用钱先问绩 花钱必问效——四川省成都市新都区全面实施预算绩效管理改革的实践

●黄雪丽 刘 芳 孙晓阳

从党的十九大报告中提出要全面实施绩效管理，到绩效管理写入党章，再到中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，通过顶层设计高位推动预算绩效管理改革，我国政府在为实现财政资金聚力增效、提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力不断努力。近年来，虽然我国在推进绩效预算管理方面取得了一定成效，部分地方结合实际进行了有益尝试，逐步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，为全面实施预算绩效管理奠定了良好基础。但预算绩效管理工作仍处于起步阶段，大部分单位对绩效管理的意识和理念简单地理解为考评检查，没有切实转变为“我要有绩效”，进而影响预算绩效管理对提高财政资源配置效率和使用效益的作用。随着预算绩效管理改革的深入推进，各地区的试点创新对于改革探索提供经验做法的意义重大。本文旨在在阐述基层实践做法的基础上，探讨改革过程中的难点和问题，总结经验，为进一步深化预算绩效管理改革提供有益借鉴。

一、四川省成都市新都区预算绩效改革发展概况

四川省成都市新都区按照 “统筹规划、由点及面、稳步推进”的原则，坚持“边学习边实践、边推进边完善”的思路，从2010年开展绩效评价试点起步，2015年实施绩效目标管理，2016年实施绩效问责，到2018年试点开展绩效目标监控和绩效目标事前评估，9年来不断强化绩效理念，创新工作思路，完善管理机制，扎实推进预算绩效管理各项工作，建立健全“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责”的全过程预算绩效管理机制，初步构建了事前事中事后绩效管理闭环系统，不断提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会提供有力保障。

（一）以目标为导向，从源头上规范绩效管理

注重绩效目标申报和预算编制相衔接，从源头上规范预算资金的使用方向和预期使用效益。一是规范绩效目标编审程序，通过预算管理系统，实现绩效目标同步申报、同步审核、同步批复；二是加强绩效目标审核，按照“重点突出、分级审核”的原则，对部门申报的所有专项类项目绩效进行审核，绩效目标不符合审核要求的不安排支出预算。在复审环节，在全市率先引入专业化评审机构对部门申报500万元及以上项目绩效目标的完整性、准确性、细化量进行重点审核。对工程建设类项目规范测算办法，根据中标通知书或年度工作计划表科学合理测算出预算资金；民生补助类则按照确定的补助标准，结合近三年补助资金支出波动系数及上年月报表数，合理测算出预算资金，强调预算测算的合理性，突出成本效益，进一步加强预算科学化精细化管理。二是试点开展事前绩效评估，选取部门新增的2个预算项目，通过成本效益分析法、因素分析法、最低成本法等方法，从项目设立必要性、投入经济性、绩效目标科学性、实施方案可行性、预算合理性等方面设置指标，实行百分制考评得出评估结论，进行预算资金评估，最终评估调减率2.3%。绩效目标审核结果和事前评估结果已全部应用于来年预算安排，逐步建立以绩效目标定预算规模的机制。

（二）以监控为保障，从过程上把控目标实现程度

2018年选取5家单位进行绩效目标监控试点，采取督查的方式从项目资金收支情况、项目执行及管理情况、财务管理三个方面入手，通过查阅项目立项、项目管理、实施进度、验收考核等资料，对项目实际执行情况与项目绩效目标逐一进行对比核查，并针对发现的问题下达了整改通知书。通过督查，不断优化绩效管理机制，强化了财政资金使用主体“用钱必问效、无效必问责”的责任意识，确保执行过程中绩效目标发生偏离时及时自我纠正，防范资金风险，确保绩效目标的实现。

（三）以评价为抓手，从实绩上量化财政资金效果

按照绩效评价逐年“扩面增量”的总体要求，从部门自评和财政重点评价两个层面逐年扩大绩效评价范围，重点评价每年在评价资金或评价个数上按照20%的增幅逐年递增。2018年，实现区级（一级预算单位不包括下属单位）所有专项类（含追加）和部门整体支出自评全覆盖，财政重点评价涵盖项目支出、财政政策和部门整体支出三个方面，涉及2个部门、47个项目（含1个财政政策类项目）共11.67亿元财政资金，建立了部门自评与重点评价相结合，重点项目、部门整体支出和财政政策多层次的绩效评价机制。实施评价过程中，通过构建三级指标体系，量化考核指标，采取定量和定性相结合的方式，综合评价财政资金在决策、管理、产出、效益、满意度等方面的情况。绩效评价的开展，促使部门开始主动完善资金管理办法，制定配套管理措施，逐步增强了部门主体责任意识、效率意识和效益观念，在一定程度上减少和避免资金分配的随意性和盲目性。

（四）以应用为约束，从结果上倒逼预算绩效管理

通过绩效评价查找现行预算绩效管理中存在的问题，提出意见和建议，形成客观公正的评价结果并在三个层面得到有效应用：一是将绩效评价结果及时上报区委、区政府、区人大，为政府决策、行政问责和进一步优化公共财政资源配置提供重要参考依据。二是部门层面，项目主管部门依据反馈的绩效评价结果，根据问题环节分类予以整改，达到“以评促管”的目的。如2018年绩效评价发现项目决策层面的问题，通过加大政策论证、完善政策配套制度等措施进行整改；预算编制层面的问题，在2019年编制部门预算时通过强化预算项目前期调查论证、细化量化绩效目标、科学合理测算等措施进行整改；管理层面的问题通过建章立制、清退资金、开展培训、规范手续、加强监管等措施进行整改；绩效层面的问题通过强化后期管护、加强宣传推广等措施进行整改。三是从财政层面，将重点评价结果作为部门预算安排、预算调整和资金分配的重要依据，与预算挂钩，如2019年预算安排根据绩效评价结果取消了绩效不佳的项目资金预算，减半安排绩效不佳的专项资金，发挥规范预算绩效管理、提高预算资金使用效率的作用。

（五）以问责为利器，从职责上强化绩效主体责任

一是按照“谁花钱、谁负责”的原则，制定《新都区财政支出绩效问责办法（试行）》，对重点评价发现的财政违法行为，依照《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定进行责任追究，明确了绩效主体责任；二是按照“谁评价，谁公开”的原则，在门户网站上公开重点评价分项报告和评价结果，稳步推进绩效信息公开；三是将预算绩效管理纳入政府目标考核，对绩效目标管理和绩效自评未达到考核标准的、重点评价结果不合格的部门，扣减相应的目标考核分值。

二、工作特色亮点

新都区预算绩效管理工作从单个环节试点到成体系发展，在制度建设、实务操作等方面都积累了丰富经验，形成了自己工作的特色亮点，有利于开创预算绩效管理工作的新局面。

（一）夯实工作基础，筑牢预算绩效管理根基

通过完善规章制度、抓好宣传培训等措施方法，积极宣传绩效文化，有效引导部门树立“用钱必问效、无效必问责”的绩效理念，着力构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。目前，绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价开展、评价结果反馈、绩效结果应用五大环节工作均已开展，预算绩效管理完整闭环已初步构建。同时，以绩效结果的应用为落脚点，以融合预算管理、推进信息公开、实施结果奖罚为主要手段，实现绩效评价结果的深度广泛应用，为统筹推进预算绩效管理奠定坚实基础。

(二）借助外部力量，协同推进预算绩效管理工作

通过政府公开招标方式引入第三方机构参与预算绩效管理，与第三方机构书面签订《业务委托协议书》，明确双方权利义务，第三方机构遵循“签订协议、设计方案、独立实施、撰写报告、提交审核”等工作程序，客观、公正、规范地开展绩效目标事前评估、绩效重点监控、绩效重点评价工作。积极引入第三方，能有效提升公信力，有利于推进财政部门和业务部门协同开展绩效工作，进一步增强改革共识，为顺利推动预算绩效管理工作奠定基础。同时，建立第三方机构再评价工作绩效考核机制，加强执业机构质量管理，对第三方机构出具的工作报告进行考核分级，考核结果与付费标准挂钩，确保第三方机构的服务效果。

（三）创新管理方式，综合提升绩效目标管理水平

充分利用现代信息化技术和手段，将绩效目标编审纳入现有的预算管理系统，既规范绩效目标申报、审核流程，又实现绩效目标管理融入部门预算编制“二上二下”的各个环节。在绩效目标复审环节，引入专业化评审机构。部门设置绩效目标普遍存在指标设置不完整、不量化，甚至不合理或描述过于冗长的问题，经过专业化评审机构“一对一”指导填报，原无法细化量化的产出效果指标，通过指标概括优化，采用一般相对数（即比例、比值、百分率）表示，做到了指标设置简化、量化、优化，有效提升了预算绩效目标编报质量。

三、工作中存在的不足与困难

随着预算绩效管理改革的不断推进，改革过程中的矛盾和问题也在不断凸显，受现实因素的诸多制约，还面临多方面难题。

（一）评价指标体系设置难度大

在编制绩效目标和开展绩效评价工作中，指标设置是工作推进中的难点和重点，由于财政资金的多样性、复杂性，针对不同行业、不同项目的绩效指标及指标值的设置又截然不同。如建设类项目行业标准规范、数据丰富，指标设置相对容易；但服务类项目行业统计数据不全、标准缺失、口径不一，设置难度系数较大，普遍存在绩效目标指标设置不完整、不细化、量化程度不科学、匹配度不高、不规范等问题。

（二）预算绩效管理缺乏部门纵向管理

预算绩效管理不仅仅是财政部门一家的事情，各职能部门作为预算资源的具体使用单位，应强化预算管理的责任和担当，但各职能部门的体系内部缺乏以绩效为导向的工作推进机制和考核机制，上下联动的纵向管理和绩效意识传导不足，特别是在具体工作中，常常出现财务工作人员和项目管理者工作脱节，在项目和资金的衔接上不紧密。

（三）预算绩效管理各环节衔接不足

随着预算绩效管理各环节工作的深入展开，面临着基础数据、评价指标体系、中介机构等各个要素的不断充实，管理制度的完善、审核流程的规范、中介机构的管理等多方面的工作量逐年增长，现有的人力和技术条件难以支撑和推动各环节工作的相互衔接及转化利用，“数据壁垒”、“信息烟囱”将成为制约预算绩效管理发展的瓶颈。

四、几点思考与建议

在不断摸索和实践的预算绩效管理改革之路上，一方面要着力解决财政预算绩效管理工作中存在的问题，为现行预算绩效管理工作查漏补缺，不断拓展预算绩效管理的新思路和方法；另一方面要凝聚全面预算绩效管理的改革共识，从管理、制度、技术等多角度促进预算绩效管理转型发展。

第一，预算绩效指标体系的建设是一项打基础、管长远的工作，但指标选取工作量大、专业性强、精准度要求高、需要通过预算编制部门、项目实施单位以及行业专家之间的相互配合，共同做好绩效指标体系的设计论证，完成指标体系建立并根据实际工作不断更新完善。

第二，实施绩效管理必须要全面推动各部门、镇（街道）从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变，凝聚全面预算绩效管理的改革共识，既要加强财政部门的管理体制支撑，也要充分发挥各职能部门的预算执行主体作用，协同推进预算绩效管理形成上下贯通、横向联动的工作格局。

第三，预算绩效管理的各个环节基础工作已建成，但还未实现全过程预算绩效管理闭环体系的运作。预算绩效管理亟待建立一个“从绩效目标的设定、审核、批复到预算执行中的各环节的监控，最后到预算完成后的评价与结果应用”的信息化平台系统，实现各职能部门全过程预算绩效管理、第三方机构参与、财政部门监管的大系统，促进预算绩效管理各环节相互衔接和转化利用，既能减少人力、物力的耗费，提高工作效率，又能建立以绩效为基础的预算编制模式，加快预算绩效管理信息化建设，强化预算绩效管理约束，切实做到“用钱先问绩，花钱必问效”。■