基于民航产业视角的普遍服务文献述评

2019-03-19张楠

财政监督 2019年16期

●张楠

随着社会经济的稳步增长和航空出行方式在世界范围的普及，民用航空产业逐渐成为交通运输方式的重要组成部分，在过去较长的一段时间内呈现出较为快速的增长趋势。然而，由于我国民航产业处于市场经济体制中，在资本和市场的调节作用下其盈利能力更被关注，而忽视了偏远地区和经济不发达地区的航空服务建设，导致我国民航服务的辐射区域与民航发达国家相比仍然存在较大差距。党的十九大报告指出，“实施区域协调发展战略。加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局。”因此，建立完善的民航普遍服务体制，既是促进经济更好更快发展的有利方式，也是贯彻科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求。

为推进民航普遍服务的实施，对其相关的已有研究进行梳理和分析具有一定的重要意义。本文基于民航普遍服务的立法情况，对民航普遍服务的基本概念、包括目标、对象、范围等问题的研究进行梳理，同时关注其补偿机制的研究成果，为我国民航普遍服务的发展提供一定的对策建议。

一、民航普遍服务的立法状况

民航普遍服务的产生来自于各国对民航运输业管制的放松，在这一过程中，航空公司出于利益最大化原则，更多地为大型枢纽机场提供服务，而放弃高成本低收益的边远地区和支线航线。为保障公民享有平等权益和改善地区经济不平衡状况，美国率先开始民航普遍服务的探索。

根据《航空放松管制法》中的基本需求服务计划（EAS），1997 年以来，美国政府为小社区的航空服务提供的财政补贴逐年增加，覆盖范围不断扩大。为进一步完善民航普遍服务，美国国会通过了小社区航空服务发展计划，主要援助对象是小社区，提升其航空服务水平并且维持一定的经营发展能力。这一计划对航空承运人、航班数量和机型都进行了一定的改善。

欧盟国家则通过《公共服务责任计划》（1992）对民航普遍服务进行支持，主要采用投标选取合适的航空公司给予补贴，这一计划不仅有效实施了民航普遍服务，而且使通用航空得到了同步发展。促进了低成本战略的航空公司市场份额的占有，充分满足不同层级旅客的出行需求，进而带动地区经济的发展。

澳大利亚政府制定了《偏远航空服务援助计划》《支线机场开发计划》《社区服务义务计划》《地区可持续发展计划》对普遍服务进行支持，包括向提供偏远地区航线的航空公司分发补助，向偏远地区政府提供航空基础建设资金，对欠发达地区经济发展进行直接补贴等方式。

相比于发达国家具有明确的民航普遍服务体制，我国民航普遍服务尚未形成完整的体系，除国务院在2012年出台了相关意见外，形式多为民航局发布的部门规章。

国务院颁布的《关于促进民航业发展的若干意见》（国发〔2012〕24 号）提出加强干线、支线衔接和支线间的连接，提高中小机场的通达性和利用率。以老少边穷地区和地面交通不便地区为重点，采用满足安全要求的经济适用航空器，实施“基本航空服务计划”。《民航专项基金投资补助机场建设项目实施办法》利用经营过程中收取的机场建设费对不发达地区和中小机场进行补助。《支线航空补贴管理暂行办法》根据支线补贴标准和上一年度旅客运输量确定具体补贴额度，并且对补贴标准进行明确规定。《民航中小机场补贴管理暂行办法》主要针对旅客吞吐量对机场进行分层并制定不同的补贴标准。上述规章针对民航普遍服务的补偿机制提供具体意见。而《建设民航强国的战略构想》（2010）和《中国民用航空发展第十二个五年规划》则提出制定并实施“基本航空服务计划”，为老、少、边、穷地区提供有效的航空运输服务，重点支持西藏、新疆等区域支线发展，选择西北、西南等“老少边穷”和地面交通极为不便地区作为试点，实施基本航空服务计划。这类规章明确提出基本航空服务计划，体现出民航普遍服务逐渐得到重视的过程。

通过对立法情况的梳理和分析可以看出，与民航普遍服务相关的法规主要从航空公司和欠发达地区政府两个角度出发进行制定，引起了社会各界对民航普遍服务的关注和重视，为其发展起到一定的指导作用，但是与邮政和电信普遍服务相比，立法层级较低，法律体系不完善等问题仍然存在。

二、民航普遍服务基本概念的界定

对民航普遍服务的研究起源于美国，随《航空公司放松管制法案》而产生。最早出现于《联邦法规》中针对民航服务提出的基本服务需求原则，这一原则未明确提出“普遍服务”的概念，但是第一次出现了普遍服务的含义。其主要内容是在放松航空管制的市场化环境中，确保偏远地区及需求量较小难以盈利的航线与航空运输网络的连接，保证居民享有平等的权益。

而对于我国民航普遍服务的研究起步较晚，主要研究内容集中在概念界定、目标、范围等方面。基于实践的研究较多，理论研究较少。

在概念界定方面，陈淑正（2005）尝试将美国率先提出的基本航空服务原则（EAS）引入我国，从EAS的内容和原则方面进行介绍，并且提出我国实施EAS原则面临的问题与挑战，呼吁我国尽早落实基础航空服务，实现民航业快速发展。廖崟伸（2009）从电信普遍服务的研究出发对民航普遍服务进行了定义，认为民航普遍服务是不论贫富状况和地区差异，向社会所有成员持续提供最基本的、能承受的、安全的航空服务。通过强调其连通性、票价的平民性和安全性，对机场基础设施建设和中小型机场的覆盖率提出了一定要求。

在民航普遍服务的目标方面，廖崟伸（2009）认为一方面是进行资源再分配从而促进地区间经济均衡发展，另一方面是保障居民的平等权益。刘光才（2010）认为我国民航普遍服务的总体目标是完善民航基础网络建设，保证干线和支线航空的畅通，同时以交通发展带动欠发达地区的经济发展，实现我国社会主义市场经济的繁荣。

在民航普遍服务的范围方面，刘光才（2010）对民航普遍服务的地域范围进行了较为详细的分析及阐述，根据机场等级划分的结果进行问卷调查及专家访谈，确定民航普遍服务的机场申请资格标准，并进行了详细列举。柳青（2012）将普遍服务的范围界定为通用航空普遍服务和运输航空普遍服务。在确定服务范围时，首先确定服务半径的期望值，明确航线预计覆盖地区和覆盖程度，其次考虑政府资助的总体情况进行合理分配，保证服务范围最大化与成本最低化。

在民航普遍服务的必要性方面，McQuaid等人（2004）在对全球商业区位的文献进行全面回顾的基础上提出，良好的空中连接对于国际规模的商业运营以及 “世界城市”作为商业区位的发展至关重要。Eddington（2006）认为通过运输网络提供联系与经济增长之间存在联系，城市间和国际联系促进了新的生产过程的发展，能够在国内或国际上进行贸易，地区和/或国家将受益于商品和服务生产专业化的增加。

三、民航普遍服务的补偿机制

（一）交叉补贴

交叉补贴方式是普遍服务常用的一种思路，具体到民航领域是通过对某些高盈利航线制定高资费，以其盈利弥补普遍服务航线造成的亏损，是一种企业内部进行价格补偿的机制。由于我国民航普遍服务尚未制定完善的价格补偿机制，本文通过其他领域的文献梳理，分析交叉补贴机制对民航业的适用性。

目前对电信和电力行业交叉补贴机制的研究较为广泛，多数学者对此进行实证和理论分析，并得出交叉补贴容易扭曲经济配置效率，进而使市场竞争受到影响。在发达国家，交叉补贴方式转移给低收入群体的补贴金额远远低于其转移给普通居民用户的金额。在发展中国家，部分低收入群体可能根本没有入网，这部分补贴也被转移给大量普通用户。唐要家、杨健（2014）通过对中国居民销售电价扭曲程度和电价补贴目标群体受益指数的测算发现，交叉补贴会降低资源配置效率，缺乏一定的公平性。

在民航领域，随着市场化进程的逐步推进，航空公司在航线的选择方面拥有更广阔的空间，同时也在一定范围内拥有制定票价的能力。由于高盈利航线对价格变动相对敏感，因此这种交叉补贴方式可能会导致一定的利润损失。此外，在市场竞争的环境下，欠发达地区的人群可能难以享受到航空服务，这部分补贴的利用效率较低，最终受益方与目标不一致的问题也难以避免。

（二）财政补贴

财政补贴的方式主要包括成本补偿和收入补偿两种。成本补偿是通过建立成本计量模型，计算出履行普遍服务所需的成本，并且根据成本计算结果对实施普遍服务的企业进行补偿。而收入补偿则是直接对低收入者进行补贴，从而确保其有条件享受同等服务的一种较为直接的方式。根据欧盟和美国为民航普遍服务制定的规章，其基本需求服务的思想是对成本补偿的一种体现，而小社区计划则是直接针对社区提供的经济援助，更偏向于收入补偿的性质。

Joan Calzada 和 Xavier Fageda（2010）以西班牙航空市场为样本进行公共服务义务的研究，结果发现经过公共服务责任计划进行统一调整与规范后的航线比调整前具有更低廉的票价和更高频次的航班数量。因此建议持续保证公共服务责任计划的推广与实施。虽然样本数据来源主要是欧洲，但是得出运营商成本在PSO机制下变得更高的结论。Grubesic Tony等（2011）对EAS项目的准入和预期目标进行了系统分析，利用空间优化模型研究了现有系统的服务性能，重点介绍了美国农村航空运输服务的规划见解以及可以提高系统效率的方法。Timothy C.Matisziw等（2012）利用2010年的补贴水平和美国运输统计局（Bureau of Transportation statistics）最近的乘客统计数据进行包络分析，针对几个基本的航空服务规划目标，对项目社区与干线机场之间的补贴服务进行了研究。将观察到的社区活动与模型进行比较，以使航空运输系统中的访问成本最小化，并使社区可访问性最大化。根据这一评估结果对现有的基本航空服务计划进行分析，并通过建模寻找最优的EAS服务结构和值得改进之处。

在我国，民航普遍服务可采取成本补偿与收入补偿方式相辅相成共同作用的模式，在成本补偿时关注成本补贴后的持续经营效果，避免对补贴过高程度的依赖。而考虑到航空服务的基础设施建设和维护的要求，在对航空公司进行补贴的同时也要对接受普遍服务的地区政府提供一定的财政补贴，保证机场的正常运转。

（三）普遍服务基金

相比于交叉补贴和财政补贴的方式，普遍服务基金在征收管理和分配方面具有一定的独立性，在民航领域主要体现为民航发展基金。

Cremer（2001）提出在放松市场管制后根据各企业利润按比例提取普遍服务基金，再通过公开招标选定承担普遍服务义务的企业，通过普遍服务基金向其提供补贴，使普遍服务计划由暗补变为明补，间接补贴变为直接补贴，这既有利于市场竞争条件下的产业发展，也可以有效避免资源利用效率低下的问题。Austin Smyth（2012）对苏格兰资助机制进行独立评估，并强调了分析该计划的效果所面临的困难。通过实证研究方法分析民航普遍服务对经济、金融和社会环境的影响。研究结果表明，该基金显著增加了商务和休闲旅客的客流量，提升了旅行条件，并增加了对苏格兰整体经济的总附加值影响，为航线发展基金的政策实施提供了坚实的理论依据。

根据财政部《民航发展基金征收使用暂行管理办法》（2012）的规定，民航发展基金纳入政府性基金预算，专款专用，使用范围包括民航基础设施建设；对货运航空、支线航空、中小型民用运输机场的补贴；民航节能减排；通用航空发展；民航科教、信息研发和应用；安全能力和适航审定能力建设；征管经费、代征手续费的支出等七方面。为推进民航普遍服务的实施提供了有力支撑。

普遍服务基金作为一种独立的资金管理体系，更符合普遍服务公平，非歧视和竞争中立的原则。由于基金征收面临所有航空公司和机场，因此不会与市场竞争机制产生矛盾。

（四）民航普遍服务的监管机制

监管是市场经济中矫正市场失灵的重要工具。研究普遍认为，我国民航业具有自然垄断行业的特征。根据传统自然垄断理论，为保证有限资源的分配和利用，政府需要进行监管。特别是民航普遍服务涉及利润较低甚至不盈利的航线及业务，与市场竞争环境相违背，因此对民航普遍服务的准入、定价、产量及质量进行监管是民航普遍服务发展的必然要求。

经过《民航管理体制改革方案》（2002）的修订，目前我国民航产业的监管体制主要为民航综合和地区管理局的二级监管，同时在人流较多的机场设置民航地区管理局的派出机构。

对我国监管机制的研究主要集中于对现有监管体系的效果分析。孙泽生、顾卫平（2004）通过对中国民航价格监管和准入监管进行实证分析指出，民航总局的准入和价格监管体制对提升企业盈利能力无显著影响。白让让（2007）基于民航产业价格同盟现象进行经验研究及模型分析，指出监管过程中形成的行政垄断造成了航空企业实施价格合谋和政府对市场竞争的过度干预。

在市场准入监管方面，我国目前尚未形成具体的准入制度。根据对现有监管体制效果的分析，我国准入机制的改革方向应当是进一步放松监管，逐渐引入市场机制。

在价格监管方面，刘光才（2010）对英国和美国的价格监管模式进行了理论分析。美国主要采取投资回报率的方式，而英国主要采取价格上限模型。相比之下，价格监管模式有助于提升生产效率，促进社会分配，实施方式较为简便。通过对价格上限的限定，被监管的航空公司在市场定价和竞争方面拥有更高程度的自主权，在经营战略制定和选择及降低成本方面具有一定优势。从另一方面也为消费者提供了价格不断下降的服务，是一种双赢机制。

四、发展民航普遍服务的对策建议

（一）加快民航普遍服务立法进程，强化普遍服务法治保障

我国目前针对民航普遍服务的法律层级较低，在《中华人民共和国民用航空法》中尚未对偏远地区和欠发达地区的航空服务实施作出明确规定。因此应当加快民航普遍服务立法进程，添加可操作性条款，对民航普遍服务的基本概念进行明文规定，纳入法律体系进行规范管理。在进一步建立健全普遍服务法律体系的同时，应当制定具体的普遍服务财政补偿条例。我国普遍服务财政补偿机制缺乏专门规范，尚不存在具体的普遍服务财政补偿规章制度，缺乏相关部门出台的系统性补偿机制法律法规，对民航普遍服务的开展形成一定局限。具体而言，政府应当建立可持续的运营保障长效机制，针对不同航空公司承担的普遍服务现状、政策性亏损情况，进行适当合理的财政补偿；同时政府应当制定长期、持续性的政策和措施，切实保障我国民航普遍服务工作顺利推进和服务水平稳步提高，逐步实现公共服务的均等化。