教育收入显著低于中央高校，地方高校发展的经费至少有一半以上要自筹，所以地方高校的科研经费紧张，多数地方高校的科研项目数量和质量普遍低于中央高校，尤其是985核心院校。

而非财政收入中，中央高校也是占据先天优势，由于资源和教育质量的领先，所以事业收入中学杂费增加较多但比例始终较小，其他事业收入也是同步增长，985核心工程学院的事业收入超出学杂费的9%以上，“马太效应”明显，不容忽视。可是地方高校学杂费则是占比较大，地方高校的学杂费是其经费收入的主要来源之一，学杂费收入占据总事业单位的收入比例的36.78%，近年来还在逐步增加，高职高专则是达到50.3%，明显超出中央及985工程核心，因此，在211和985工程启动后，中央高校经费压力显著低于地方院校，地方院校为保持正常运作，多数学校都不断地扩大招生规模和增加学杂费等，生源质量下降明显，教育和科研实力远低于985和211工程核心高校。地方高校教育财政经费的缺失，导致地方高校不得不扩展招生规模，在财政收入战略中多数从增加学杂费和银行贷款等，获取充足的研究资金，进而克服经费不足存在的问题，维持高校的正常运作，但也因此下降了生均培养成本，教育质量也出现的较大变化，且学校对学费和贷款的过度依赖和学生欠费问题突出，导致地方高校教学质量显著下降，财务运作出现较大危机。