试论绩效预算与绩效评价的共同作用

●胡 浩

一、研究背景

十九大以来，各省市均在认真贯彻落实新《预算法》的规定，以更好更快实现优化资源配置、提升资金使用效益的目标，目前已经取得阶段性成果。习近平总书记在十九大报告中指出：绩效预算是一种特殊的财政管理手段，要好好利用在财政管理上，使其财政能够发挥出更大的效益，为更多的人民服务，为人民争取更多的利益和社会效益。为了进一步推动预算管理改革归档加速，必须通过推行绩效预算加以配套和完善。2018年出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》也明确要求各级政府部门积极 “创新预算管理方式，突出绩效导向，落实主体责任，实现预算和绩效管理一体化”。由此可得，绩效评价是检验预算成果的重要手段，而绩效预算是对绩效评价结果的量化，二者之间相互联系，互为依据，二者在实际操作过程中形成良性闭环路径，最大化作用于财政管理。然而，目前我国政府关于绩效预算和绩效评价相结合的探索尚处于起步阶段，具有很大的改进和完善空间。从概念上看，绩效预算属于政府资金使用之前的活动；而绩效评价是对活动结果的考核，属于政府资金使用之后的活动。所以，将绩效预算和绩效评价有机结合，形成共同作用体系是一个机制化且复杂的系统控制过程，具有鲜明的程序性。政府资金使用是否有效，需要两者相互联系、共同作用，对建立绩效预算和绩效评价共同作用体系进行深入研究势在必行。

二、绩效预算和绩效评价的关系

（一）绩效预算和绩效评价紧密联系

绩效预算概念发源于二十世纪40年代的美国，产生背景就是政府改革，根本目的是疏导公众压力和化解财政资源需求的无限性与供给的有限性之间的矛盾，至今已有70年的实施历史。但是时至今日，世界各国对绩效预算的确切含义理解仍存在较大争议。在国内，财政部于2011年7月5日以财预〔2011〕416号印发《关于推进预算绩效管理的指导意见》才真正对绩效预算的原则、内容、要求等作出明确规定。政府进行绩效预算是通过对政府资金投资项目的可行性、项目的成本、项目的收益等进行预测评估，以确定政府资金使用范围，即对资金管理作出合理规划。且相对传统预算而言，绩效预算具有战略性、资源优化配置性、系统管理性和标杆性。2011年4月财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预〔2011〕285 号)，对政府绩效评价管理工作进行规定。绩效评价既是对政府资金投资项目的事后评价方法，也是验证绩效预算的预算结果与实际执行结果差异的衡量标准。在绩效管理中，绩效预算不能脱离绩效评价而独立为企业或者政府服务，绩效评价也无法独立为企业或者政府所服务。且从定义上讲，绩效评价是绩效预算运行框架体系的组成部分之一。由此可见，绩效预算和绩效评价的关系是相辅相成、缺一不可的。

（二）绩效预算和绩效评价的共同作用

从政府资金管理角度看，政府部门在执行特定项目之前对项目做合理的预算分析，以充分掌握项目；在项目执行过程中进行实时科学评价，以提升项目执行效率；在项目完成后进行整体的绩效评价和成果总结。这一过程就是绩效预算与绩效评价共同作用的实际表现，即实现绩效预算和绩效评价的共同作用的过程就是政府对所管理资源进行统一分析、整合、评价和结论应用的过程。通过二者共同作用，能够使得政府资金使用效率得到有效提升，切实实现资金的合理化分配，并且在促进经济效益提升的同时实现社会效益增长，有效减少社会资源浪费。此外，政府绩效预算与及绩效评价共同作用还体现在人力资源优化配置方面，绩效预算与绩效评价共同作用必须在政府治理结构清晰、个人分工明确细化的前提下才能有效发挥，倒逼政府部门进一步明晰人力资源管理制度，充分激发和调动工作人员的工作热情和积极性，从而提高工作效率。

三、绩效预算和绩效评价结合存在的不足

（一）两者共同作用尚处于初级阶段，缺乏长远性目标

目前国内企业及政府部门关于将绩效预算和绩效评价有机结合的实践尚处于起步阶段，与发达国家实践成果差距甚远。然而，加快建立绩效预算与绩效评价共同作用体系是新形势发展的必然要求和必然趋势，必须予以高度重视和深入探索。绩效预算和绩效评价共同作用体系包括目标、工作任务、评价标准等具体组成部分，其中，工作任务及评价标准均是基于目标而设置的，这意味着合理的目标设定是此共同作用体系的关键环节；同时，明确的目标也是保证二者共同作用体系良好服务于企业、政府的基础和必要条件。例如武汉市财政局在全面推进绩效预算和评价工作中，首先确立了“全面实施绩效预算和评价管理”这一明确统一目标，在此基础上着力构建“全覆盖、全过程、全方位”的管理体系。实践证明该目标的设定为后期工作开展指定了明确的方向，有效促进了工作效率的提升，也为共同作用体系建设积累了成功的实践经验。因此，制定长远性、战略性的目标更加有利于绩效预算和绩效评价的共同作用体系的建立和发展。

（二）相关部门职能分工不明，降低了两者共同作用的效果

绩效预算和绩效评价的共同作用体系是一项相当庞大而且复杂的系统工程，主要由目标、工作任务、评价标准三个关键部分组成，其实际执行过程中需要政府多个部门相互配合才能得以全面发挥作用，即通过任务分配将目标具体化，再通过将责任细化到个人实现工作任务具体化，从而保证共同作用体系的有效执行。然而，由于一些职能部门内部结构模糊，分工不明，导致具体执行过程中出现目标无法细化，绩效目标审核、绩效运行跟踪监控、绩效结果评价等工作无法有效判断归属职责等情况，严重削弱了绩效预算和评价共同作用的效果。

（三）两者共同作用体系尚未完善，预算制定和考评标准存在模糊性

现阶段已经制定并正在执行的二者共同作用体系尚不完善，首要不足是预算编制结果和考评标准均存在模糊性和不确定性。例如，政府开展城乡扶贫项目时，由于考评标准存在模糊性，导致某些需要扶贫帮助的家庭或者成员被遗留，而一些不符合扶贫标准的成员被动享受优惠政策，盲目获取社会福利；另一方面，考评标准的不确定性致使项目开展过程中对政策执行的程度和所覆盖的范围无法作出统一判断，导致不同城乡扶贫标准不统一，滋生社会的不公平性，甚至引起民愤，使项目开展完全背离其初衷。因此，制定科学合理的预算和可操行的考评标准，完善绩效预算和绩效评价两者的共同作用体系非常必要且刻不容缓。

（四）绩效预算和绩效评价尚未透明公开化，其共同作用发挥不够

绩效预算和绩效评价共同作用体系对预算及评价机制的公开透明化有更为严格的要求，而且“阳光预算”、“阳光绩效”能够切实避免政府资金的无效使用及某些不良风气蔓延。透明公开既是政府依法行政和保证现代社会公民权利的基本要求，更是阳光政府、阳光政务的重要体现和衡量标准。绩效预算和绩效评价的透明化和公开化与二者发挥共同作用的好坏息息相关。具体而言，政府绩效预算和绩效评价工作需要监督，不仅需要政府相关部门的监督，更需要群众的监督，只有这部分工作落到实处，政府资金才能在阳光下运作，进而反作用于绩效预算和评价的全过程。因此，绩效预算和绩效评价透明公开化势在必行。然而现阶段政府部门预算结果及绩效评价结果公开工作仍有很大的进步空间，也预示着要切实发挥绩效预算与绩效评价的共同作用依然任重道远。

四、绩效预算与绩效评价更好发挥共同作用的举措

（一）制定切实可行的目标，使其发挥出共同作用

不管是个人、企业还是政府，做某项活动之前都得先有一个目标，之后才能根据这个目标制定相应的计划，一步一步实行，直到得到结果。而且，绩效预算是基于目标而展开的一种预算机制，绩效评价也是聚焦目标进行结果测评的考核活动。要有效发挥绩效预算与绩效评价的共同作用，制定切实可行的目标是关键环节也是重要途径之一。政府设定目标时要考虑主观的满意度、客观的达标度和超标度以及解决问题的衍生度，全面落实“可定义、可解释、可选择、可度量、可公开”的“五可”要求；制定的目标包括总目标、年度目标、季度目标，或者短期目标和长期目标。绩效预算目标的制定要以大量的调查研究资料和数据分析为依据，要与政府的宏观战略规划紧密结合。例如，去年出台首个关于全面预算绩效管理的纲领性文件《关于全面实施预算绩效管理的意见》，北京市财政局在全市范围内开展全成本绩效预算试点工作取得阶段性进展，而《意见》对实现预算和绩效管理一体化作出了全新的要求，因此北京市财政局为了更好地发挥绩效预算与绩效评价共同作用，及时根据《意见》指示在各项制度中夯实绩效管理要求，将“提高财政资源配置效率和使用效益”作为下一阶段的总目标有效执行，北京市的预算绩效管理一体化建设工作一直在探索中前行，坚持与时俱进，以明确的、科学合理的目标作为指导方向是其共同体系建设成效显著的不二法宝。此外，云南省、山东省、四川省财政厅均在《意见》出台后，牢牢围绕“全面实施预算绩效管理”目标，着力构建“全覆盖、全过程、全方位”的预算绩效管理体系。

（二）建立完整的两者共同作用体系，合理化绩效预算和绩效评价

绩效预算和绩效评价共同作用体系实际是一个闭环体系，从绩效预算开始，至绩效评价结束。整个体系的建设需要抓好目标、评价、反馈三个关键。从目标角度来看，关于政府资金的使用需要制定长远的目标以开展绩效预算工作，首先收集核实并分析相关资料，各部门单位要基于目标制定工作方案，成立项目工作小组，确定工作方法。从评价角度来看，这是特别重要和关键的部分，在整个共同作用体系中处于核心地位。比如，对于政府而言，部门预算执行完成后，应及时开展绩效评价，全面、细致地考量财政资金的产出和效益。在部门绩效自评中，财政部门要组织开展各个项目支出的绩效评价和整体支出的绩效评价，填写自评表，财政部门将根据自评质量考核情况组织复评。比如，在上文中提到的政府扶贫政策的案例中，财政部门应当合理化预算，根据实际情况制定每个城乡的扶贫标准，制定出科学合理、可操作的贫困的考评标准，各个部门确定要完成的扶贫的程度；在项目完成后，各个部门成立评价小组针对项目实行过程中相关工作人员的工作完成程度进行评价。从反馈的角度来看，在对项目完成程度进行评价后，需要相关部门撰写自评报告，并将自评材料报送市财政部门考核备案，同时在本部门网站或政府网站专栏公开，进一步总结经验和教训，并在今后的工作中借鉴成功经验，吸取教训，做好落实整改反馈。

（三）细化相关部门职能分工，主动强化管理者的责任

落实主体责任是《意见》对政府部门预算和绩效管理一体化管理的全新要求，因此细化相关部门职能分工是有效建立绩效预算和绩效评价共同作用体系的必然选择和重要手段。政府部门要建立分工明确的职责机制。例如广西财政厅自2016年开始着手建立责任分工机制，强化预算和绩效管理一体化的源头管理。广西财政厅出台了自治区本级预算绩效目标管理办法和预算绩效目标管理厅内操作规程，从制度层面规范预算绩效目标管理的职责分工；在外部控制过程中按照 “谁申请、谁设置目标”“谁分配、谁审核目标”“谁批复预算、谁批复目标”的原则，明确财政厅、区直业务部门、资金使用单位在绩效目标设置、审核和批复环节的职责分工，明确区直部门在预算绩效目标管理方面的主体责任；在内部管理中对预算绩效管理局和部门预算管理处的职责分工进行二次梳理和厘清，其中，预算绩效管理局主要负责政策制定及组织实施，部门预算管理处负责具体实施；通过理顺内外部的职责分工，目前已基本建立起了职责明确、分工合理、优势互补、协调联动的分工机制，形成了“各司其职、各尽其责”的职责定位。此外，部门管理者应该主动承担主体责任，积极主动开展相关工作，以身作则，发挥榜样示范及领导作用，以更好地履行绩效问责机制和激励约束机制；以管理者的工作积极性和热情点燃全体人员的工作热情，从而有效提升工作效率。

（四）坚持绩效预算和绩效评价公开化，完善管理制度

政府部门要坚持绩效预算和绩效评价更加透明化，加快完善管理制度。建立绩效预算与绩效评价共同作用体系，本质上是通过预算与绩效的结合打破以往因预算与绩效分离造成的信息不对称局面，而信息对称是保证绩效预算和绩效评价公开透明化的基础。因此政府应该加强数据管理，建立强有力的配套机制为实现绩效预算和绩效评价公开透明化提供支撑，通过历史支出数据确定预算安排依据，固化支出数据痕迹，以问题为导向，预算与问题解决产生有机链接；通过大数据的方式解决信息的不对称性，科学设计绩效评估体系；通过采集更加多元的数据，准确评估预算绩效结果，绩效对预算产生关联和影响，使财政管理向数据管理转变；保证财政安排和支出有数据依据、有数据痕迹、有数据反馈、有数据实证。例如广西财政厅目前已经初步建成了预算绩效管理信息系统，实现了预算绩效目标设定及预算绩效评价的信息化管理，为预算绩效管理提供技术支撑；并组建了由269名专家、覆盖50多个行业领域的绩效专家库，以及由上海、广东等先进先行地区中介机构参与介入的25家绩效评价中介机构库，作为强化预算绩效一体化管理的智力支撑。

五、展望

政府通过发挥绩效预算和绩效评价的共同作用，就政府资金使用方面已经得到了有效的提升。我们从分析绩效预算和绩效评价的概念出发，阐述了两者的关系及其共同作用。基于分析两者的共同作用体系存在的不足之处提出相应的解决方案，政府部门要按照党的十九大要求，从多个角度出发，继续对“全面”和“绩效”两个方面进行深入探讨，营造“讲绩效、用绩效、有绩效、比绩效”的氛围，明确绩效责任，真正推进实现预算和绩效管理一体化，实现现代政府、阳光政府、高效政府的最终目标。■