预算法运行中的全口径预算管理问题研究

●徐翰威 徐全红

全口径预算是现代财政制度的核心内容，也是国家治理现代化的重要标志。新修订的《预算法》，从法律层面确认了1994年第一部《预算法》颁布以来，我国全口径预算的理论和实践成果，构建了人大对政府全部收支进行控制和监督的制度构架，国家预算制度由财政部门的“部门法”，蝶变为规范政府收支行为、强化预算约束、加强对预算管理和监督的“控权法”。新《预算法》自2015年运行以来，我国全口径预算管理中的很多制度性、体制性问题日益显现，按照党的十九大提出的 “建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”的要求，通过体制创新，进一步完善和落实中国特色的全口径预算制度，是我国建设现代财政制度必须面对的现实问题。

一、理论综述与中国全口径预算管理实践

（一）全口径预算的理论综述

“全口径预算”是中国经济体制转轨过程中逐步形成的一个特殊概念。西方发达国家并没有这一概念，西方学者关于全口径预算的研究，是从“法定、年度和全面性”三项基本预算原则的提出开始的，1215年的《大宪章》是早期西方全口径预算实践的代表性成果，英国议会通过对国王税收权力的限制和对国王支出权力的监控，实现了对英国政府财政收支的控制；1787年《统一基金法案》在国会获得通过，要求政府所有收支都必须反映在政府预算中，确定了政府预算内容的全口径；1822年国会通过的由政府提出的第一个完整的预算报表，成为英国现代预算制度确立的标志。其后西方市场经济国家的全口径预算实践，证明它不仅是约束政府财政行为的一个基本制度设计，更是现代化国家治理的重要标志。上个世纪三十年代凯恩斯主义的功能财政理论与实践，把全口径预算的内涵从信息披露，拓展到报告类别、编制程序和财政计量口径等完整性方面。21世纪之后，预算报告必须包含政府所有的收入、支出、债务和赤字（或盈余）已经成为共识，全口径预算成为纳税人控制政府财政行为的最有效手段。

中国市场经济之初，梅筱春和张声和（1992）就在李丽凤（1990）等学者关于我国向复式预算转变的可行性研究的基础上，开始研究国家预算的完整性，并主张将社保基金纳入政府预算；其后焦建国（2000）在周富祥（1996）等提出的“三位一体”国家分类预算体系的基础上，主张建立涵盖经常预算、社会保障预算、国有资本经营预算和财政投融资预算的“四元”预算体系。2000年之后中国财政学界开始突破财政资金的限制，致力于现代预算制度的构建，王延杰、郑思海（2006）等学者开始考虑建立我国绩效预算制度的问题；高培勇（2009）、刘尚希（2013）等开始主张将全部政府收支纳入预算；籍吉生（2013）建议纳入预算管理的全部政府收入和支出都应接受人大的审查和监督。2015年之后学者们开始就进一步完善《预算法》、建立现代预算制度展开讨论，韦森（2015）提出税收法定应该作为政改的突破口；杜坤（2015）探讨了新《预算法》法律条文间的冲突和不协调；翟继光（2016）等开始研究中国的预算法定原则问题；马海涛、郝晓婧（2017）开始关注我国国有资本经营预算民生支出的评价和优化；岳红举、单飞跃（2018）对政府性基金预算与一般公共预算的衔接路径进行了有益的探索等。

（二）全口径预算的中国实践

1994年的《预算法》明确了我国由单式预算向复式预算的政策转变，并规定了各级人大对预算外资金的监督职责；其后关于预算完整性的政策设计，聚焦于将政府收支全部纳入预算，和对纳入预算的政府收支进行严格管理和监控。1999年开始，预算制度建设的重心移向将部分预算外资金和体制外资金逐步纳入政府预算系统，旨在完善部门综合预算体系，政府预算开始涉及社保基金和国有资本经营，全口径预算的雏形开始形成。2003年10月，党的十六届三中全会首提“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控”①，试图在重构政府预算体系的过程中，将预算管理的内容拓展至所有政府收支。国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》中，将非税收入纳入全口径预算进行管理，政府全口径预算管理的内容逐渐丰富。2007年开始，非税收入替代预算外资金成为新的预算收入类别。2012年党的十八大首提加强对政府全口径预算决算的审查和监督，这是在国家治理现代化背景下做出的一项重要制度设计，旨在保证人民通过人大对政府预算进行监控。2013年11月党的十八届三中全会中，财政被赋予国家治理的基础和重要支柱的地位。2014年6月中共中央政治局通过的 《深化财税体制改革总体方案》，确认了中国现代财政制度建设的首要目标和核心内容，是建立全面规范、公开透明的预算制度。2015年1月1日施行的新《预算法》，把全口径预算管理，从财政部门内部拓展至各级人大，全面规范、公开透明的国家预算建设开始进入快车道。2017年党的十九大根据中国全口径预算实践，进一步提出了建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理的现代预算制度建设目标，中国的全口径预算管理转入规范化、标准化和绩效化建设阶段。

中国全口径预算理论与实践的发展脉络可以描述为：其制度设计主体逐渐由政府部门转移到立法机构；预算管理从主要依靠纪律与道德转向主要依靠法律和制度；预算内容逐渐由财政收支扩展到政府收支；预算的审查和监督责任，也开始由财政部门转移到各级人大。全球的全口径预算实践，尤其是2015年之后的中国实践证明，现代预算制度的构建是一场革命性变革，必须在全面深化改革的框架内，通过制度创新来应对各种可能的理论和现实问题。

二、新预算法运行中的全口径预算管理问题分析

（一）预算法律制度不完善影响了政府预算的完整性

政府预算应覆盖政府的全部收支，是全口径预算的应有之义，但新《预算法》的实施，并未能完全解决我国政府预算内容的完整性问题，主要表现在：第一，数量众多的自收自支单位，其财务收支未能全部进入政府预算系统；第二，政府性基金预算尚未涵盖所有专项政府性收费，各种政府性基金的负债、盈利和资本增值等也无法纳入政府性基金预算；第三，国有资本经营预算尚未涵盖所有的国有企业，也未能反映国有资本的存量和增量；第四，“四本预算”之间的统筹衔接缺乏制度安排和技术支撑等。政府预算内容不够完整有技术层面的原因，但深层次的原因在于，我国全口径预算的制度设计还不够完善。

1、新《预算法》的预算资金管理形式与现行政府收入形式的错位，引起了非税收入的定位紊乱和部分非税收入未能纳入预算管理。首先，新《预算法》没有把非税收入全部纳入国有资本经营预算和政府性基金预算，非税收入预算管理形式与非税收入的外延形成错位，是一部分非税收入游离于政府预算之外的直接原因；其次，《预算法》语境里的非税收入（不包括国有资本经营收入）是政府性基金收入的一部分，而财政部门在执行财政收入的过程中，往往把政府性基金看成是非税收入的子集，定位的紊乱是政府性基金预算不完整的另一个原因；再次，依照新《预算法》，扩张后的政府性基金预算，未能区分基于国家公共权力的非税收入和基于公共产权的非税收入，造成政府性基金预算和国有资本经营预算的定位和功能紊乱。

2、政府性基金征收依据的不规范和预算编制制度的不完善，影响了政府性基金预算的完整性。新《预算法》已规定了政府性基金预算的征收方式（无偿与有偿并存）、征收对象（特定对象）和征收依据（法律、行政法规），但因为政府性基金征收的依据多为随意性很强的部门规章，尽管近年来一直在规范，但由于很难精确统计基金性质收费项目的数量，有多少政府性收费未纳入政府性基金预算尚未可知。此外如城市公共车位收费之类的杂项收费，和各种政府性基金的盈利和增值等如何纳入政府性基金预算，至少目前还没有相应的制度设计。

3、《预算法》未能对四本预算的独立与衔接作进一步的法律解释，影响了其他三本预算和一般公共预算的有效对接。《预算法》一方面强调四本预算应当保持完整和独立，另一方面又强调其他三本预算与一般公共预算相衔接。实践中，保持各本预算的完整和独立容易操作，但衔接就存在一些制度与技术障碍。如政府性基金预算和一般公共预算的衔接，就存在着依照“法律、行政法规”设立的专用性政府基金，和公用性的一般公共预算资金统筹的合法性顾虑；社会保险基金预算和一般公共预算的衔接，也存在不同缴款和受益主体的两本预算，如何平衡相关主体的利益问题；国有资本经营预算和一般公共预算的衔接，则需要一套具有可操作性的技术安排等。

4、自收自支单位纳入预算管理的理论和制度缺陷，影响了政府性基金预算和国有资本经营预算的完整性。在中国的市场化进程中，很多党、政部门拥有自己的事业单位和资产管理机构或者公司，这些就是常说的自收自支单位，按照资金性质可以将自收自支单位分为两个类型：一是政府或部门开办的经营性质的机构或企业，其所有经营收支尚未纳入财政专户进行管理；二是政府或部门直属的事业单位，其财政供给之外的收支通过财政专户进行管理和监督。尽管《预算法》要求全部的政府收支都要纳入预算管理，但现行的法律制度并不支持这样的要求。首先，“政府”在法律和制度上是否包括这些单位，并没有明确的界定；其次，这些单位和机构的收支并非通过政府和部门，资金也不在国库内运行，将其放在政府预算内进行管理是缺乏法律和制度依据的。自收自支单位的自收资金，因未纳入预算体系，成为不少地方政府和部门规避人大和群众监督的法外资金，成为政府性基金预算和国有资本经营预算的一个“黑洞”。

（二）行政部门的预算管理体制不适应全口径预算的质量要求

我国政府预算的编制过程可以简单描述为：各级财政部门是政府预算的编制部门，职责是发布预算编制通知、提出部门预算编制的具体要求，汇总、审查和修改各单位的部门预算；各级政府对财政部门提交的预算进行初步审查；各级人大对预算草案具有审议和最终确定的权力。在这一过程中，行政部门（政府及其财政部门）承担的是技术性功能，即根据区域经济社会发展目标和施政目标，保证预算的科学性、合理性。全口径预算管理，要求行政部门具有统筹四本预算、驾驭部门预算的权力，根据财政绩效管理的目标要求、部门履行职能的需要和存量资产的情况，编制部门和单位预算，以保证预算的集中统一，并有能力对预算内容的科学性、合理性和政策性进行初审评估。但行政部门现行的预算管理体制，尚不能完全适应这样的要求。

1、行政部门预算权力的分散制约了全口径预算的集中统一。我国现行预算体制的特征是预算权力分割，财税部门取得财政收入，发展与改革委员会负责项目审批（2018年3月之后部分支出权力分散到各政府部门），中央银行的国库局被赋予了资金入出的监督权力，而预算的编制机构则设在各级政府的财政部门。预算权力的分散削弱了政府内部对预算编制的集中统一领导，影响了政府整体运作效率的提高，不利于形成更加强有力的政府。

2、预算编制机构尚不能有效驾驭政府预算编制的全过程。在对我国政府预算编制机构的考察中发现，尽管《预算法》赋予了各级政府的财政部门预算编制权力，但实际上财政部门并没有深入部门预算编制过程，主要工作仍然是由各预算单位来编制完成，问题的根源在于财政部门内部设置的预算编制机构，缺乏完全驾驭政府预算编制的权力和能力，仅就中央预算而言，预算管理部门设在财政部的预算司，从行政隶属关系上，就不完全具备协调和沟通所有政府部门预算的权力，更不可能深入到国有资本经营预算和社会保险基金预算的编制过程；同时，除了预算管理处室，其他财政业务部门也参与到预算编制过程中，部门争预算、改预算的情况，影响了政府预算的科学性和合理性。

3、政府预算的初审环节缺少专业的决策咨询机构参与，降低了政府预算初审的质量。财政部门作为预算执行的管理机构，其他政府部门作为部门预算的执行机构，其经济动机并非一致，因此各级人民政府对于预算的初审，关注的是财政部门编报的预算计划是否契合政府的政策指向，是否有利于预算和事权的匹配。这是一项专业性很强的工作，需要专业的预算决策咨询机构，从政府宏观管理的角度对预算草案进行可行性、科学性论证。很显然，专业预算咨询机构的缺席，使得政府决策层只能根据有限信息，提出原则性的意见，这大大降低了政府预算的质量，削弱了政府预算的严肃性。

（三）人大预算管理的机制构架限制了其管理和监督能力

全口径预算管理的核心，是落实各级人大对政府预算的管理和监督，目前各级人大对政府预算的全口径管理和监督，仍存在着对预算编制过程的参与不够，对预算内容的审核粗放，对预算执行的监督不够全面深入等问题。其主要原因在于，保障人大对政府预算管理和监督的机制构架还不完善。

1、有限的常设机构编制限制了人大职能的发挥。新《预算法》的理念至少在形式上落实了财政民主的思想，体现了预算法定精神。贯彻《预算法》的理念和精神，关键是发挥各级人大的预算管理和监督职能，但人大现有的机构编制显然还不能支撑这样的职能，全国人大现有预算工作委员会的编制，尚且无法对众多的中央部委和职能部门、三十一个省级预算单位，和全国31.5万亿元的政府支出以及29.2万亿元②的政府收入展开审查和监督。

2、人大预工委对预算的审批缺乏足够的法律和技术支撑。1998年我国设立全国人大常委会预算工作委员会，2011年底大部分省级人大常委会组建了预算工作委员会，初步解决了人大缺乏专业性预算审批工作机构的问题，但人大预算审批机构工作的合法性和专业性明显不足。一是各级人大常委会的预算工作委员会仅仅是一个工作机构，其工作人员并非人大代表，负责预算的初步审查但不具有初审地位，行使初审权的合法性不足；二是作为服务于财经委的人大常委会工作机构，其工作人员的知识结构，难以满足预算审查的专业性要求。

3、人大对全口径预算的绩效考评尚难落实。对政府预算绩效考评的关键是，建立人大主导的绩效考评体系，实行严格的问责制度。我国政府的财政和审计部门已经有一套相对成熟的预算绩效评价办法：财政部门对部门预算安排的合理性负有初步审查责任，审查的重点是预算项目内容的可行性、必要性以及绩效目标是否符合政府工作的目标要求等，但由于政府部门间的协调、沟通和制约机制尚未形成，财政信息的封闭运行影响了绩效考评的针对性、及时性和有效性；2018年3月中共中央《深化党和国家机构改革方案》，已将年度中央预算执行和其他财政支出情况的审计职责交付新成立的中央审计委员，审计部门对预算的监督已经超越政府系统内部对预算执行结果的审计过程，但审计部门的监督和评价，更偏重于结果而不是过程。从国家治理的角度看，需要各级人大对政府预算全过程进行独立评价，但财政、审计和人大在政府预算绩效考评信息共享方面，尚无具有可操作性的制度安排，人大也没有建立独立的绩效考评指标体系，人大的绩效考评职责落实起来很困难。

三、全口径预算管理的制度创新与路径选择

新《预算法》运行中暴露的诸多问题，仅仅靠修订《预算法》是无法解决的，需要对接国家治理现代化的总目标，通过包括《预算法》技术修正在内的制度创新，在全面深化改革的框架下有序进行。

（一）用全局性和基础性的财政法律确定政府财政收支的边界

解决我国全口径预算内容的完整性问题，最根本的办法就是从制度层面确定政府财政收支的边界。建议制定新的 《财政法》，替代现有的财税法规和部门规章，以控制和规范日益扩张的政府财政权，规范政府财政收入的渠道，保护公众的公共财产权利，有序实现现代财政制度所必需的财政法定目标，并在这一过程中，完成政府预算对非税收入，尤其是自收自支单位所有收支的全覆盖。

（二）通过进一步修订《预算法》优化财政收支预算体系

1、非税收入项目重新归位。弥补全口径预算中的非税收入漏洞，优化财政收支预算体系，必须把非税收入项目进行归类，确保将性质相同或相近的项目并入同一本预算。主要路径包括：第一，将一般公共预算中的税收收入和非税收入，按照性质分别归入一般公共预算和政府性基金预算，其前提是，把一般公共预算中的非税收入一分为二，一部分化费为税，另一部分分流到政府性基金预算中；第二，区分公共产权收入和公共权力收入，将其分别归入国有资本经营预算和政府性基金预算。

2、国有资本经营预算扩围。除了将现在属于政府性基金收入的一部分项目并入国有资本经营预算外，重新制定国有资本收益收取管理制度，根据国有企业经营状况和垄断性行业参与国际竞争的需要，在更高层次法律规定的前提下，进一步提高国有资本收益上缴财政的比例；进一步的制度设计，应当将国有资本存量及其运行状况，反映在国有资本经营预算中。

3、政府性基金预算限缩。非税收入的归位和国有资本经营预算的扩围，应当和政府性基金预算的限缩同步进行。具体而言，就是修改《预算法》第九条关于政府性基金预算范围的表述，将其严格限定为：依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收，专项用于特定公共事业发展的收支预算。

（三）对行政系统的预算管理制度作进一步的顶层设计

解决中国政府预算的完整性和统一性问题，有两个建议方案可供选择：一是成立国务院直属的国家预算机构，协调管理中央各部委的部门预算，编制年度政府预算，并由国务院总理提交全国人大审议；二是保留财政部门的预算编制权力，但由负责经济工作的副总理兼任财政部长，通过提高财政部的行政规格，提升预算编制部门对部门预算和全部四本预算的统驭能力。根据目前的政府体制，建议采用第二方案，改革的关键是推进行政系统预算编制机构的改革，保障政府预算的质量，该方案可以从两个方面推进：第一，财政部门内部的预算独立化改革，即整合现有预算编制职能的相关业务部门，设立专职预算编制机构，以提升财政部门内部预算编制的独立性和权威性；第二，在政府内部建立预算研究机构，吸收第三方研究机构的人员参与，助力政府预算决策科学化。

（四）通过制度创新确保各级人大对政府预算的控制、审查和监督

确保人大对预算的控制、审查和监督能力需要一个过程，须通过法律制度的逐步完善有序解决。首先，通过立法收回政府的税收立法权，赋予各级人大对本级预算的修正权，落实各级人大对政府预算的询问、质询和重大事项的调查权；其次，创新提高人大预算管理能力的体制，包括规范各级人大常委会对政府预算管理的专业化分工，在拆分财政经济委员会、人大常委会委员专职化的基础上，建立预算专门委员会；成立类似人大预算局的预算研究辅助机构，探索人大立法型审计模式，提升人大预算监督的能力和质量。再次，完善人大预算审查的机制，在强化各级人民代表大会对政府预算全口径管理的基础上，延长各级人大常委会及其专门委员会对本级政府预算的审议时间，逐渐将各级人民代表大会审议的重心转移到政府预算报告，并有序建立人大预算审议过程的信息公开制度。最后，《预算法》的进一步修订，应进一步细化预算违法行为的法律责任，落实财政支出预算的法律控制，在建立人大预算绩效考评体系的基础上，对政府及其部门的违法责任作出更具体的规定，凡是未按照批准的预算落实财政支出、未按照批准的预算授权取得政府收入和废弃已经预算批准的事项等行为，行为人必须对此承担法律责任。■

注释：

①中国政府网.中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 [EB/OL].（2008-08 -13）.http：//www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62494.htm.

②笔者根据财政部《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》计算，2017年中央和地方一般公共预算、政府性基金预算、国有资本基金预算和社会保险基金预算的支出之和为314992.85亿元，收入之和为291987.91亿元。