试论核设施退役的法律制度

□肖 枫

2018年11月29日召开的全国核设施退役技术研讨会提出应该对于早期到达设计期限的核设施尽快实施退役的工作，消除安全方面的隐患，新的核设施也应该尽早考虑退役问题，做好准备工作。所有核设施都有完成使命的一天，如何在保障人员和环境安全的同时完成核设施的退役工作就成了解决核设施安全问题中不可忽视的一个环节。如果不能妥善地完成核设施的退役工作，很有可能会造成公众的恐慌。

一、核设施退役的法律制度现状以及其中存在的问题

《中华人民共和国核安全法》(以下简称《核安全法》)明确规定了核设施和退役的概念。核设施是指核动力厂及装置，核动力厂以外的其他反应堆，核燃料循环设施和处理、贮存、处置放射性废物的设施。退役，是指采取必要措施以便不再使用核设施的场所或设备的辐射剂量达到国家相关标准的要求。而核设施退役是核设施到达设计寿期后，为了保障人员和环境安全而采取一系列必要措施的行动。

中国参加的国际公约中明文规定了有关核设施退役的内容的有《核安全公约》《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》。比如根据《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》第26条的规定，要求缔约方采取适当步骤确保核设施退役的安全，与之对应我国《核设施退役安全要求》(GB/T 19597-2004)在配备有合格的人员，相应的应急准备，保存核设施退役重要资料的记录等方面均做出了规定。与核设施退役相关的还有核应急的国际法律制度，比如说《及早通报核事故公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》等。虽然这两个公约并无明确规定核设施退役的应急制度，但是也可以给核设施退役提供法律依据。并且这两个公约都是原则性很强的公约，可操作性差。值得注意的是我国对于这两个公约中的争端解决条款均提出保留。但从严格的角度来说，这几个国际公约都属于鼓励性公约，缺乏强制力。

目前我国在核设施退役阶段没有专门的法律法规对其进行规制。关于核设施退役的问题也仅零散地在《核安全法》《中华人民共和国放射性污染防治法》(以下简称《放射性污染防治法》)《核电厂安全许可证件的申请和颁发》《放射性废物安全管理条例》《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》(HAF001)《核电厂营运单位的应急准备和应急响应》(HAF00201-1998)《民用核燃料循环设施安全规定》(HAF301-1993)等有所提及，其中针对核设施退役的条款较少。例如，《核安全法》规定了核设施退役费用、放射性废物处置费用由核设施营运单位承担；核设施营运单位必须向有关部门提出核设施退役申请和提交核设施退役申请书、安全分析报告、环境影响评价文件、质量保证文件等；对核设施营运单位规定了赔偿责任等。《放射性污染防治法》规定了核设施营运单位必须办理退役审批手续；编制环境影响报告书；核设施的退役费用和放射性废物处置费用必须提前预留资金等。

核设施退役的核心问题是通过建立行之有效的退役资金筹措机制来保障退役阶段的经费。大部分有核电的国家以法律的形式来规定退役资金的筹措机制及其使用方法。《放射性污染防治法》《核安全法》中虽规定了核设施退役资金必须提前预提，并且退役资金由核设施营运单位承担，但是规定的内容都太过零散和笼统。我国国内核电厂一般按照其建设成本的10%当做核设施退役资金，建立专门账户，并由核设施营运单位自行管理。但从目前的国际实践来看，实际的核设施退役费用可能比核设施退役资金多很多。退役资金具有极大的不可预测性，诸多因素都可能影响退役资金的准确估算。并且对于退役资金计算办法和提取办法、退役资金管理方式、退役资金风险管理和退役资金的使用要求等问题均没有相应的法律法规进行规制。

我国对核设施退役实施许可证管理制度，需要进行退役工作的核设施营运单位向国家核安全局提出退役申请，获得批准后才能开展退役行动。但是，核设施的退役仍然没有具体的监管法律制度。核设施退役过程中会产生大量放射性污染物料,需要对其进行管理。核设施退役过程中一旦发生核事故，可能对相关人员、当地居民和环境造成严重的损害后果。我国应该建立合理合法的制度与程序让当地居民公开参与并接受核设施退役工作的进行，并且制定相应的立法。

二、完善我国核设施退役的法律制度

我国应该在国际最新的退役安全标准的基础上制定我国有关核设施退役的法律法规。由于核设施的不同，其退役过程可能存在不同的环节，因此核设施退役的法律制度需要在涉及到的每个退役环节中都制定具体和详细的法律规定。当核设施运营单位实施退役时，可以实现核设施的完全和安全的退役。继续完成“十三五”核设施退役的法律法规编制计划，如《核设施退役安全评价》《民用核设施退役管理办法》《核与辐射设施退役的安全评价导则》等部门规章和安全导则。

开展对核设施退役资金管理部门规章的研究，包括计算和提取退役资金的办法、管理退役资金的方式、退役资金风险管理和退役资金的使用要求等有关核设施退役过程中的资金保障问题制定相应的法律制度。借鉴其他有经验的国家，对我国核设施退役的成本进行估算，尽可能减少预算的不确定性，从而制定有关核设施退役费用的标准，确保退役资金充足。

在核设施退役监管和应急方面完善和制定相应的法律法规。因核设施退役对他国可能造成影响建立沟通协商机制和相应的法律制度，同时希望审管机构对核设施退役进行审查时充分考虑对他国可能产生的影响，避免造成不必要的国家责任。核设施退役过程中需要对环境、废物分类、流出物等进行监测。监测活动贯穿整个退役工作中并且影响核设施的安全退役。从核设施退役过程中产生的环境安全的角度来说，退役废物的安全管理至关重要，要充分考虑到核事故发生后可能出现的人员伤亡、设备损害和环境污染。对于退役过程中放射性污染物料的管理，采取必要措施使其减少废物以及废物无害化。

对于核设施退役产生的影响，尤其是对公众的影响，建立完善的公平公正的公众参与制度。同时加强核安全方面的宣传工作，降低在退役工作可能产生问题的可能性，增加公众对其的接受力。

减少因核设施退役技术产生的问题而发生事故的可能性。对于参与退役工作的人员合理安排其工作时间，因为操作时间越长对人体产生危害的可能性越大。并且控制核设施退役过程中废物排放量，避免造成环境污染和承担不必要的赔偿责任。我国政府可以对核退役技术加大研发力度和投入必要的科研资金。可以根据和分析实际情况进行开发和研究核设施退役的市场和机会。

核设施的退役工作具有长期并且复杂繁琐的特点，而我国对于核设施退役的监管与标准还不是很成熟，应该加强国际合作为我国的核设施的退役工作增加国际经验。深化国际合作可以为我国在还不成熟的核设施退役方面的工作增加国际经验。

三、结语

核能虽然是一种高效、清洁的新能源，但也存在着很大的风险。核设施退役不仅是我国的难题，也是世界性的难题。我国核工业进入高速开展的阶段，早期建设的核设施陆续到了设计寿期，核设施退役的法律制度的完善对我国实质开展核设施的退役工作有很积极的作用。加强对核设施退役的技术研究一方面体现我国的科研水平，另一方面也为我国制定关于核设施退役的相关法律法规和安全标准提供扎实的理论基础。我国对核设施退役的相关法律法规大部分仅是做了框架性和原则性的规定，可操作性不强。而核设施的安全和完全退役无论是对于环境安全还是公众影响都有着很重大的意义，所以我国应该制定有关核设施退役的法律法规加以保障。制定完善的有关核设施退役的法律法规可以更好地为构建我国提出的核安全命运共同体打下坚实的法律基础。