国外社会组织的发展与资产管理实践及经验借鉴

●谭 静 张学升

一、引言

党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，“多元共治”成为多方关注的焦点，社会组织是“多元共治”的重要“一元”，是参与国家治理的重要主体。“社会组织”作为一个官方概念始现于2006年中共十六届六中全会，2007年中共十七大正式确认了 “社会组织”这一概念，2017年第十二届全国人大五次会议通过的《民法总则》将社会组织界定为非营利性法人，社会组织的法人地位得以明确。

近十年以来，社会组织规模数量以及社会组织资金规模依然在不断增加。截至2017年底，全国社会组织共计76.2万个，同比增长8.4%;社会组织吸纳社会就业人员共计864.7万人，同比增长13.2%。全国社会团体共有35.5万个，同比增长5.6%，全国各类基金会共有6307个，同比增长13.5%，全国民办非企业单位共有40.0万个，同比增长11.0%。“中国社会组织经济规模测算研究”课题组的研究成果显示，2016年全年社会组织增加值总量约为2789亿元，在第三产业增加值中占比为0.73%，在GDP中占比为0.37%。而同年全国社会组织总支出约6373亿元人民币，在GDP中占比约为0.86%，在当年第三产业增加值中占比约为1.66%。社会组织支出项目中，社会团体总支出约972亿，服务机构的总支出约5140亿，基金会总支出约261亿。

社会组织数量的不断增加，在公共服务提供、社会纠纷化解、互动平台搭建等方面起到了重要的桥梁作用，作为国家治理主体的作用越发凸显。但是，社会组织资产管理中的资产管理制度未建立、资产产权管理混乱、财务会计制度不完善、信息披露透明度低等问题也进一步凸显。因此，加强对社会组织资产管理的国外经验借鉴并不断深化我国当下社会组织资产管理改革是极其必要的。

二、国外社会组织资产管理的研究综述

学者对国外社会组织的研究较集中于社会组织的法律监管以及社会组织自身的发展等层面，对社会组织资产的研究较少。对现有的文献进行分类整合后发现，现有的国外社会组织资产管理研究集中于四个维度：第一，社会组织资产来源；第二，以内部控制为主的内部管理机制；第三，以法律监管、政府监管、社会监管构成的外部监管体系；第四，政府在社会组织资产管理中的职能实现。

（一）社会组织资产来源研究

社会组织的发展和壮大需要资产支持，但由于社会组织提供的公共物品和公共服务有较强的外部性，无法通过市场机制来弥补成本。同时，由于社会组织并非具有强制力的公共部门，因而也无法通过税收等方式来筹措资金。因此，积极开拓资产来源，促进资产来源的稳定性和多样性，是社会组织面临的重大发展事项。

学界对国外社会组织的资产来源达成了共识，私人捐赠、服务收费以及政府补贴是社会组织资产来源的三个主要渠道。私人对社会组织进行捐赠的动机，其一可能源于纯利他主义，其二可能源于非纯利他主义，使命感与责任感也可能构成私人捐助的动机来源 （黄贤玲、柯思扬，2017）。从某种意义上讲，私人捐助是最好的社会组织资产来源方式，因为社会组织可以充分按照自己意愿自主地对私人捐助资金进行分配以及开展活动（石枫，2015）。约翰·霍普金斯政策研究所研究也佐证了这一点，他们的研究结果表明了社会捐助不仅不是非营利收入的主要来源，间接说明了私人捐助的重要性。目前，国外越来越多社会组织以混合型组织结构提供公共服务，这使得这类公共物品与公共服务带有公共、非营利性和部分营利性的混合特征，日渐成为世界各国社会组织获取资产的重要方式（王名、孙伟林，2015）。

（二）社会组织资产管理的内部机制研究

由于各国的社会组织具有明显非营利性的特点，资产最终均投向公益性事项，不存在一个拥有完整社会组织资产产权的主体，致使社会组织资产的产权和私有产权、国有产权不同。虽然不同国家有不同的资产管理实践，但相同的是，没有任何组织与个人可以独自完全占有完整的社会组织资产产权，剩余索取权和剩余控制权也是分离的（王姝雯，2013）。基于此，加强对社会组织资产的内部控制也就显得尤为重要，只有形成完整的资产内部控制机制，才能减少社会组织资产的不必要流失（王轲，2018）。

国外倾向于在社会组织内部设立会员大会、理事会以及监事会，并在组织章程中将各自职责明确下来，在社会组织资产运作过程中切实承担其各自的职责，相互配合，相互制约。概括来说，国外在社会组织资产管理的内部控制上多倾向于公司治理形式，完整的公司组织结构可以加强对社会组织资产的控制，确保资产安全（毛晖、谢李娜，2016）。

（三）社会组织资产管理的外部机制研究

学者对国外社会组织资产的外部监管体系的探讨相对完善，法律监管、政府监管、同业组织监管和社会监管构成社会组织资产管理的外部机制。萨拉蒙曾指出：“对大多数国家而言，《非营利法》是决定非营活动及程度的最重要因素之一。”通过立法明确社会组织资产性质，对社会组织资产运行流程进行规范性规定与管理是世界上的多数国家的常用举措。虽然各国在社会组织资产管理上的法律体系侧重点不同，但其作用均是赋予社会组织更大生存空间，明确社会组织法人地位，维护社会组织的独立性、自主性，保障合法权益（朱劭涵，2011），强化社会组织对自身资产的适用流程，确保社会组织及其资产运用的合法性、自治性、自主性（吴文洁，2007）。

近年来，社会监管在国外社会组织资产监管方面发挥的作用越来越大，社会公众通过对社会组织披露的资产情况进行查阅质询，对社会组织完善其自身资产管理机制有重要意义。社会监管在外部监管机制中发挥的作用日渐增大，也从侧面反映了公众对社会组织的关注（朱劭涵，2011；岳金柱、宋珊，2012）。

（四）政府在社会组织资产管理中的职能实现

国外政府对社会组织资产既有监管职责，又需要提供相应的服务，其职能定位在社会组织发展过程中不断调整，双方博弈过程中，国外政府在社会组织管理中的角色定位更加明晰，采取对社会组织资产管理的经验较成熟，通过法人登记平台，政府对社会组织进行初步审查与监管（刘丹，2017）。国外还实行免税登记制，政府可以利用这一经济激励规范引导社会组织发展以及完善社会组织资产管理机制。政府还通过强化登记管理、加强税务与审计监督、完善检察司法监督机制等形式，全面构建对社会组织资产运行管理的多元监管格局。值得说明的是，政府利用税收优惠与财政直接拨款直接调控社会组织资产，通过政府购买公共服务制度，建立起政府对社会组织发展的战略支持框架体系，综合服务于社会组织的发展 （龙宁丽，2011）。

政府还重视培养社会组织的自主发展能力，采取提供资金、设施、信息等条件的方式，让社会组织一开始就发挥主动性，处理好政府支持与独立发展的关系，使社会组织形成完善的资产管理机制，形成完备的资产运行链条，在机制成熟后使得社会组织具有独立承担服务的能力（王光荣，2014）。

三、国外社会组织的发展及资产管理实践

国外社会组织实践较早，不同国家的社会组织具有不同特征，国家在社会组织发展中扮演着不同的角色。通过分析国家与社会组织的交互关系，本文将社会组织分为三大类：社会组织自由主义、社会组织协同主义以及社会组织国家主义。社会组织自由主义的特点在于国家和社会自由发展，国家在社会组织发展过程中并不施加过多干预，保持了二者相对稳定的边界，这类社会组织形态以美国为典型代表；社会组织协同主义的特点在于国家与社会协同互动，双向交互性强，国家的民主性极大的依赖于社会组织的发展，这类社会组织形态以德国为典型代表；社会组织国家主义的特点在于国家对社会组织的发展有较多的干预，社会组织的架构大都受到国家的管制，日本是此类社会中组织的典型代表。本部分就三种类型的社会组织，分别选择美国、德国、日本为案例分析对象，介绍其社会组织发展概况，概述其社会组织资产管理实践，分析其成功经验，为后续提出进一步提升我国社会组织资产管理提供启示。

（一）美国社会组织的发展及资产管理实践

1、美国社会组织发展概况。美国社会组织发迹较早，殖民地时期就有了民间组织的雏形，发展至现在，各类社会组织相当发达，美国社会组织的数量已经由1950年的5万个增到了2008年的151万个，发展之迅速，世界领先。美国社会组织以研究所、商会、学会和教会等多元化形式存在，主要存在形式是基金会。美国有高度发达的基金会体系，数量众多的基金会为美国发展提供了必要的资金，基金会在美国社会生活过程中扮演了重要角色。

美国社会组织在开始之初仅仅是公民参与社会生活的途径，发展至今，许多社会组织已经与政府形成了千丝万缕的关系，不仅在公共服务提供层面发挥了重要作用，而且日益成为国家和地方治理的重要参与者与建设者，联邦政府和州政府通过合同形式购买公共服务，初步估计，美国社会组织所提供的服务中大约40%来自政府购买服务，公共服务类型涉及到医疗卫生与保健、社会福利与救助等多方面。将公共服务委托给社会组织，可以提高政府的公共决策水平，提升社会监督力度。

2、美国社会组织资产管理实践。美国模式下，社会组织资产的内部治理结构，一般包括会员大会、董事会以及执行管理机构。其中，会员大会是社会组织的最高权力机关，组织的重大资产变动事项都由会员大会表决通过。大多数情况下，社会组织召开会员大会，须有2/3以上的会员出席。社会组织通过资产变动事项应该由到会会员的一半表决同意方可。董事会是社会组织的法定代表机关与最高决策机关，承担着法人资产管理事务，具体资产管理方案由董事会决定。社会组织董事会构成的方式在美国联邦法律中并没有具体涉及，但是各州法律对董事会的成员及构成有较为详细的规定。执行管理机构主要的职责是执行董事会通过关于社会组织资产管理方案，具体包括资金的筹集、项目的运行、资产的日常管理等。

美国对社会组织资产的外部监管，主要是通过联邦政府和州政府颁布一系列与税收相关的法令规定来实现。联邦税法对社会组织的内部管理架构与资产管理模式有相关规定，社会组织想要获得税收优惠必须按照规定对资产运行进行内部控制。各州在管理社会组织上拥有独立的职权，可以根据辖区实际情况制定本辖区社会组织资产法律。美国对社会组织资产外部监管机制中重要的还有政府监管，政府有权对违规处分资产的社会组织进行惩罚，直接罚款、惩罚性税收是经常用的经济制裁手段，而更换社会社会组织理事或者强制性解散社会组织等是政府直接处置社会组织的方法，另外，也可以吊销社会组织的执照。

（二）德国社会组织的发展及资产管理实践

1、德国社会组织发展概况。德国的社会组织起源较早，在社会组织发展过程中不断形成了领先世界的结社制度，也培育了非常适合社会组织发展的法律环境，德国的社会组织数量领先于世界其他国家，堪称“结社之邦”。早在19世纪，德国社会组织就已经实现了快速发展，但在二战期间，社会组织的发展受到重创，至20世纪50年代开始恢复，教会组织、宗教组织、娱乐组织及其他协会大量涌现，德国的公民社会的发展也为社会组织的发展提供了肥沃的土壤，德国社会组织不断发展壮大。德国注册协会数量与志愿者数量随之不断增加，社会组织在德国经济社会发展中扮演着越来越重要的角色，是德国民主制度的五大组成部分之一。

值得提及的是，除了基金会和社团以外，部分符合公益条件的独资公司、合资公司、有限公司也被看做是社会组织并且享受公益组织的税收减免待遇。

20世纪初，德国政府在财政收支矛盾突出的情形下思考如何有效提供公共服务，并率先意识到社会组织的非营利性以及公益性对于公共服务的提供有优势，于是出台政策鼓励社会组织参与到公共服务的提供领域中来。根据《非营利部门国际比较研究项目》的数据测算，在德国，39%的社会组织集中在公共服务领域，大大高于西欧国家27%的平均水平。社会组织的发展得到了德国政府大力支持，根据相关数据，社会组织提供的物品和服务中60%以上源于政府购买。

2、德国社会组织资产管理实践。德国在社会组织资产权属划分较为明确，极具借鉴意义。德国《民法典》明确规定，完整意义上的社会组织资产产权不被任何社会组织和个人独自占有。社会捐赠或个人捐赠是社会组织资产来源的重要途径，但一旦捐赠者将所捐资产所有权移转给社会组织时，社会组织便获得了完整的资产产权，捐赠者对所捐资产不再拥有所有者权利束中任何一项权利。德国明确区分了社会组织资产的剩余索取权和剩余控制权，并将二者分离，剩余控制权由社会组织部分享有，而剩余索取权只归属于社会组织自身，其他任何个人和组织都不拥有社会组织资产剩余索取权。

在社会组织资产管理的内部结构上，内部治理结构因社会组织的类型不同而有所差异。根据德国《民法典》的规定，设立社团总会和理事会是成立社团法人必备条件；而对财团法人来说，《民法典》只规定了其必须设立理事会。《民法典》同时规定，社会组织章程中必须明确社团总会与理事会的架构安排。与美国的内部治理结构相类似，德国的社团总会是社会组织的最高权力机构，决定社会组织资产变动的重大事项，有投票权的总会成员有权提出具体的资产管理建议，由总会表决通过。理事会对社会组织资产的处分决定进行执行，并且必须向社团总会报告社会组织资产管理的具体开展情况。

德国鼓励社会组织参与公共服务提供，政府也参与了社会组织资产的监管过程。德国财政对民生福利领域的社会组织投入了大量资金，因此政府比较关注这些资金及受资助项目的执行状况。尤其是基金会这种形式的社会组织，政府对其监管更加严格，以确保基金会对资产使用符合社会公益。

（三）日本社会组织的发展及资产管理实践

1、日本社会组织发展概况。社会组织在日本一般被称为非营利组织（NPO），日本社会组织的发展可以从关于社会组织的相关立法上窥探。于1896年颁布的日本《民法》对非营利组织进行了最早的规定，明确了社会组织享有的权利和管理中应该遵循的原则。基于此，由日本上层推动的第一批社会组织逐渐设立，可以说日本的社会组织一开始就与官方有着天然的联系。1998年是日本社会组织发展的第二个标志性时间，是年 《特定非营利活动促进法》（NPO法）颁布，并与2003年与2011年两度修订，这一法律的出台对日本社会组织大发展起了极大推动作用。社会组织的作用在1995年阪神大地震的救援中得到了充分体现，130多万名志愿者有序参与了救援行动，发挥了政府与企业无法替代的作用，从此，社会组织在日本的地位日渐重要。发展至今，日本形成了“政府—企业—社会组织”三者并行的格局。

2、日本社会组织资产管理实践。日本社会组织资产来源分为直接来源于间接来源两大类。由于日本社会组织发迹较晚，其组织实力并不强，因此，单靠社会组织自发筹集资金难度较大，社会组织的发展对直接财政拨款依赖较大。日本中央政府与地方各级政府都以财政补助的形式对社会组织进行援助，且财政补助在政府预算中都予以明确，财政补助分为无偿资金援助和事业补助金两种。政府对不同类型的社会组织实施不同的财税政策，这实现了日本政府对不同社会组织的不同引导意图，加大了政府对社会组织的管理，使社会组织朝着政府规定的模式前进。而间接的支持资金是除了财政补助和政府委托资金外的其他资金来源，具体包括神奈川县志愿者活动推进基金以及千叶县市川市的1%支援资金。间接资金在推动日本社会组织减少对政府的依赖，实现独立自主发展有重要作用。

日本对社会组织资产监管的特点在于形成了完备的社会组织法律体系。日本《民法典》对社会组织资产作了原则性规定：登记的社会组织必须将资产管理架构明确写在组织章程中，并报登记部门审批。除此之外，针对不同类型的非营利组织，日本还制定了不同的法律法规，其中比较重要的是《特定非营利活动促进法》、《商公会议所法》、《宗教法人法》等。

四、国外社会组织资产管理的特点与经验借鉴

我国社会组织的形成有独特的历程，早期为了实现简政放权，原来的政府职能由社会组织承接，社会组织大都由政府出资设立，这一阶段的社会组织具有明显的“官办”色彩，其资金来源于财政资金或者划拨的国有资产，还有少量的社会捐助或者会员会费；随着改革开放的纵深发展，人们可以自发设立社会组织，这部分社会组织大多依托于社会资本和捐助而形成，具有典型的“民办”色彩，资金构成中财政出资比例就大大减少，其资金主要来源于社会捐助和会员会费，少部分社会组织会得到财政资金的支持。因而，我国社会组织的资产形成是极其复杂和多样的。

通过对美德日三国的社会组织及其资产管理方式的梳理，可以看出各国对社会组织资产的权属界定相对明确，各方不享有社会组织资产的剩余索取权。三国对社会组织资产的内外监管依据社会组织类型不同，也各有侧重。社会组织资产的内部治理结构，大多偏向于借鉴公司治理结构模式。社会组织资产的外部监管体系，则主要由法律监管、政府监管和社会监管构成，参与者多，覆盖面广，促进了社会组织的规范运行。

（一）明确社会组织资产性质划分与权属界定

我国社会组织的形成有特定的历史背景，其资产来源极其复杂，但由于当时条件的限制，有些资产未能明确出资人和所有权人。同时，大部分的官办社会组织冠以原单位甚至国家、省市政府的名称，并以此为基础开展业务。经过多年的发展这些社会组织的资产规模快速扩大，尤其是无形资产占比极高。但由于相关的评估和确认制度并不完善，社会组织资产难以确定权属。

从三个国家具体情况来看，完整的社会组织资产产权不归属于任何组织与个人。捐赠者完成了捐赠，也就将资产所有权全部转移给社会组织，同时放弃了剩余索取权，如果捐赠者限定了资金用途，那么部分资金控制权赋予了捐赠者。另一方面，社会组织代理运作自有资产，享有法人财产权，在法律、章程以及委托方的限制下，对资产进行独立的处分与经营管理。但是，由于社会组织的非营利性特征，剩余利润不能进行分配，社会组织内外的任何个人对社会组织运行中产生的任何剩余，都不拥有剩余索取权。

因此，应该明确我国社会组织的资产的社会属性和公共属性，其资产来源是多元的，但是其又不同于混合所有制的市场主体，不可进行利润分配。从法律上看，这类资产与集体资产都属于集体产权或俱乐部产权，但是这类资产又区别于宪法意义上的劳动群众集体所有的财产。因此，可以把这类资产界定为“社会公共资产”，与国有资产、集体资产共同构成社会主义公共财产的完整体系。出资人对其资产拥有所有权，但当资产投入社会组织后，资产转变为社会组织的法人财产。又因为社会组织的特殊性，其资产投入者也不拥有剩余索取权以保障其投入资产的所有权。资产投入者的资产所有权的保护必须依赖于政府对社会公共资产的管理和社会组织资产处置权的限制以及社会公众对社会组织资产的监督。

（二）完善社会组织内部治理结构，建立资产信息披露平台

社会组织的公益性要求其具有较强的公信力，而公信力来源于完善的内部治理结构和公开透明的信息披露机制。社会组织的治理结构完善与否对社会组织现代化程度起到了决定性作用，完善的社会组织治理结构有利于经营管理自主权的实现，也有利于自我管理、自我发展、自我约束机制的实现。社会组织的资产属于其法人财产但涉及多方利益，政府部门、捐赠人、社会公众等都密切关注其活动开展和财务变动，都希望了解其“钱从哪来、花到哪去、效果如何”的信息，这是相关利益主体增加对社会组织信任的重要基础。但就我国而言，由于内部治理结构不完善，加之信息披露具有典型“公共产品”的属性，披露成本高昂，“搭便车”问题严重，这些导致了社会组织信息披露力度减弱的现实。

从美德日三国的具体实践来看，社会组织均拥有完善的内部治理结构。具体而言，社会组织资产管理的内部管理结构依据社团法人与财团法人的分类而异。对于社团法人资产管理来说，会员大会、董事会和理事会都应该建立且发挥作用；财团法人资产的内部治理结构，则应该包括会员大会、理事会和监事会。各种内部治理机构的建立，应该在组织章程予以体现和确认，并在日常资产管理实践中各司其职，协调发挥内部机制对社会组织资产管理的作用。在国外，资产信息披露力度相对较大，为社会公众加强社会组织资产监督搭建了平台。社会组织的财务信息公开使得诸如捐赠者监督、信息披露和舆论监督等多种监管形式有效运行。

因此，我国也应进一步完善社会组织内部治理结构，三类社会组织应根据现有政策法规设定不同的内部治理体系，并使其发挥日常管理监督作用。另一方面，应建立以社会组织财务资产信息为重点，以公开透明为核心的社会组织信息披露和监督平台，为实现社会组织资产管理框架中的“各方力量共同监督”提供保障。通过广泛有序的媒体监督和公众监督，调动社会力量，实现对社会组织的有效监督。

（三）构建完善的社会组织资产管理法律体系

社会公共资产是社会主义公共财产的重要组织部分，我国对于其管理尚没有形成完整规范的管理框架，相关法律和政策体系长期缺失。而社会组织资产是社会公共资产的重要构成，所以应当探索搭建社会公共资产管理框架，优化对社会组织资产管理的方案。

国外经验也表明，法律体系的构建推动了社会组织资产管理的不断完善，虽然不同国家的法律制度的具体构建不同，但大多普遍建立起了与社会组织发展以及资产监管有关的法律制度，以期为社会组织发展提供良好的法制环境。

基于以上分析，我国应加快修订相关的法律法规。首先，明确《宪法》第十二条“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”中的社会主义公共财产的概念，将社会公共资产和国有资产、集体所有资产一样纳入社会主义公共财政的范围，以实现对其更高法律层次的保护；其次，制定专门法律法规，对社会公共资产的内涵、特征、范围、管理等问题进行规范，加强社会公共资产及其管理的顶层设计；最后，修订和完善社会组织相关的法律法规，如《慈善法》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》《民间非营利组织会计制度》等，明确社会组织资产的性质，一方面要明确其法人财产权，另一方面要明确其社会公共资产属性。在此基础上，通过系列配套政策，加强对社会组织资产作为社会公共资产而进行的管理，完善相关的管理程序和方法。

（四）转变对社会组织资产的政府监管方式

目前，我国政府对社会组织的管理集中于剩余财产管理，出台的相关规定较多，在最新公布的《民法总则》中也明确规定了“为公益目的成立的非营利法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。剩余财产应当按照法人章程的规定或者权力机构的决议用于公益目的；无法按照法人章程的规定或者权力机构的决议处理的，由主管机关主持转给宗旨相同或者相近的法人，并向社会公告”，对围绕社会组织资产进行的审查管理、产权管理、规范管理、监督管理力度较小，尚未构建起系统规范的管理体系。

国外政府的监管体系相对比较完善，普遍设立了社会组织专门监管机构，对违规运营资产的社会组织进行严格处罚，有力地促进了社会组织运作的规范性。国外政府对社会组织的监管倾向于宏观层面的管理，并不过多涉及社会组织日常运营管理，保障社会组织的独立法人地位的实现，赋予社会组织足够的自主经营权。社会组织是其法人财产权行使的主体，国外政府对其行为进行规范和合规性监管，重点在于社会组织财务资产管理的规范制定和合规性监督。

因此，应进一步完善我国政府部门社会组织资产的管理框架，加快建立和完善相关规定，对投入社会组织的资源如何审查确保合法、对社会组织资产形成如何进行产权确认、登记、交易等进行规定、对社会组织如何行使法人产权进行规范和监督、对支持社会组织发展但并不转移所有权的国有资产进行专门管理确保安全等进行明确，加快形成包括围绕社会组织资产进行的审查管理、产权管理、规范管理、监督管理和剩余财产管理，以及围绕和社会组织相关的国有资产而进行的专门国有资产管理共六个方面的社会组织资产管理框架。

总之，分析国外非营利组织的资产管理经验，并梳理国内社会组织资产管理的现状，对我国社会组织尤其是脱钩后行业协会商会资产的管理具有重要的借鉴价值。应该建立以社会组织财务资产信息为重点，以公开透明为核心的社会组织信息披露和监督平台，完善社会组织资产管理的法律体系，转变政府在社会组织资产管理的职能。更重要的是，应该明确社会组织资产的社会属性，以社会组织资产管理为契机搭建社会公共资产管理的制度框架，并探索建立“政府部门综合监管、社会组织依法运营、各方力量共同监督”的社会组织资产管理框架。■