简评第38号指导案例中行政诉讼程序

摘 要：高等学校对受教育者因违反校规、校纪而拒绝颁发学历证书、学位证书，受教育者不服，是否可以依法提起行政诉讼。高等学校对因违反校规、校纪的受教育者作出影响其基本权利的决定时，应当允许其申辩并在决定作出后及时送达，是否则视为违反法定程序。本文根据行政诉讼法中正当程序进行简要评析。

关键词：行政诉讼；颁发证书；正当程序

基本案情：1994年9月，田永考入被告北京科技大学下属的应用科学学院物理化学系。1996年3月5日，北京科技大学以田永节假电磁学课程补考时作弊为由对其作出勒令退学、取消学籍的处理决定，并于4月10日填发了学籍变动通知。但是，北京科技大学没有向田永宣布、送达处分决定和变更学籍的通知，也未给田永办理退学手续。田永继续在该校参加各种学习和活动。四年中，他完成了各科学习，总成绩全班排名第九，毕业论文被评定为优。1998年5月，田永临近毕业，在办理学历证、学位证和派遣证时，北京科技大学才告知田永及其所在的系，他已被退学，没有学籍，北京科技大学拒绝为其颁发毕业证、学位证和办理派遣手续。历经各种救济措施无果后，田永提起行政诉讼，请求法院判令北京科技大学为其颁发毕业证、学位证，及时办理毕业派遣手续。

裁判结果：北京市海淀区人民法院于1999年2月14日作出（1998）海行初字第00142号行政判决：一、北京科技大学在本判决生效之日起30日内向田永颁发大学本科毕业证书；二、北京科技大学在本判决生效之日起60日内组织本校有关院、系及学位评定委员会对田永的学士学位资格进行审核；三、北京科技大学于本判决生效后30日内履行向当地教育行政部门上报有关田永毕业派遣的有关手续的职责；四、驳回田永的其他诉讼请求。北京科技大学提出上诉，北京市第一中级人民法院于1999年4月26日作出（1999）一中行终字第73号行政判决：驳回上诉，维持原判。

争议焦点：

（一）、高等学校对受教育者因违反校规、校纪而拒绝颁发学历证书、学位证书，受教育者不服，是否可以依法提起行政诉讼。

（二）、高等学校对因违反校规、校纪的受教育者作出影响其基本权利的决定时，应当允许其申辩并在决定作出后及时送达，是否则视为违反法定程序。

分析：1、根据我国法律、法规规定，高等学校对受教育者有进行学籍管理、奖励或处分的权力，有代表国家对受教育者颁发学历证书、学位证书的职责。高等学校与受教育者之间属于教育行政管理关系，受教育者对高等学校涉及受教育者基本权利的管理行为不服的，有权提起行政诉讼，高等学校是行政诉讼的适格被告。

高等学校依法具有相应的教育自主权，其制定的校纪、校规和据此进行的教学管理和违纪处分，必须符合法律、法规和规章的规定，必须尊重和保护当事人的合法权益。本案原告在补考中随身携带纸条的行为属于违反考场纪律的行为，被告可以按照有关法律、法规、规章及学校的有关规定处理，但其对原告作出退学处理决定所依据的该校制定的第068号通知，与《普通高等学校学生管理规定》第二十九条规定的法定退学条件相抵触，故被告所作退学处理决定违法。

退学处理决定涉及原告的受教育权利，为充分保障当事人权益，从正当程序原则出发，被告应将此决定向当事人送达、宣布，允许当事人提出申辩意见。而被告既未依此原则处理，也未实际给原告办理注销学籍、迁移户籍、档案等手续。被告于1996年9月为原告补办学生证并注册的事实行为，应视为被告改变了对原告所作的按退学处理的决定，恢复了原告的学籍。被告又安排原告修满四年学业，参加考核、实习及毕业设计并通过论文答辩等。上述一系列行为虽系被告及其所属院系的部分教师具体实施，但因他们均属职务行为，故被告应承担上述行为所产生的法律后果。

国家实行学历证书制度，被告作为国家批准设立的高等学校，对取得普通高等学校学籍、接受正规教育、学习结束达到一定水平和要求的受教育者，应当为其颁发相应的学业证明，以承认该学生具有的相当学历。原告符合上述高等学校毕业生的条件，被告应当依《中华人民共和国教育法》第二十八条第一款第五项及《普通高等学校学生管理规定》第三十五条的规定，为原告颁发大学本科毕业证书。

国家实行学位制度，学位证书是评价个人学术水平的尺度。被告作为国家授权的高等学校学士学位授予机构，应依法定程序对达到一定学术水平或专业技术水平的人员授予相应的學位，颁发学位证书。依《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第四条、第五条、第十八条第三项规定的颁发学士学位证书的法定程序要求，被告首先应组织有关院系审核原告的毕业成绩和毕业鉴定等材料，确定原告是否已较好地掌握本门学科的基础理论、专业知识和基本技能，是否具备从事科学研究工作或担负专门技术工作的初步能力；再决定是否向学位评定委员会提名列入学士学位获得者的名单，学位评定委员会方可依名单审查通过后，由被告对原告授予学士学位。

2、被告作出的勒令退学、取消学籍的处理决定不合法，因而被告不予颁发毕业证、学位证和办理派遣手续的行政行为不合法。至于认定取消学籍的处理决定违法的理由则是其他情形，而不是未送达。依据我国目前的法律制度与法学理论而言，两审法院的判决结果应该没有问题，其论证过程也经得起推敲。

如果扩大考查范围就会发现，我国法院对于超期送达行政行为的现象总体上持认可和比较宽容的态度。例如，在李源诉佛山市住房和城乡建设管理局房屋拆迁案（以下简称：李源案）中，被告于2012年6月18日发出《房屋拆迁补偿行政裁决受理通知书》，于2012年7月20日作出《房屋拆迁补偿行政裁决书》，直至2014年10月10日才将该裁决书送达给原告。然而，法院判决时仅指出，该迟延送达行为“存在程序上的不当，应予指正，但上述问题并不影响拆迁行政裁决结果的正确性，且以此为由撤销该行政裁决并责令重新作出已无必要，也不符合行政效率原则”，遂判决驳回诉讼请求。类似的案例还有不少，这里不再一一列举。面对这种情形，这是否意味着，即便行政行为作出后放置四年、五年乃至十年后再送达，也不过“指正”一下就可以了？我认为答案应该是否定的。行政法对行政行为作出和送达的时间一般会作出较为严格的规定。例如，我国《行政许可法》第42条，该法第44条规定和我国《行政处罚法》第40条规定。

法律不厌其烦地规定行政行为作出和送达的期限的目的，一方面在于追求行政效率，另一方面在于维护法律秩序的安定性。行政效率自不必说，至于法律秩序的安定性则有两个基本含义：一是“透过法律所达成的安定性”；二是“法律本身的安定性”。“前者乃意指透过法律之规范功能，所维持社会秩序之安定状态；后者，则仅指法律本身之安定状态之维持。”从法安定性的第一种意义来看，法律对包括行政行为送达在内的行政期限作出严格规定，其目的或者在于使被破坏的法律秩序能够得到尽快修复，或者在于使处于不稳定状态的社会秩序或者社会关系得以尽快稳定，以免行政相对人和利害关系人不当地形成信赖利益。

因此，在允许行政机关超过法定期限再行送达的同时，应当在法律上设定一个最长送达期限。如果超过这个最长期限仍未送达的，可推定该行政行为根本未作出，不得再行送达，以便从根本上杜绝类似田永案、李源案这样的案件发生的可能性。至于最长送达期限的长度，也不宜过长，我国《行政诉讼法》第46条，依此规定来判断，我国法对于法律秩序不稳定的容忍期限基本上应为六个月。据此，可以在法律上将行政机关超过法定期限再行送达行政行为的最长期限设定为六个月。

作者简介

郑欣玉（1990-），女，汉，内蒙古，硕士在读，西北政法大学，研究方向：诉讼法学。