我国公共租赁住房退出机制的缺陷及完善

冯银东 高悦凡

（1.南京财经大学，江苏南京，210046；2.南京财经大学红山学院，江苏南京，212413）

住房问题是当前社会最值得关注的民生问题之一，为解决这一问题，我国已着手建立起以廉租房、经济适用房和公租房为核心的社会住房保障体系。其中，廉租房配套于最低收入群体的住房保障，经济适用房与中等收入群体的住房保障挂钩，而那些无法纳入到上述保障标准范畴内的“夹心层群体”的住房保障则由公租房调整[1]154。事实上，当前我国公租房建设仍处于起步阶段，其退出机制并不完善，“腾退难”问题一直是制约公租房保障功能持续发挥的主要障碍。因此，完善其退出机制的法律具有重要的社会意义。

一、公共租赁住房退出原因分析

近年来，我国商品房市场价格持续走高，价格上升趋势虽经过国家调控有所减缓，但居高不下的房价依旧让众多中低收入群体踌躇不前。而实践表明，仅凭住房市场调节或仅依赖政府住房政策的宏观调控是无法解决14亿中国人的住房问题的[1]3。对中、低收入群体实现社会住房保障以确保公民住宅权已经成为当前政府必须应对的问题。公共租赁住房是当前世界各国普遍采取的住宅保障形式，能够直接干预住房市场，实现公民住宅权，具有较强的住房保障功能。因而，大力建设保障性公共租赁住房成为政府回应社会现实、解决住房矛盾的有力举措。

公租房建设作为一项国家工程，需要政府投入大量物力、人力。在当前社会发展阶段，我国公租房资源仍然有限，而社会对公租房资源的需求愈亦扩张，这就容易导致供需之间出现失衡，从而诱发新一轮的社会住房矛盾。囿于资源分配的有限性，国家也无法通过不断建设公租房这一方式满足社会对公租房资源的需求。除此以外，当相关群体享受到实物配租形式的公租房时，容易形成福利固化思想，滋生福利依赖文化，希冀长期占有成为一种心理常态[2]。如此一来，不仅会导致公租房供给结构失衡，而且易腐蚀个体自我进取的动力，形成社会“懒汉群体”。通过准入机制的调节可以在一定程度上减少入住群体数量，对于上述矛盾的缓解亦能发挥一定效用。但公租房建设旨在缓解社会中现实紧迫的住房压力，故而针对受益群体不应作出过多限制。所以仅凭准入机制的“拦截”，既无法完全克服社会住房矛盾，亦有违公租房保障制度设立的初衷。因此，唯有完善公租房退出机制，实现住房需求之间的有序流动，使得公租房资源得到高效运转，才能发挥公租房保障功能的持续性。

具体来说，公租房退出机制的健全能严格限制公租房的转租、转让和空置行为，使经济水平提升不再符合租住资格的家庭能够及时退出公租房，把住房资源让给最需要得到保障的家庭。退出机制中的奖惩制度能够鼓励和约束居民使用公租房的行为，使违规使用者得到惩罚，合理使用者得到的奖励，对公租房的合理运转能起到促进作用。总之，公租房退出机制的完善可以在不加重国家财政负担的情况下发挥公租房保障功能的持续性，进而缓和当前社会日益激烈的住房矛盾。

二、我国公共租赁住房退出机制现状

就公租房退出机制而言，全国不少地区纷纷进行试点运行。其中，以北京、上海和重庆三地实施开展最早。

（一）北京公共租赁住房退出机制

有关北京市公租房退出机制的规定散见于《北京市公租房管理办法<试行>》、《北京市人民政府关于加强本市公租房建设和管理的通知》、《北京市公租房申请、审核及配租管理办法》以及《北京市公租房后期管理暂行办法》等规章文件中。

上述规章文件指出：公租房的租赁期限不得超过5年，到期后可以续租，不过续租申请应在租期届满前3个月内提出，符合要求者，方能够续租，否则便作退出处理。与此同时，针对租户的违规行为亦有相依的惩处措施，如若出现转借转租、私改租赁房用途或结构、空置租赁房、3个月欠缴租金等违规违约行为的，产权方可依据具体情况决定是否解除合约，并强制收回公租房。

一旦出现租房解约情形，租户可能会面临无房可居的境地。对此，规章中设有“过渡期”这一人性化处置措施，针对那些被强制退租的或不符合续租要求的但又临时无法退出者提供60天过渡期。不过，租户在此期间应按市场价格交付租金。针对租户的欺诈行为，规章中也有相应的惩罚措施，欺诈行为不仅会被记录到个人诚信档案，而且该租户在5年内不得再申请公租房。基于管理需要，北京市政府还专门成立了全国首家专门管理公租房的机关——公共租赁住房发展中心，并同时在各区县设立公租房发展中心，专门负责公租房的计划、筹资、建设收购、运营管理等各环节运作[3]。

（二）上海公共租赁住房退出机制

有关上海市公租房退出机制的规定详见于《本市发展公共租赁住房的实施意见》和《贯彻<本市发展公租房的实施意见>的若干规定》这两部地方性规章之中。

在公租房退出方面，上海实行了“引入租户工作单位”这一建设性方案，对于破解个人信用缺乏问题颇有成效。对于租赁期满后出现租户抗拒退出情形时，《实施意见》中明确指出，可以借助司法力量逼迫其退出。此外，《实施意见》为保证退出工作的有效开展，还辅之以奖惩机制，凡配合退出者，在其将来购置经济适用房或商品房时，会施以贷款优待、税费减免等政策措施以资奖赏。凡违反规定拖沓迟退者，主管部门会在收齐应缴租金后再要求租户支付相应违约金以示惩罚，情节严重者，还会追究用人单位的连带责任。

由上观之，在退出管理中引入“租户用人单位”这一方式可以有效利用了用人单位的强势地位，借此对租户行为产生某种程度的束缚，以保证公租房退出管理工作的顺利开展。值得一提的是，上海亦设立有专门的管理机构，不过该机构的性质较为特殊，既不是行政单位，也不属于事业单位，而是具备法人地位的市场运营主体①根据《本市发展公共租赁住房实施意见》规定：由市、区（县）政府组织和扶持一批从事公共租赁住房投资和经营管理的专业运营机构（以下简称“运营机构”），负责公共租赁住房投资、建设筹措、供应和租赁管理，并引导各类投资主体积极参与。运营机构应按公司法有关规定组建，具有法人资格，采取市场机制进行运作，以保本微利为营运目标，着重体现公共服务的功能。。

（三）重庆公共租赁住房退出机制

早在2010年，重庆市政府就计划用两年的时间让300万农民拥有城市户口，并用10年时间将户籍人口城镇化率由20%提升至60%，新增1000万城市户口，并计划在将来10年内建成4000万平方米的公租房[4]。为配合公租房的运营、管理，重庆市政府相继颁布《关于重庆市公租房管理暂行办法》和《重庆市公租房管理实施细则》，在两部规章的相互配合下，重庆的公租房管理逐步走入正轨。

针对重庆的公租房退出问题，《实施细则》亦有涉及。在这一地方规章的调整下，重庆的公租房租期限定为5年，在租住期限内，若出现租户通过购买、获赠等方式取得房屋的情形，亦或是其收入水平已无须继续租住，此时应积极退出公租房。就租期届满后出现的腾退障碍情形，出于人道主义考虑，亦会给予租户一定过渡期。当然，对于破坏公租房正常运行管理的行为，也会进行惩戒，如：对于拒不退出者，将依约处理并公告；对于投机转租或长期闲置者，则要求强制退出，处以罚款，必要时可申请法院强制退出。除此以外，重庆还允许租户待租期届满后购买该住房，承租人在购买时还会获得由当地政府提供的购房补贴。重庆的这一举措与其他城市完全不同，改变了公租房“只租不售”的惯例。值得注意的是，在该房进行二次转售时，便会存在主体限制，此时只能由政府收购。重庆的这一做法有益于政府资金的回笼，不过其弊病亦很明显，容易导致公租房循环使用效率下降。

三、我国公共租赁住房退出机制面临的困境

（一）立法层级低、缺乏统一立法

当前，就国家层面立法而言，相关法律规范仅有住建部颁布的《公租房管理办法》、《关于加快发展公租房的指导意见》等。不过这些均为部委规章，缺乏法律应有的稳定性和强制性。就地方立法而言，各个推行公租房建设的城市均制定有相应的地方规章，但相互之间的标准并不统一。比如，就租期而言，上海与重庆、北京三地便存在明显差异，上海为6年，而重庆和北京皆为5年；就退出模式来说，北京、上海一贯坚守“只租不售”的传统，而重庆与之不同，实行“租完可售”的政策。各地实行标准的不一，实是因为当前我国并没有制定出效力覆盖全国的统一立法，这就无法为各地制定法律提供规范性指导，各地方政府在退出机制标准制定上便只能“自由发挥”。公租房建设是一项全民事业，只有针对公租房机制进行统一立法，完善公租房退出机制，才能确保公租房退出顺畅，进而保证公共租赁住房保障功能的发挥。

（二）专门管理机构缺位

当前，全国各个发展公租房的城市虽然均设有负责管理的部门机构，但各地公租房管理机构之间并不统一，在形式、性质以及运作程序等方面都存在着差异。具体而言，全国各地公租房管理大致可分为两类形式：其一，单一管理。譬如北京设有公共租赁住房发展中心，上海是由具备法人地位的市场运营主体负责管理，广州是由市住房保障办负责管理②《广州市公共租赁住房制度实施办法（试行）》第六条规定：“市住房保障办公室（以下简称市住房保障办）负责本市公共租赁住房的规划、计划、房源筹集、配租和监督管理等工作。”，吉林则是由县级以上地方政府住房保障管理部门负责管理③《吉林省公共租赁住房管理暂行办法》第五条规定：“县级以上地方政府住房保障管理部门为本行政区域内公共租赁住房工作的主管部门，负责本行政区域内公共租赁住房政策起草、规划编制、计划制定、组织实施、监督管理等相关工作。”，但上述机构之间无论是在性质还是在形式上都存在着明显差异。其二，协同管理。此种管理方式较为常见，多是由住房保障部门会同其他各部门协同管理，典型城市如重庆，它是由市国土资源和房屋管理部门共同管理全市的公租房④《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》第四条规定：“市国土资源和房屋管理部门是全市公共租赁住房的行政管理部门，牵头协调规划、计划、建设、管理和政策研究工作，并对区县(自治县)公共租赁住房的管理工作进行指导、监督与检查。市级有关部门按职责分工，各司其职，负责公共租赁住房的有关管理与监督工作。”。此种管理方式容易引发推诿扯皮现象，造成管理效率低下。由此可见，在全国范围内并没有形成统一专门的管理机构，这容易造成各地公租房管理效能不一，进而影响到公租房的退出效率。

（三）监管机制不健全

目前我国对于公租房退出的监管并不到位，主要是由于各地对于公租房退出的监管标准、监管方式不一所致。具体问题包括：第一，监管对象缺位，诸如重庆、吉林等地，其监管对象主要是针对承租人，对于相关工作人员的行为并无限制[5]。第二，监管效率低下。对于租户主体资格的监管，主要是对于租期内租户的经济水平进行审核，这既包括储蓄、有价证券等无形资产的审核，也包括房产、汽车等有形资产的审核。目前而言，各地多是借助工作人员走访的形式完成监管任务，这不仅投入需要大量人力物力，而且对于通过隐名投资、隐名代理等暗箱操作，也无法得到清楚、明确的审查结果。加之清退工作的复杂性，使得监管流于形式，导致“应退未退”现象比较严重⑤根据调查显示，在2018年期间，1.45万户承租家庭收入、住房等条件发生变化未按规定及时退出，1.25万套公租房被违规销售、转租，或被挪用于办公、经营等。参见：中华人民共和国审计署.2019年第4号公告：2018年保障性安居工程资金投入和使用绩效审计结果[EB/OL].http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c133003/content.html,2019-06-26/2019-11-18.。

（四）奖惩机制低效

失信要惩戒，守信亦需激励。奖惩机制的适当运用能够促使个人从事适法行为，自动规避不法界域。在各地的规章条文中均有涉及奖惩机制，但力度明显不足。比如，不少城市对于逾期不退者，只要求补足租金即可；对于转租、欺诈获取等违法行为，也只是在补齐租金后处以低额罚款、记入诚信档案或褫夺一定期限的申请资格等处置措施，这对于不再具有住房需求的违法者来说并无多大实际意义。经研究表明，公租房居民整体上倾向于如果提供优惠条件就愿意退出的选择[6]。但不少地方只有惩罚机制，并无相应的激励措施，这就导致租户主动退出的热情不高⑥根据国家审计局2013年保障性安居工程审计结果表明，吉林省主动退出公租房的承租家庭数占总承租家庭数的比例为0.06%，主要原因在于缺乏有效的动力与惩罚机制。参见：段春云.吉林省公共租赁住房准入与退出机制研究[D].吉林建筑大学,2015.。总体而言，我国公租房退出呈现出“轻惩罚、少激励”的特征。

四、公共租赁住房退出机制的域外考察

（一）新加坡组屋制度退出机制

新加坡自建国起便以“居者有其屋”为目标，着力解决国民的住房保障问题。为保障这一目标的实现，新加坡政府相继颁布《新加坡建屋与发展令》、《房屋发展署法》、《特别物产法》等律令，并专设建屋发展局负责组屋的管理与建设。迄今为止，大部分新加坡公民入住组屋，其中绝大部分住户享有房屋产权[7]85。

在退出机制上，新加坡租屋制度主要包括转售和转让两种方式[8]。一方面，新加坡组屋可借助出售的方式进入市场，不过，这需要承租人实际居住5年以上为交换条件，在组屋转让时，还必须得由政府抽取一定比例的税。一旦出现租户不足5年便出售组屋的情形时，政府便会依据当初制定的原价收回，并无额外费用支出。另一方面，新加坡组屋亦能够由住户购买，依据新加坡法律规定，每户享有两次购买权。不过每户只能同时拥有一套组屋，因工作调动、子女学业等原因需重置新组屋时，旧组屋就必须腾退，以防发生对组屋进行投资的乱象。此外，屋主若因破产或失业陷入困境，仍可暂居，无须担心会被赶走，此时组屋也不能被查封。

（二）美国公共住房制度退出机制

美国的公租房政策肇始于1937年，截止目前，美国已经出台《联邦住宅法》、《住房和社区发展法》、《国民住宅法》等多部相关法律文件。此外，美国还成立有住房与城市发展部，专门负责美国政府的住房保障管理。

公租房在美国的发展经历了一个较长的发展过程。在第一阶段，美国政府借助补贴的方式与开发商一道处理住房矛盾；在第二阶段，美国政府转变保障方式，通过直接对住房困难群体提供租金补贴的方式填补低收入所带来的资金空白[9]。依据美国住房保障相关法律规定，受援群体的家庭经济收入必须低于地区平均收入的五成以下，这是申请住房补贴的资格要件。与此相应，美国还建立有资格审查机制，即当地的住房管理部门每隔5年就应对受助群体的经济水平进行调查，以确定其是否还拥有申请补贴的主体资格。在美国的住房保障体系中，公租房的租期是无限的，只有当承租人的经济水平超过政府规定的低收入标准时，当地政府才会取消补贴并敦促其退出[10]。

（三）英国公共住房退出机制

英国至今已经形成体系较为完善的住房保障体系。自上个世纪80年代中期开始，英国相继颁布了《住房法案》及其修改版等一系列事关住房保障的法律文件。

自二战后，英国的公共住房政策几经变化，政府先是采取集中建设出租公租房的政策，以此增加住房供应，而后又采取房租补贴政策[11]。经此调整，英国政府在短时间内向中低收入群体供给了众多公租房。至20世纪80年代，继续沿用先前的住房政策已使政府财政不堪重负，撒切尔夫人政府适时提出“国家向后撤”的改革思想，认为政府既无完全能力也并不十分必要去负担过度的社会福利职能[12]。英国政府为此不得不调整住房政策，施行优惠出售的政策以缓解财政压力。具体来说，政府出售以往租给承租人的公共住房，承租人拥有优先购买权，同时享有一定程度的价款优惠。伴随着住房新政策的实施，在相当程度上缓解了英国政府的财政支出压力，维护费用的支出也大幅度缩减。对于遗留的数量庞大的公共住房，政府适时转变角色，将管理者的职责移交给——住房协会——这一具备相当资产的非营利机构，由住房协会担负起公共住房的日常管理、运作、维护职能。针对公共住房的退出，英国政府把控得十分严格。一旦察觉出有虚假申报、转租、转让等不合法的行为时，政府便会亲自出面中止住房合同的履行并强制违规者退出。英国政府也十分注重惩处机制的运用，其会依据情节轻重，对违规者课以罚款或监禁等惩处手段，甚至情节严重的违规者还将失去再度申请租住的资格。此外，英国政府还善于利用社会监督，专设检举热线，鼓励市民揭发违规操作行为[13]。

五、我国公共租赁住房退出机制的完善

自2010年以来，我国公租房建设持续推进，已取得一定成就，但其退出机制仍然存在缺陷。在各地的实际运行中都或多或少地出现问题，影响了公租房的循环利用效率。在借鉴域外先进住房保障立法的基础上，应从以下几个方面对我国公租房退出机制进行拾缺补漏。

（一）完善住房保障立法

一项制度价值的实现立基于完善的法律之上，无论是新加坡，还是美英两国，均十分重视住房法律体系的建设，并且能够依据社会情势不同，作出相应地修订和改善，以此来保证法律的实效性。

目前，在国家层面，我国仅有《公租房管理办法》和《关于加快发展公租房的指导意见》等部门规章，这些法律文件立法层级过低，在指导效力上明显存在不足。在地方层面，各推行城市均出台了相应的地方性法律，这些以“细则”、“办法”冠名的地方法规或规章，彼此之间各有标准，甚至不少还出现部门规章中没有涉及的内容，造成运行上随意性，使公租房机制难以得到有效调节，不利于制度功能的有效发挥。住房保障是一项全民事业，不仅应从政策上将其提升至国家层面，相关立法也应立即跟进。这就要求必须出台统一的《住房保障法》，以基本法的形式调整住房保障问题，形成统一的公租房准入、监管及退出机制，各地在基本法的指导下制定出符合本地社会情势的地方性立法。如此，从上至下形成统一完备的住房保障立法体系，方能有效推进公租房建设，实现“居有其所”的社会目标。

（二）完善公租房退出的配套机制

1.建立统一的公租房专门管理机构

在实践运行中，我国各地在推行公租房机制的同时，亦成立有相应管理组织负责运营。但是各地的管理机构相互之间的性质不一，既有事业单位，也有公司法人，如此虽能够解决地方上公租房一时的管理，但却忽视了公租房建设是一项长期的、复杂的国家工程，其建设、管理牵涉到诸多部门，若不设立一个专门的组织对其进行统一管理，势必会影响到公租房事业的长期发展。多部门的协同行动必然会造成效率低下，而只有统一管理职责，才能避免出现扯皮推诿的局面，从而促进其退出机制得到有效运行。从性质上看，公租房应隶属住房保障部门管辖，可以由住房保障部门或其派出机构专门管理公租房事宜。

2.加强公租房退出机制的监管

公租房退出机制的良好运行还需要辅之以有效的监督机制以作屏障。因为监管机制存在缺陷，使得退出机制在具体实施中出现不少问题，比如，不满足租住资格者在获取居住权益后长期占据拒不退出。为了杜绝这类现象，就必须相应地健全监督机制。当然，这种监管应是多层的，不仅要对公租房管理机构进行监管，还应对公租房申请人员进行监管。就管理机构的监管，首先，应避免陷入自我监督的局面；其次，一旦出现滥用职权、徇私舞弊行为，就可以由各级人大及其常委会、各级政府、社会组织、第三方的公租房申请人进行监督。针对公租房申请人的监督，应主要由统一的各级租房管理组织负责。一旦发现申请人存在违法行为，就应立即予以惩处，情节一般者，承担民事责任，情节严重者，承担刑事责任，依靠刑罚的威慑力达到使其能够约束自身行为的目的。此外，还应有效发挥群众力量，鼓励他人积极检举揭发违法行为，这种依靠群众的社会监督方式，成本很低，应予以推广。

3.完善公租房退出的奖惩机制

我国公租房退出机制的有效运作也与奖惩机制的推行密切相关。一方面，惩罚机制能够震慑违法行为；另一方面，奖励机制能够鞭策租户自愿退出。奖与惩相得益彰，实现两者的契合才能发挥应有的效果。

我国目前的住房保障法律中虽然有提及惩罚措施，但所规定的措施彰显的惩罚性色彩较淡，这就使得主体的违法成本低于违法收益，无法实现惩罚措施的震慑目的，违禁行为禁而不止亦属情理之中。那么，唯有加大惩处力度，提高违法成本，才能有效制止不法行为的出现。就一般违法而言，可以对其进行高额金钱处罚或长期取消其申请资格；对于重大不法行为，则有必要施之以刑事责任。矛盾是对立统一的，单凭惩罚制度是无法根绝公租房退出痼疾的，一味进行高额惩罚反倒会适得其反，还应辅以适当的激励措施，一则为鼓励租户相互监督，二则为租户自愿退出公租房解决后顾之忧。这些合理奖励措施应包括：购房减税、降低首付比例、发放低息贷款等。奖励机制与惩罚机制的结合运用，不仅有助于公租房的退出效率，实现其循环利用的目的，亦能够减轻退出群体的购房压力。