谁动了扶贫“奶酪”

主持人：“精准扶贫、精准脱贫”是打赢脱贫攻坚战的重要理论指引和思想指南。然而实践中，产业扶贫都是“买羊”，种地扶贫都是“买刨刨机”等“一刀切”乱象时有发生，大水漫灌、盲目决策等造成扶贫资金重大损失。您认为扶贫不精准的“症结”是什么？如何做到精准扶贫？

林江：扶贫不精准的症结如下：（1）部分地区的贫困户对脱贫的内生动力不足。一些地区为了省事，大包大揽，送钱送物，不注重提升接受扶贫人士自我发展的能力，部分扶贫干部注重表面上和形式上的成绩；同时，部分贫困户满足“等、靠、要”，对扶贫政策产生一定程度的依赖，不愿脱贫。（2）急躁症伴随的数字扶贫也是扶贫不精准的症结之一。扶贫工作时间紧、任务重会最终导致数字扶贫，即走过场和走形式，只输血不造血，上有政策下有对策。事实上，面对种类繁多的扶贫指标，基层干部往往忙于应付，难以从制度层面上思考如何实现精准扶贫、精准脱贫的目标。（3）部分扶贫干部驻村不住村、挂名不干事也是扶贫不精准的症结之一。要做到精准扶贫，首先，是从实际出发，因地制宜，推动产业扶贫落地生根，事实上，产业发展必须遵循市场规律，按照市场需求发展特色产业，精准对接市场，按照市场需求发挥龙头企业、合作社等在精准扶贫过程中的牵引作用。其次，精准识别是精准扶贫的第一步，总体而言，精准扶贫的内涵包括扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准等。最后，需要切实破除精准扶贫过程中的形式主义，需要对“住村指标绑架驻村”等理想的做法进行清理。

汪冲：扶贫不精准的“症结”在于扶贫方和贫困对象二者之间的信息不对称和信息缺失，核心原因是贫困成因的多样性和模糊性。从贫困的成因来看，有个体自身、社会网络和环境、历史地理、社会经济发展水平等多方面因素。

就个体自身而言，造成贫困的原因可能包括教育水平低下、性格缺失、劳动能力不足、知识素养和劳动技能缺乏、疾病、父母亲戚赡养或子女抚养负担等多种深层次、多角度因素，同时，由于个体认知存在“无知之面纱”，甚至个体自身也可能无法准确获知贫困的成因，且有限的认知中也易产生曲解。在社会网络方面，如果个体所处的社会环境较为闭塞，或者社会活动较为狭窄和局促，这样就会缺乏顺畅、有效的社会成员之间的沟通，以及必要的信息传递和社会化学习交流，导致发展机会的丧失和资源优化配置的缺乏，这不仅易造成贫困，而且会使贫困固化。在自然地理因素方面，部分贫困地区的地形地势复杂、自然条件恶化、水土流失严重，这些都会极大地制约生产资源的组织和生产效率的提高。在经济发展水平方面，部分贫困地区经济发展和城镇化水平较低，产业结构落后，无法吸纳更多的人口和劳动力进入现代化工业生产和现代经济体系。上述因素还会互相交织，相互强化，且影响的时间周期还会较长，形成较为复杂和棘手的社会顽疾。

可见，贫困成因的多样性和模糊性决定了精准扶贫对信息获得方面要求较高，需要极高的人力物力组织和持续高效的信息获取机制。作为一项基础制度，精准扶贫的机制体制建设中需要高度重视贫困信息采集和技术工具的科学化和标准化、扶贫工作方和工作人员的技能培训和能力培养、保证信息获知能够真实、准确、客观的工作规范和监督制约机制，以及对贫困状况的准确了解和贫困成因的全方位、深层次把握，这是实现精准扶贫的核心前提。

姜爱华：我们以往的扶贫往往以区域为对象，重视扶贫的产业开发。十九大以来的脱贫攻坚具体到每一个贫困户，每一个农民。在全国范围内明确了具体的标准，这样我们不仅仅掌握了全国的贫困县、贫困乡和贫困村，甚至哪一个人都具体明确，这是原来从未有过的。因此，提出“精准扶贫、精准脱贫”的决策是非常英明的。

扶贫不精准的症结一是行政机构运作机制和信息化工具间的不匹配。精准要求有一个全国统一的信息系统，贫困县、贫困村、贫困户的相关信息都集中到这个信息系统中，构成一个全国的大数据。这个大数据现在确实存在，但是很难做到实时更新。例如，高德导航能够根据道路拥堵情况提供有价值的路线规划，而道路拥堵情况实际上来自于每一个高德用户实时共享出来的位置信息以及基于此获得的速度信息。这个大数据是用户提供的，但是用户在提供的时候并不需要自己手动输入填充位置经纬度，而是自己的手机自动提供，并不会给用户带来人力上的支出。再比如大众点评，也是基于用户的评价信息形成餐馆的评价和排名。这些评价也仅仅需要用户在消费后提供非常简单的信息，甚至可以只是打个星级评分，给用户带来的人力上的支出也很少。但是扶贫信息相反，贫困户的基本信息、收入信息、就业信息等等都需要手工填写，然后再录入信息系统。由于贫困户往往受教育程度都很低，这些信息采集录入的工作基本上都是入村工作队员来做。信息采集录入的工作量非常大，而且有些数字需要工作队员根据贫困户的口述估计填写，信息也不够精准。按照中央要求，贫困村的工作队员不少于3人，但这些工作人员仅仅应付数据填报任务都不够。

二是产业谋划仓促。贫困村长期贫困都有其根深蒂固的原因，产业发展并不容易。在项目选择的时候，难免有根据历史经验、邻村经验作出决策的，甚至难免有拍脑袋的决策、想当然的决策，一旦出现了失误，碰到了障碍，显现出来的就是产业选择不够“精准”。另外，由于财政扶贫资金也有安全要求，为了降低风险，有些资金使用就变成了“买羊”“买门面房”和买生产工具，因为这些风险最小。但是回过头来看，就是千篇一律、大水漫灌了。

张洪辉：扶贫不精准，这种结果是不符合我国打赢脱贫攻坚战的初衷的。扶贫不精准的“症结”有多个方面的因素。首先，参与扶贫的领导干部没有精准的扶贫思想。各级参加扶贫的领导干部，尤其是驻村干部，如果他们只是关心脱贫指标考核，忽视是否真正脱贫，就可能在扶贫对象认定过程中核查不到位，导致真正贫困的群众没有得到帮扶情况的出现。参与扶贫的领导干部没有精准的扶贫思想还可能会体现在作风上。驻村干部，国家规定其每年脱产在岗时间不少于200天，如果驻村干部没有良好的作风，不能在农村蹲点苦守，而是三天打鱼两天晒网，则会影响扶贫项目的效果，导致扶贫绩效不高。参与扶贫的领导干部没有精准的扶贫思想还体现在对扶贫政策、三农政策的掌握不足上，这也可能导致扶贫不精准现象的出现。其次，贫困群众“等、靠、要”思想、以“贫困为荣”思想存在，导致扶贫不精准。比如在有的地方，扶贫变味，成为懒汉谋生的手段。一些贫困群众，为了拿到国家的补贴，不主动工作，既不种地养殖，也不外出打工，什么活都不干，这样才能拿到补贴。否则，一旦工作干活挣钱后，超过了贫困线，就不能再领国家的补贴款，这样助长了懒汉思想。还有的人认为扶贫款是国家的资金，不拿白不拿，为了拿到扶贫款，千方百计想尽办法争取名额，忽视农业生产，以“贫困为荣”思想，最终导致精准扶贫的目标变形走样。

精准扶贫不是一项简单的任务，要做到精准扶贫，需要从以下几个方面着手：首先，对于参与扶贫的领导干部，要做好思想动员和相应的政策、知识培训工作。要让领导干部提高思想认识，主动参与扶贫，不能让驻村的领导干部带着情绪下乡。要对参与扶贫的领导干部做好培训工作，例如农业知识、农村风俗等跟当地三农有关的培训。只有领导干部掌握了农业、农村的相关规律，才能认清贫困形势、贫困问题，采取相应的对策和措施，实现“牵牛牵住牛鼻子”。其次，要建立体制机制，防止养懒汉。对贫困群众的帮扶，不能一直帮扶，应该有一个时间期间、帮扶活动控制。如果帮助贫困群众发展农业生产项目，贫困户多次或者一直不配合，面对这样的情况就应该停止帮扶。再次，要做好精准扶贫的审计监督工作，利用好审计监督的结果。精准扶贫涉及大量资金，涉及多个项目，实现全面监管比较困难。但是我们可以利用好审计工作的监督作用，将审计结果用于对相关领导干部、村干部的奖励和处罚上，对于不合理侵占扶贫资金的群众处以经济甚至刑事处罚。最后，提高精准扶贫的透明度，加强信息披露。精准扶贫项目有哪些，谁是受益群体，要让所有的人知道。要建立良好的信息披露制度，利用好包括传统纸质、电子媒介等媒体，让全体公众参与精准扶贫监督，从而提高扶贫绩效。

主持人：伴随着中央扶贫政策的不断下沉，农村基层组织负责人名义上是权力末梢，却往往集具体的扶贫工作安排和资金支配权于一身，“小微权力”过于集中，造成扶贫领域违纪违法犯罪案件屡屡发生，贫困群众获得感在最后一公里被蚕食。导致这种局面的根源是什么？如何强化基层监督？

林江：当前我国农村人口占据全国总人口的50.3%，而我国的贫困户约800多万户、2800多万人口绝大多数都为农村人口。农村环境错综复杂，开展扶贫脱贫工作难度无疑是相当大的，然而，时间紧、任务重不能成为扶贫工作失误的借口。我认为，扶贫领域违纪违法犯罪案件屡屡发生，除了说明在党风廉政建设上还需要进一步加强外，在扶贫工作的分级管理上也存在不少问题。小微权力过于集中可能是原因之一，小微权力过于集中的现象背后，是上级主管部门在扶贫资金的管理上做“甩手掌柜”，资金分配和使用的权力下沉，自然工作压力和负担也下移，而基层乡镇工作条件有限，获取扶贫户信息的能力也有限，从而导致乡镇干部的工作负担日益加重，大家都忙于具体事务，对于扶贫资金管理和使用的制度设计、贯彻落实就会流于形式，个别不守规矩的基础组织负责人在扶贫资金的使用过程中上下其手就难以被发现，被发现时后果已经很严重而难以挽回损失。

要强化基层监督，一方面是要加强各部门的联动，完善扶贫公示制度，提高扶贫资金使用的透明度，在公示过程中鼓励群众监督举报，根据举报情况认真取证，实现精准识别的目标。

汪冲：造成扶贫领域违纪违法现象屡屡发生，贫困群众获得感在最后一公里被蚕食的根源在于基层组织的治理结构不够健全，以及国家对基层组织的治理能力和相应技术手段存在不足。

从微观的基层组织架构来说，过分集中的“小微权力”说明组织内部没有实现权力的良性配置，没有在村民和基层组织之间形成有效的参与式治理。权力过分集中时，如果有意封锁和模糊，将使得信息和资源无法在基层组织内部有效、准确传递，同时对村民而言也缺乏知情和公开，参与式治理的前提和基础条件缺乏。同时，过分集中的权力使得组织内部缺乏多样功能上的互补和相互监督制约，导致扶贫工作在基层组织内部及基层组织与村民之间缺乏流程上的“微循环”和决策机制上的正反馈。从国家对基层组织的治理能力及治理技术手段来看，基层组织出现集中化的权力配置和功能定位，说明国家在村这一级基层组织上缺乏足够丰富和多样的联系渠道和作用机制，只能依靠能够与基层组织负责人之间点线式的纵向联系。

强化基层监督同样需要两种力量。一种是基层组织内部及村组织和村民之间的权力分散和良性互动，特别是以知情权为前提的一系列权力的保障；另一种是国家通过制度层面对基层组织治理的进一步完善，重点是通过（乡镇一级）基层政权对基层组织结构和制度建设予以领导和推动，包括国库制度、集中收付制度和预算制度在基层组织层面的体现与作用，以及行政与公共管理各项制度、审计制度、司法制度、人大监督制度等在村一级层面上的功能延伸和拓展。目前来看，第一种力量的塑造，需要第二种力量予以肯定与推动，以从根本上杜绝扶贫领域违纪违法、贫困群众获得感在最后一公里被蚕食的现象发生。

姜爱华：强化基层监督需要从内外两个方面继续发力。从内部看，需要加强督察核查，强化审计监督，以及纪委监委的巡视；从外部看，需要强化信息公开，进一步畅通渠道、扩大范围，让更多的利益相关者加强监督，也要更多地借助第三方评估和媒体监督。

张洪辉：导致扶贫领域违纪违法犯罪案件屡屡发生的原因是多方面的：首先，农村基层组织负责人政治意识淡薄，思想品德不高，是造成扶贫领域违纪违法犯罪的首要原因。其次，农村基层组织负责人和贫困群众之间的信息不对称是导致违法违纪案件频发的重要原因。我国的扶贫工作具体安排是在农村，村书记等作为农村基层组织负责人，掌握着扶贫资金的支配权，熟悉国家扶贫政策方针，相应地，贫困群众对此并不熟悉和理解，这就存在着信息不对称。在这种情况下，农村基层组织负责人就可能利用手中的资金支配权进行寻租，甚至侵占扶贫资金。最后，当前对于扶贫领域的违纪违法犯罪行为处罚不够严格。由于是基层，村书记等基层组织负责人通过构建关系网，和政府机构、司法机关工作人员建立联系，以便在其犯罪审判、处罚等发生时，降低处罚等级和处罚金额。这种对违法犯罪成本较低的认识，是扶贫领域违纪违法犯罪案件屡屡发生的重要原因。

强化基层监督，可以从以下几个方面展开：首先，做好扶贫资金的审计工作，强化审计监督职能。扶贫资金审计，可以大规模采用上级审计机关审计下级扶贫资金、异地审计机关审计本地扶贫资金的模式。由于扶贫资金发生在县、乡等基层，越是基层，审计机关的独立性越差，这就导致扶贫资金审计不能发挥其应有的监督功能，可能存在扶贫资金审计失败的风险。其次，加大审计监督投入，尽量实现审计监督的全覆盖。扶贫攻坚涉及的资金量巨大，以湖北省谷城县为例，其2016-2018年就有高达32.25亿元的扶贫资金，年均扶贫资金10亿元左右。这么多的扶贫资金，仅仅依靠谷城县审计系统进行资金审计，任务巨大，所以要加大审计监督投入，聘用如会计师、注册会计师等参与扶贫资金的审计活动。最后，加大违纪违法犯罪打击力度，让基层干部不想贪、不敢贪。同时提高违纪违法成本，加大处罚力度，采取多种措施杜绝侥幸心理，让其不敢伸手，伸手必被抓。