浅谈部门预算绩效目标管理存在的问题及建议——基于上海市级预算部门财政支出项目绩效目标数据

●郑凤梓

“全面实施绩效管理”的提出不仅是加强财政预算支出管理、提高财政资金使用效益的重要途径，也是加快建立现代财政制度的必由之路，更是建立法治政府、提高国家治理能力的重要保障。

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，指在预算管理中融入绩效理念和要求，将绩效目标管理、绩效跟踪监控管理、绩效评价及结果应用管理纳入预算编制、执行、监督的全过程，以提高财政资金使用效益的一系列管理活动。 绩效目标管理则是预算绩效管理过程的前提和基础，是以绩效目标为对象，以绩效目标的设定、审核、批复等为主要内容所开展的预算管理活动。只有绩效目标设定合理、绩效指标设置科学，绩效跟踪和绩效评价才能正确反映出财政资金使用的“绩”和“效”，不会偏离方向。因此，深化绩效目标管理是提高预算绩效管理工作水平的关键所在。

一、预算绩效目标管理存在的问题——以上海市级部门为例

预算绩效目标指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果，是绩效目标管理的出发点，设定绩效目标是绩效管理的第一步。目标制定是否科学有效对绩效跟踪、绩效评价、结果应用等各环节产生重要影响，决定着绩效管理的整体水平。绩效目标的设定应当指向明确、细化量化、合理可行、匹配得当。绩效指标是对绩效目标的分解，是目标的细化和量化描述，反映了绩效目标管理最真实准确的度量。

上海市预算绩效管理工作经过多年的实践，将超过85%属于次年部门预算管理的项目纳入预算目标管理，并实现重点支出项目绩效目标编报全覆盖。项目绩效管理的信息公开工作也稳步推进。2018年，中国上海门户网站首次设专栏公开了153家市级预算部门共594个财政支出项目的绩效目标信息。从公开的内容来看，主要存在以下问题：

（一）部分项目绩效目标设定不明确

一些预算部门设定的绩效目标不具体，比如调研项目的年度绩效目标设定为“被有关部门所采纳”；还有一些则过于单一，以绩效分解目标中的某一绩效指标作为项目绩效目标，如“预算执行率100%”等。目标设定的不明确、不具体，会影响到后期绩效跟踪、绩效评价的质量。

（二）绩效指标有效的细化量化不够

上海市将绩效目标从投入和管理目标、产出目标、效果目标、影响力目标等方面进行细化，并规定“尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述。”本文对上海市公开数据进行了统计。

细化方面，594个项目共设置绩效指标7245个，平均每个项目设置绩效指标12.2个，平均每个分解目标设置3个指标，从数量上看基本达到细化要求，相对而言，效果指标和影响力指标设置较少。从质量上看，部分项目绩效目标设置比较粗放，如仅将目标填列至二级指标 “数量目标”、“质量目标”、“满意度目标”，无进一步细化明确的分解指标；还有个别项目虽然按照要求将绩效目标进行分解，但分解的绩效目标都填列了同一项内容，内容空洞，为填而填。

量化方面，7245个绩效指标中量化指标共4229个，平均每个项目设置量化指标7.1个，量化程度在58%左右，量化程度不高。而在这些量化指标中，一方面我们看到一些仅从形式上进行量化的指标，比如名为“完善绩效管理工作机制”指标的目标值为100%，但从指标设置上无法体现出量化的实质。另一方面，一些可以量化的指标也未进行有效地量化，如 “财务监控有效性”、“计划完成及时性”、“公众满意度”等，指标的可度量性较弱，难以体现绩效目标管理的科学性和可比性。

（三）绩效指标难以有效评判

主要是指标目标值的设定难以衡量，数据获得性差，可行性不高。在对部分项目的定性指标进行深入分析中发现，许多单位使用 “健全”、“有效”、“满意”等词汇作为定性指标目标值笼统概括，评价时主要依靠人的主观判断，如此会造成评判标准较难把握的困难。

（四）绩效目标与预算项目的匹配度较低

一方面，绩效目标与项目的预算资金不匹配。一些单位为考虑部门自身利益，利用信息不对称等因素，在编制预算绩效目标时存在目标值设置偏低的情况，即不需努力也可达到，使得指标形同虚设，失去了绩效目标管理本身的意义。比如“预算执行率90%”，这一指标说明该项目预算执行较差，可以说是一个无效的指标。另一方面，绩效指标设置与项目关联性不强。受到时间和人力物力等限制，一些绩效目标的设定未经过充分论证和合理测算，也未对成本效益和项目风险进行综合考虑，难以体现资金使用的效果，不利于项目绩效的提高。

二、问题产生的原因

本文认为，通过数据分析发现的上述问题，主要来自三个方面的原因：

（一）预算主管部门和项目实施单位主体责任弱化

根据责任划分，项目绩效目标应由使用财政资金的预算单位，即绩效目标责任主体进行申报，并经其主管部门审核汇总后，交财政部门审核。绩效目标管理工作开展以来，预算部门的重视程度日益提高。但现实中主体责任弱化的情况依然存在。

一是单位内部分工不明晰、职责划分不明确。比如一些单位习惯性地将财政部门布置的工作交由单位财务人员办理，并未考虑到预算绩效目标管理与业务部门的直接关联性。财务人员难以全面了解业务工作的特点和项目所要达到的绩效，仅掌握项目预算情况和资金使用情况，那么其设定的绩效目标和绩效指标势必会偏向预算投入、资金管理及预算执行方面，而忽略（或者说难以合理地编制）效果和影响力目标。这必然会影响预算绩效目标的编报质量，导致绩效目标管理工作出现偏差，后续的绩效跟踪和绩效评价也会因目标的偏差而偏离方向。

二是绩效目标管理理念淡薄，绩效目标编报能力不足。一方面，我国预算绩效管理制度改革时间不长，绩效管理的意识尚未深入人心，一些部门“重预算、轻绩效”的现象依然存在，认为绩效目标指导意义不强，使主管部门对所属单位绩效目标的审核流于形式。另一方面，从公开的绩效目标信息中可以看出，部分预算单位对年度绩效目标和分解目标之间的关系、项目实施计划和资金拨付的关系、指标选取和目标值设置的关系等，还不能充分理解。

（二）绩效目标审核难度较大

从公开的信息中，我们不难发现明显不符合要求的绩效目标和指标设定，这正是审核力度不足的表现。从绩效目标审核的现状分析，本文认为审核的难点主要有三：一是时间紧迫。绩效目标随同主管部门提交年度预算“二上”时上报，绩效目标的审核一般也要求与预算编制“二上二下”相同步；二是数量庞大。2018年上海绩效目标信息公开的范围是每部门选择4个项目，已有594个之多，其中还不包括未公开的部分；三是专业性强。从项目本身来看，编制绩效目标的项目涉及各行各业，且往往具有部门职能的个性特点，比如食品药品监督局的抽验费用项目，其设置的效果目标为快速检测阳性结果发现率≥2%、食品监督抽验不合格率≥2%等。财政部门要结合项目主管部门的职能和事业发展规划、财政支出重点等，在短时间内对上报的项目绩效目标信息进行实质性审核，难度不言而喻。

（三）预算绩效管理体系指标库尚需优化

指标库中既包含共性指标又包含个性指标，若全部选择共性指标则无法体现项目的个性特点，但过于强调个性特点，采取自定义方式来设置绩效指标，则使绩效目标失去了可比性。绩效目标设计是绩效目标管理的重点，同时也是难点所在，如何兼顾共性与个性、结合定性与定量，使各部门在绩效指标库的指引下设定出能够有效反映项目投入与产出、效果及影响力等方面的绩效情况，真正用绩效目标的结果数据来体现项目的绩效水平，体现预算单位的实际工作效果，是值得继续深入研究的课题。

（四）绩效信息公开的深度和广度有待进一步加强

财政项目支出绩效信息公开不仅可以提高政府的公信力，提高政府工作标准，还可以倒逼绩效目标管理水平的提高。但我们也看到，公开的深度和广度还有待进一步加强。一方面，多数部门还仅限于绩效目标申报表的公开，虽然部分试点单位已在决算中公开了部分项目预算绩效管理情况，但内容上还不够细化，没有与设定的绩效目标一一对应，公开的深度有待进一步加强。另一方面，目前公开的项目范围是每个部门选择四个项目进行公开，尚未做到全覆盖，公开的广度有待进一步加强。

三、对策建议

财政部发布的《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》明确提出，预算编制环节要突出绩效导向，将绩效关口前移，从源头上提高预算编制的科学性和精准性。因此，绩效目标管理显得更加重要。结合上海市级部门项目支出绩效目标信息中发现的问题和原因分析，本文提出如下建议：

（一）明确部门在绩效目标管理中的主体责任

一是进一步明确责任，并加强宣传培训。建议普及相关文件、制度的教育培训，提高培训内容与业务操作的针对性，并明确部门的主体责任意识，明确项目相关业务人员的绩效目标管理意识，明确绩效目标和指标的设定应主要由业务人员负责，财务人员对项目预算资金负责，推动预算单位业务管理与预算管理的融合，将绩效管理理念融入到项目预算的全过程，不断提升绩效理念，提高财政支出绩效。

二是加强对指标库的认识和理解，提高编制水平。预算单位可能涉及到不同类型的项目，熟悉了解的项目指标填写比较准确，不熟悉不了解的项目指标选取就比较盲目。这就需要加强对指标库的认识和理解，特别是绩效指标库的整体框架、绩效目标的内涵和绩效指标之间的区别联系、二级指标和三级指标之间的对应关系，以及影响预算资金绩效的关键性指标等，进而提升指标选取的科学性、有效性。

（二）加强绩效目标管理审核力度

首先建议加强制度约束。一是进一步明确和细化绩效目标编制的要求和标准，提高对指标选取的刚性约束。对绩效评价的目标、标准、流程、方式等作进一步明确，特别是在绩效目标审核环节，要有审核标准和要求，加强对指标选取的审核，减少随意性。二是建立目标审核的制约机制。将绩效目标与预算批复同步下达，试点财政部门在批复部门预算时同步批复一级项目绩效目标。涉及二级项目绩效目标的，由预算部门及时分解批复给相关单位，促进绩效管理流程的优化。

其次是完善绩效目标会审。2018年，上海市财政局选择了41个预算部门的近220个重点支出项目的绩效目标进行会审，并要求预算部门根据会审意见完善绩效目标。下一步，建议扩大会审范围，进一步提高绩效目标的编制质量，并发挥绩效目标在预算评审中的作用。

再者，考虑到绩效目标审核的难度，建议借助第三方中介机构和专家力量，对重点支出项目绩效目标进行审核，确保有效提高工作质量。

（三）优化财政支出预算绩效管理指标体系

指标是对目标的分化，只有指标有效程度提高，绩效目标的整体有效程度才能提高。一是加大指标库的优化。在绩效目标指标库的建设上，市局经过长期的积累，形成了覆盖广泛、结构合理的指标库体系，几乎涵盖了各行业领域，对绩效目标的指标选取提供了参考范围，提升了绩效目标的有效度。但很多单位在填报绩效目标申请表时，不按照指标库来选取，自定义指标较多。这说明指标库建设在量上取得了巨大突破，但与项目的结合度还不够，针对性还不强。建议对每年各单位上报的指标进行统计筛选，提请相关领域专家进行优选，形成共性指标和个性指标、定性指标和定量指标、基本指标和修正指标相互补充的指标体系，进一步提升指标的实用性。二是精确指标值的标准划分。从公开的数据中发现，很多指标值设置都明显偏低，例如完成率达到80%、误差率小于20%等，偏低的指标值一方面考虑单位利益较多，另一方面可能是没有明确的标准。如果定性指标分为优秀、良好、及格、不合格，那么什么标准才能达到优秀、良好、及格，什么标准为不合格，指标值的设定没有一个严格的标准。建议根据项目性质不同，严格划分指标值，使指标值能准确衡量一个单位绩效目标，使绩效指标真正发挥作用。三是在系统中严格指标设置的要求。绩效目标指标设置时不仅要选指标、填目标值，还应对指标选取和指标值设置的依据、来源作详细说明，以此来评判指标的科学性和合理性，保证选取的指标能充分反映绩效目标；对个性指标、自定义指标的描述应具体化、量化，不能量化的，应通过专家评议、问卷调查等方法，设定不同的等级标准；对共性指标则严格按照指标库中的说明来设置。

此外，建议财政部门采取标杆比较法，选取不同类型的典型项目进行案例分析，放置在预算绩效系统中供各部门学习借鉴。同时，将同类型项目形成项目库，同类型的风险形成风险库，使预算单位在对相关项目设置指标有所参考，排除相关风险确定项目实施计划，使绩效目标管理更切合实际，不断提升绩效目标管理能力。

（四）逐步加大公开力度

项目绩效目标背后反映的是，政府准备做什么事、花多少钱、体现什么效果、达到什么目标，公众可以通过政府公开的绩效目标信息中了解政府在做什么，政府活动的绩效目标是否符合大多数公民的期望。要管好政府的“钱袋子”，就应当将资金使用的绩效向公众公开。目前，上海市将部门重点项目在预算公开阶段公开项目绩效目标、决算公开阶段公开对应的绩效管理信息、部分项目试点公开绩效评价报告全文。下一步，建议继续扩大绩效目标公开的覆盖面，并相应公开项目绩效跟踪、绩效评价等信息。同时，考虑到公开信息的可理解性，建议对专业性强的绩效目标进行解释说明。通过公开，促进政府部门不断改进服务水平和质量，行为更加务实、高效，也帮助部门、单位更好地树立为民服务的理念，促使行政效能最大化。随着公开的深入，社会公众有必要也会有需求了解绩效目标的推进和完成情况，让公众来监督项目绩效目标管理情况，了解财政资金使用效率，掌握政府项目实施进度，真正参与政府治理，进一步打造阳光政府。

（五）深化绩效目标管理的结果应用

绩效目标管理是全过程预算绩效管理的基础，建议深化绩效目标管理的结果应用，建立起以部门为主体的全过程绩效管理体系，即事前设定绩效目标，事中绩效跟踪督促目标实现，事后绩效评价给出最终结果，并及时将绩效目标和绩效评价结果反馈，作为下一年度预算安排的重要参考，从而实现整个过程的有机连接，实现闭环管理，促进绩效目标与部门预算编制相互融合，使绩效目标管理成为深化预算管理改革的有效途径，不断提高预算管理的科学性，有力推动财政管理体制改革。■

（作者单位：上海市国库支付中心）