我国财政法治进程及改进建议

●邓淑莲

人类社会的生存和发展需要一定的秩序安排。社会秩序的安排和维持是通过社会治理实现的。人治和法治是社会治理的两种方式。法治之所以成为现代社会的治理方式和人类文明的标志，就在于它铺就了人类社会公平、公正的良治之路，避免了恶政、暴政以及“人在政存，人亡政息”的人治弊端。

法治是现代社会不可缺少的核心要件，而财政法治是法治社会的重要组成部分。将一个社会的财政权力关进由立法机构制定的法律的笼子里，接受公众的约束和监督是财政法治的宗旨，也是财政法治建设的核心内容。财政权随人类公共需求在规模和结构上不断扩展而不断扩张是人类社会发展的必然趋势。如何控制和约束日益扩张的财政公权力，防止其对公众私权利的侵犯，并使之只服务于公众利益是现代社会必须面对和解决的问题。

一、财政法治的逻辑

财政法治是指通过制定和执行良好的财政法律规范财政行为，实现公共利益。法治的本质是约束公权力，财政法治的本质在于约束政府的财政权。在法治财政下，政府的一切财政行为都必须遵循立法机关通过的法律，法无授权不可为。

财政法治源于财政的公共性。与“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的“家国财政”不同，现代财政则是“以众人之财，理众人之事”。财政的公共性就是指财政取之于民，用之于民。政府作为公众的代理人，担负着使用公共资金、实现公共利益的重任。由于政府也是由具有自利性的个人组成，因此公共利益与政府的经济人属性糅合在财政这一委托代理关系中所引发的利益冲突就成为现代财政的关键问题。公共利益的维护和保障仰赖于对政府财政权的有效规范和约束。

财政权主要包括对财政收支及其结果的决策权和执行权。根据权力运作理论，财政的良好运作前提之一是财政的决策权与执行权分立，政府只拥有财政执行权，而财政决策权则归属于立法机关，这既是政治、经济学原理的逻辑，也是人类社会文明进程的必然结果。财政决策权归属立法机关意味着财政收支及其结果的安排使用都必须由立法机关通过法律决定，即法定。财政收入法定表明不经立法机关同意，政府不得征收任何收入；财政支出法定则要求政府预算必须经由立法机关审批后方可执行。

财政法治既包括拥有良好的法律，也包括良好法律的严格执行。良好的法律是指由立法机关通过的法律，良好执法的关键是建立有效的外部监督，即公众及其代表对政府的监督，对外部监督而言，建立必要的监督机制固然重要，但监督主体缺乏监督所必需的信息则会导致监督机制空置。因此，财政信息公开是财政良好执法的前提。

二、我国的财政法治进程

我国的财政法治进程大致可划分为四个阶段。

（一）第一阶段是前财政法治时期

这一时期主要是指新中国成立后到1978年改革开放前。由于我国实行“统收统支”的计划经济体制，国家依靠高度集中的计划指令筹集、分配和管理全社会的资金和资源，所有物品的供应权全部集中在政府手中，政府对财政权力的使用基本没有限制。这一时期的财政规章制度围绕着“统收统支”的计划经济体制制定，因而不存在现代意义上的财政法治。

（二）第二阶段是财政法治奠定基础的阶段

这一时期的时间范围是1979年至1993年。改革开放后，我国开始了全面的拨乱反正，重建社会秩序。财政制度的建设内容主要围绕以下两个方面展开：

1、财政部内部机构和制度的逐步健全。主要包括：一是财政法制工作机构的建立。财政部1982年成立条法司，负责财政立法规划，研究和拟订财政、税收、财务法规以及同国外签订有关财政协议的文本草案，组织审查中央各部门草拟的主要法规中涉及财政问题的条款等工作。二是清理各种过时的财政规章制度。财政部于1984至1986年间清理了多达2091件过时的财政规章制度。三是创建财政管理新制度，制定了一批反映当时财政工作需要的财税法规。四是纳税人救济权保障制度的初步建立。1990年10月1日、1991年1月1日分别实施《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》，这对保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。

2、预算管理制度的恢复。主要包括：一是预算报告制度与批准制度的恢复。1979年8月21日，时任财政部部长张劲夫在全国人大五届二次会议上做《关于1978年国家决算和1979年国家预算草案的报告》，这标志着预算编制和预算报告制度的正式恢复。二是预算审查机构建立。1983年，第六届全国人大成立审查预算报告和预算草案的机构——全国人大财政经济委员会。同年，中华人民共和国审计署正式成立。三是 《国家预算管理条例》发布。1991年，国务院发布了《国家预算管理条例》，并于1992年1月1日起施行。四是注重综合平衡的预算管理和债务管理制度的逐步形成，使得预算外资金管理逐步走向规范。

这些制度的建立为财政法治化建设奠定了初步的基础，但这一时期现代意义上的财政法治建设仍未开始。

（三）第三阶段是财政法治建设启动时期

这一时期从时间跨度来看是自1994年到2013年党的十八届三中全会前夕。这一时期财政法治建设的内容包括以下方面。

1、法治财政目标的确立。2005年4月，财政部制定了《财政部门全面推进依法行政依法理财实施意见》。2011年8月《财政部关于加快推进财政部门依法行政依法理财的意见》出台，提出用五年左右的时间实现以下目标：财政法律制度体系比较完善，制度建设质量有显著提高；财政决策更加科学民主；执法行为更加严格、规范、公正和文明，法律制度执行效力显著增强；政务公开力度进一步加大，财政法律制度执行监督进一步强化，监督效能切实增强；财政部门依法行政、依法理财的组织领导和保障更加有力，财政干部依法行政依法理财的自觉性、能力和水平进一步提升。

制定并实施这两个文件是财政部门贯彻依法治国基本方略的重要举措，标志着建设财政法治目标的确定。

2、与市场经济相适应的预算管理制度的形成与逐步健全。自20世纪90年代中后期起，我国开始进行以支出管理为重点的预算管理制度改革。1999年以后，我国渐次进行了部门预算、国库集中收付、政府收支分类改革、政府采购、工资统发、收支两条线、金财工程、中央决算稳定调节基金、预算超收管理、预算外资金改革、财政支出绩效管理等一系列预算管理改革。这些制度的建立和完善为建立公开透明、科学规范、廉洁高效、完整统一的政府预算制度体系从而实现政府预算法治目标打下了坚实的基础。

3、法律建设。这一时期，财政法律建设也取得了一定的成绩，体现在：一是税收法律建设方面。全国人大及其常委会1980年制定了 《中华人民共和国个人所得税法》，1992年制定了《中华人民共和国税收征收管理法》，2007年制定了《中华人民共和国企业所得税法》，统一内外资企业所得税，2011年制定了《中华人民共和国车船税法》。二是预算法律建设。1994年通过了《中华人民共和国预算法》，1995年通过了《预算法实施条例》。三是监督法律建设方面。1994年颁布了《中华人民共和国审计法》，2006年对该法进行了修改。2006年9月全国人大常委会颁布了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，对人大常委会的预算审查监督的程序、内容和方式等做出规定。此外，1999年10月31日全国人大常委会通过修订的 《中华人民共和国会计法》，并于2000年7月起施行。2002年6月《中华人民共和国政府采购法》经全国人民代表大会常务委员会通过，并于2003年1月1日正式实施。这些法律的制定表明我国的财政法治进程正式启动。

（四）第四阶段是财政法治全面推进时期

这一时期是从党的十八届三中全会至今。十八届三中全会首次明确提出要深化财税体制改革、建立现代财政制度，标志着我国建立现代意义的法治财政进程提速。2014年8月我国通过新修订《预算法》，该法从多个方面首次对政府的财政行为做出法律规范。2015年3月 15日，十二届全国人大三次会议通过了新修订《立法法》。修订后的《立法法》专门增加一条规定，即“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定，“税收法定”原则由此确立。

三、我国财政法治建设中存在的问题

当前我国正处于向现代社会的转型时期。法治财政的建设也快速提上议事日程。虽然我们在财政法治建设中取得了一些成绩，但应该看到，我们距离法治财政还有相当大的距离，主要体现在法律建设和法律执行两个方面。

（一）法律建设

财政立法严重不足。据统计，我国现行21695部财税法规中，法律类仅113部，占比0.52%。而由政府及其部门制定的各种规章制度占比高达90%以上。从收入方面看，只对税收收入有立法，但立法占比很低。我国目前有18个税种，只有6个税种有法律规范，而规模较大、种类较多的非税收入还没有法律规定。从支出方面看，现有的法律还没有覆盖所有的政府支出行为。《政府采购法》和《招投标法》是用来规范政府的购买支出行为，而转移支付行为则没有法律规范。此外，政府性基金、政府债务等运作目前都没有相应的法律规范。

财政立法不足，政府的财政行为多由政府及其部门通过的各种条例和规章制度等规定，则不免陷于“裁判员”与“运动员”集于一身的弊端。

其次，现有财政法律对政府财政行为的约束规范不全面、不充分。以新修订的《预算法》为例。新修订《预算法》赋予行政部门较大的预算调整权。在预算执行过程中，财政资金在部门之间、在支出的功能分类和经济分类之间转移都无需报立法机关批准，而由行政部门自行裁量和决定，这会大大降低预算的法律性。

（二）某些法律执行效果差

我国当前的财政法治状况不佳，不仅是由于财政法律不健全和不完善，法律没有得到严格执行也是原因之一，主要体现为预算执行结果与预算偏离度较高。预算偏离度是考核预算执行对立法机构通过和调整预算的遵从度的重要指标，是指预算执行结果偏离立法通过和调整的预算的程度。偏离程度越高，遵从度越低，法治水平越差。国际上通常以3%-5%的预算偏离度作为预算执行好坏的考核指标，而我国不少政府和部门的这一指标都超过5%，体现出预算软约束的特征和财政法治任重道远的现实。

经立法机关审批通过的预算即为法律，负责预算执行的政府必须严格按照立法通过的预算执行。预算执行过程中对预算的更改，包括预算在部门、项目、类别上的变动，都应该编制预算调整方案，报送立法机构审批后方可执行。其中的缘由在于，经立法审批的预算意味着公众的同意，即同意在一定时间内（通常为一年）让渡确定的收入，形成公共资金，由政府代理提供预算中确定种类和数量的公共服务。一旦预算在部门、项目、种类上进行了变动，就变动了公众“订购”的公共产品和服务，改变了公众的需求和意愿。现代财政制度下，这种改变必须经由公众同意方可进行。这就是为什么由政府编制和调整的预算必须由公众代表——立法机关审批通过，形成具有强制性的法律的逻辑。

四、我国财政法治的改进建议

根据法治财政的两个基本要件，我国的财政法治建设应从两方面着手。

（一）财政立法

建设法治财政首先要从财政立法入手。财政法律的建设和完善是财政法治的第一步。在法律建设上，应首先遵循完整性原则，建立覆盖所有政府财政行为的法律体系。

1、确立财政法律建设的框架体系。由于财政活动种类繁多，因此法律的建设不仅是指几部法律建设的问题，而是一个法律体系的建设问题。在这个法律体系中，既要有对财政活动进行原则性规定的统领性法律，又要有对每一种类的财政活动进行规范的具体单项法律。

以美国为例，美国的财政法律体系分为三个层级。第一层是《宪法》规定。美国《宪法》第一章第七节规定，只有国会众议院具有收入征收权；第八节规定，一般税收、关税和消费税的征税权属于国会；第九节规定，没有国会授权，任何资金不得从国库提取，政府必须经常对公共资金的收益和支出做出说明，并向公众公开。美国《宪法》对最重要的财政问题，即财政收入的决策权、财政支出的决策权以及财政执行权运行公开透明要求做出了明确规定。美国财政法律第二层次是《预算平衡法》。财政的平衡问题是一个综合性的财政问题，美国以一部法律专门对此做了规定。第三层次的法律是由覆盖政府各类财政活动的专项法组成，包括各种税法、政府采购法、政府债务法、政府特别基金法、金融控制法等。通过以上法律，美国建立起完整的财政法律体系，将财政权力关进了法律制度的笼子里。

就我国而言，《宪法》尚未对财政问题进行明确规定；《预算法》是有关预算方面的统领性法律，但尚未覆盖所有财政问题；对具体财政问题的单项法数量有限，没有覆盖所有财政活动。为此，建议我国要建设包括三个法律层级的财政法律体系。第一层级是《财政法》，这是财政的统领法律，是对财政的基本问题、重要问题进行原则性规定的法律。第二层级是《预算法》，对公共预算问题进行全面、细致规定的法律。第三层级是覆盖所有财政活动包括财政收入、财政支出、财政体制、公共债务、国有资本（产）、公共资源、财政监督管理等方面的单项法律。

2、立法过程要广泛征求公众意见。立法过程中对所涉及的每一条内容都要进行充分讨论，并最终由人大审议通过。这是形成良法的必要前提。要进一步改革财政的规章制度主要由行政部门制定并实施的做法，实行财政决策权与执行权的分离。只有建立起良好的全面覆盖的财政法律体系，政府的财政行为才能被有效约束规范，财政法治才有可能全面实现。

（二）建立良好的法律实施保障机制

再好的法律，如果不能严格执行，法治仍然无法实现。良好的法律实施机制除了有科学合理的内部管理机制外，最重要的是外部监督保障机制。有效的外部监督保障机制建立在财政公开透明的基础之上。财政公开透明为人大和民众监督政府的财政行为提供充分的信息，从而保证人们能及时发现法律执行过程中的问题，及时提醒执行者予以纠正。因此以财政透明推进财政法治建设是实现法治财政的有效途径。

推进财政法治建设是我们走向现代国家，实现国家治理现代化的必由之路。前路维艰，唯有坚持以约束和规范政府财政行为宗旨的财政法治建设的目标，按照对政府财政活动全覆盖的原则，建设和完善我国的财政法律体系，并以财政公开透明为抓手，建立执行法律的有效保障机制，财政法治的进程才能蹄疾步稳，不断进展。■