聚焦脱贫攻坚战场

主持人：2019年中央一号文件把脱贫攻坚作为头号的硬任务，提出要聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚。当前脱贫攻坚工作有哪些特点？存在哪些难啃的“硬骨头”？

林江：当前扶贫攻坚已经进入关键阶段，因为要达到2020年我国全面实现小康社会的目标，2019年就显得相当重要。因此我们需要有紧迫感。同时，扶贫攻坚工作既与财政有关，也与路径和方法有关，缺一不可。目前我们碰到的难题，既与部分经济欠发达省区的财政资金短缺有关，也与缺乏有效的扶贫攻坚的路径和方法有关；扶贫攻坚的目标是否得以实现，绩效的审核与评价非常重要，但是我们又往往缺乏有效地评估扶贫攻坚成效的方法。目前存在的“硬骨头”包括：（1）在经济下行压力还是比较大，财政收入增速显著放缓的今天，国家又要增加扶贫攻坚的财政投入，矛盾如何处理？（2）扶贫攻坚战场上，地区差异相当大，被扶贫对象的实际情况也处于变化当中，例如，去年的扶贫对象今年可能收入状况得到较大的改善；而去年没有纳入扶贫对象行列的，有可能今年落入了贫困的行列，可是由于信息不对称等原因，负责扶贫的部门未必了解情况的变化，从而会产生扶贫资金的错配使用等问题。（3）贫困除了物质方面的贫困外，可能还表现为精神方面的贫困，但是现有的扶贫政策或者扶贫攻坚战役往往没有把贫困户当中属于精神层面的贫困加以重视，从而让扶贫攻坚的成效打了折扣。

汪冲：当前扶贫攻坚工作是按照党的十九大精神、习近平扶贫开发战略思想和习近平总书记脱贫攻坚重要指示批示精神展开。党中央把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，从目前来看有三个特点：

一是举全党全国全社会之力展开，具有鲜明国家治理运动特色的攻坚战。从国家与社会关系角度来看，除了政府强力推动之外，当前的攻坚战充分调动社会组织的参与，不仅通过政治动员、经济激励等方式吸引了各种所有制类型的企业参与，而且还注意充分发挥慈善机构、社会中介服务组织的作用。从政府与市场角度来看，充分调动市场资源，并通过产业政策、财政政策、金融政策，以及信息与技术、要素资源、农村基础等方面的精准供给，以期调动并发挥市场机制的作用。从政府层级角度看，形成了“中央统筹、省负总责，市县抓落实”的架构，并以体制机制为保障，充分调动人力物力，向基层组织和贫困户家庭实行精确的“靶向治疗”；从政府内部的横向架构来看，借助于高规格脱贫攻坚领导小组、部门联席会议和议事机构等统筹性制度安排，实现了部门机构广泛地、深度地参与合作。

二是超常规的力度和全面深入的举措。突破之前仅仅依靠政府扶贫部门和财政扶贫资金的思路，当前的扶贫攻坚战以超常规的力度和全面深入的举措在推进。不仅大幅增加财政资金的投入力度，而且投入方式和财政支出的精准性和有效性也成为这次攻坚战的重点。以雄厚的财政资金作为后盾，同时以涵盖经济建设、城乡规划、产业发展、金融服务、信息技术服务、公共管理，以及教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域的政策措施作为推手，涉及目前绝大多数公共部门领域，形成了力度巨大、内涵全面丰富的政策体系。

三是决战决胜阶段的到来。短短时间内，扶贫攻坚已经取得了巨大的成绩。应乘胜追击，持续保证政策和投入力度，取得更大程度和更大范围脱贫成效，如期完成脱贫攻坚战的任务目标。同时，将重点转入制度定型和固化，夯实体制机制，塑造扶贫对象的“自我造血”功能，推动中国的贫困地区和贫困家庭由脱贫向小康生活水平迈进的历史进程，这是决战决胜能否实现的关键。

从目前来看，难啃的“硬骨头”还是在于巩固并完善相应的治理结构和治理机制，以形成持续的、长效的反贫困治理模式。

姜爱华：“硬骨头”主要有：基础设施差、产业选择难、兜底负担重。基础设施差，当前的贫困地区基本上都是偏远山区，如果是平原或者临近城市的地区，在前些年就已经实现了经济发展。产业选择难，因为农业存在投入大、周期长、风险高的特点，一旦投入，很可能前几年都见不到效益，比如南方种植油茶3年挂果，5-7年才是丰产期，一旦价格波动，会带来很大的损失。而且，农业种植一旦一哄而上，很可能导致价格的持续低迷。兜底负担重，因为贫困县本来财政就紧张，如果没有上级的转移支付，很难靠自己的财政承担兜底任务。

张洪辉：今年是脱贫攻坚的关键阶段，决定着2020年是否能够顺利完成中央制定的脱贫目标。当前脱贫攻坚工作呈现出了以下特点：首先，建立起党委领导、政府主导的脱贫攻坚组织领导体制。在中央层面，有国务院扶贫开发领导小组；在各个部委层面，有专门的脱贫攻坚领导小组，如财政部在2018年6月12日，成立了财政部脱贫攻坚领导小组；在省、自治区和直辖市层面，均成立了脱贫领导小组或相关的对口支援领导小组；在地、市、县、乡等层面，均成立了脱贫领导小组。在脱贫攻坚工作中，党政一把手负总责，尤其是有脱贫攻坚任务的地方，脱贫攻坚工作是地方党委和政府的头等大事、第一民生工程、第一重大任务。其次，建立起全面的脱贫攻坚任务考核问责机制。中西部扶贫开发任务重的省、自治区和直辖市党委、政府主要领导向中央签署了《脱贫攻坚责任书》，确保完成脱贫攻坚任务。各个省、自治区和直辖市与下属地、市签订了《脱贫攻坚责任书》，地、市也层层签订了《脱贫攻坚责任书》，实现责任层层落实、压力层层传导。与此同时，从中央到地方，均制定了相应的扶贫工作考核办法并施行，脱贫攻坚问责体系已经完全建立。最后，构建起党委政府、部队、企业、社会组织和干部广泛参与、全社会动员脱贫攻坚的扶贫大格局。脱贫攻坚工作不是党委政府专属工作，而是全社会所有部门、机构和人员均可参与的、广泛的扶贫活动；脱贫攻坚工作也不是公务员、事业单位人员专属任务，全社会所有人，包括企业家、工薪人员均可参与的活动。比如碧桂园以党建扶贫新模式，挖掘贫困县红色旅游资源，打造红色旅游专线；京东实施了“跑步鸡”项目，为贫困户提供免息贷款；甚至外企如三星公司也深入贫困地区，实施扶贫项目。

我国脱贫攻坚任务取得了不错的成绩，但离完全脱贫还存在一定的差距。随着脱贫攻坚工作的深入，脱贫攻坚的任务难度越来越大，存在一些难啃的“硬骨头”：首先，因病致贫人口脱贫难度最大。“两不愁三保障”中保障基本医疗，虽然有助于贫困人口脱贫，但并不能确保所有因病致贫人口脱贫，尤其患重大疾病的贫困人口。很多贫困人口是因病返贫，导致扶贫攻坚工作不能完成。健康扶贫难点在于，一是病种复杂，而且不同医院之间的就诊也复杂。解决好健康扶贫，是扶贫攻坚工作的“硬骨头”之一。其次，农村村级经济弱是脱贫攻坚工作的 “硬骨头”之一。扶贫攻坚的主战场在农村，难点焦点也在农村。村集体财力弱，很多村集体经济零收入甚至出现负债村，这阻碍了扶贫攻坚任务的完成。扶贫攻坚任务的直接承担者是农村基层组织，农村基层组织作用的发挥，需要有足够的财力和物力。薄弱的农村集体经济，不利于农村基层组织在扶贫攻坚中发挥应有的组织和模范带头作用，不利于巩固扶贫开发的成果。扶贫攻坚还有一个 “硬骨头”，就是贫困地区、贫困群众的思想观念亟需转变。贫困群众之所以贫穷，除了外部条件不佳，如交通不便、基础设施落后、土地贫瘠等外，其自身也存在着发生贫困的原因——主观上的思想贫困和闯劲、干劲不足。贫困群众存在着“等、靠、要”的思想，对通过自身努力改善贫困状况的信心不足，对外部市场行情了解的信息不够，他们对通过努力脱离贫困状态的主观能动性不足，这些均是其思想贫困的表现。

主持人：资金投入是打好脱贫攻坚战的基本保障。2018年，中央财政专项扶贫资金规模达到1061亿元，连续三年保持200亿元增量；全国832个贫困县整合涉农资金超过3000亿元；中央财政安排1401亿元，支持各地统筹做好贫困户政策性兜底保障。中央财政在现有扶贫投入不减的基础上，2018—2020年拟新增安排深度贫困地区脱贫攻坚资金2140亿元，其中“三区三州”1050亿元。我国扶贫资金投入现状如何？使用效益如何？

林江：首先，在我国进入新时代之后，中央政府初步建立了扶贫攻坚的财政资金投入体系，从发放扶贫拆迁专项贷款到发放扶贫小额信贷，从安排与扶贫相关的地方政府债务到安排扶贫再贷款，发挥保险业、证券业、土地政策助力扶贫攻坚的作用，都说明扶贫资金的投入规模和数量已经到达了一个全新的阶段。其次，我国还初步建立了扶贫攻坚的考核体系、动员体系和责任体系，使得财政资金在扶贫攻坚的绩效提升上有了制度保障。例如，扶贫资金所达到的精准性持续提升，包括采取了把扶贫资金的项目审批权下放到县级人民政府，在财政涉农资金的使用上，开展了贫困县统筹整合使用的方法，财政资金的整合效果明显。再次，从扶贫资金的项目监督情况看，违纪违规问题已经明显减少。减贫规模逐年增大，达到每年减贫1000万人以上。最后，贫困地区农村居民人均可支配收入连续保持两位数字的增长。这些成绩的取得，显示随着扶贫资金的投入规模和数量的不断扩大和增长，资金的使用效益还是显著的。

汪冲：近年来，各级财政多方筹集资金，以巨大的力度为脱贫攻坚提供了坚实后盾和保障，取得了脱贫攻坚战的阶段性成果，这是世界各国，不管是发展中国家，还是发达国家反贫困运动中罕见的一幕。从目前来看，巨额财政资金投入在减少贫困人口、降低贫困发生率方面取得巨大成效的同时，仍需通过相应机制体制的完善，谋取更好的使用效益。

张洪辉：一是国家在扶贫方面投入了巨额资金。国家高度重视扶贫工作，中央财政每年安排了大量资金帮助贫困地区、贫困人口解贫脱困，各个省、市和自治区均有相关的扶贫资金，再加上企业和社会等其他方面的扶贫资金，可以认为整个社会为实现中央的脱贫目标投入了大量的资金，仅仅是2018年光是各级政府财政专项扶贫资金就突破了4700亿元。二是建立起比较完善的扶贫统筹资金管理制度体系。在国家层面，财政部等部门已经制定了《中央财政专项扶贫资金管理办法》《扶贫项目资金绩效管理办法》等规章、制度；为了对接国家层面的扶贫资金管理规章制度，各个省、市和自治区分别制定了相关的扶贫资金管理办法；同时，地级市、县等也制定了相应的扶贫资金管理办法，来衔接上级有关制度。可以认为，已经建立起比较完善的扶贫统筹资金管理制度体系。三是确定了扶贫资金使用的负面清单制度，确保资金使用范围合理。财政扶贫资金不得用于行政事业单位基本支出、交通工具和通讯设备补助、各种奖金津贴补助、修建楼堂馆所等等。中央财政专项扶贫资金不能用于教育、科学、卫生医疗等社会事业支出，省级财政安排的专项扶贫资金，则由各个省决定使用范围。四是实现了财政扶贫资金的信息公开制度。扶贫资金巨大，涉及贫困群众的切身利益，资金该怎么用，用到哪些地方，均需要公开公正。例如扶贫项目、扶持贫困户、补助标准均要进行县、乡（镇）、村三级公示。扶贫项目的立项、实施和验收，驻村工作队、村级监督员和贫困群众代表均要全程参与。五是建立起扶贫专项资金审计制度，确保扶贫资金出绩效。国家巨额扶贫资金的投入，没有审计监督就可能导致资金乱用，资金被挪用甚至被不法分子侵占。建立起的扶贫资金审计制度，有助于加强对每个扶贫项目、活动的监督，消除扶贫资金管理的盲区，管控好资金使用方式，确保资金安全，并最终提高资金使用绩效。

当前扶贫资金投入巨大，但扶贫资金绩效有待提高，主要表现在以下几个方面：首先，扶贫资金存在一定的闲置现象。随着反腐败的推进和国家治理体系的完善，形成了高压的廉政环境，扶贫资金截留和挪用的情况现在很少发生，更多的是资金闲置、难以下拨的现象。一方面，扶贫资金的使用有严格的规定，很多条条框框难以突破，这就导致了基层难以灵活使用扶贫资金。另一方面，资金管理部门出于谨慎心理，如果没有比较成熟的扶贫项目，也不敢随意将资金下拨，这也造成了资金闲置。除了上述两个原因外，还有扶贫项目论证、选择不充分，实施难度大等，导致了资金闲置。扶贫项目库中的很多项目，缺乏科学论证导致项目可行性低，不能真正实施，导致大量扶贫资金沉积。其次，资金使用还不够精准。尽管财政部门规定了资金的使用范围，但基层单位，如乡镇对相关政策理解不够到位，没有严格遵照政策规定和相应的扶贫计划，将扶贫资金用于非扶贫项目，没有实现精准扶贫。有的地方还存在把扶贫资金用于非贫困村、非贫困户的现象，虽解决了基层群众的实际困境，但这也是违规，没有实现精准扶贫。再次，很多地方在选择扶贫项目时，对资金使用的效益性考虑不足，甚至乱用资金而没有发挥出解贫脱困的效果。最后，项目监管不到位，导致扶贫项目应有的效应没有发挥出来。