人海和谐：中国与南太平洋岛国海洋治理合作探析

余 姣

(华中师范大学 政治与国际关系学院， 武汉 430079)

一、全球海洋治理成为国际社会高度关注的热点问题

21世纪是海洋的世纪。随着海洋在全球政治经济和人类社会发展中的地位作用日益凸显，海洋治理也成为学术界乃至国际社会高度关注的热点话题。关于“海洋治理”(Ocean Governance)的界定，可以从广义和狭义的两个角度来理解。狭义的海洋治理倾向于从国家内部治理视角出发，认为海洋治理是“通过广泛参与、公平公开、对等协商及问责监督的过程，求同存异，因地制宜，构建中央政府、地方政府与民间非政府组织等利益相关者团体的协作伙伴关系，以共同解决单方面难以解决的公共海洋问题”(初建松、朱玉贵，2016)。广义的海洋治理意指“为了维护海洋生态平衡、实现海洋可持续开发，涉海国际组织或国家、政府部门、私营部门和公民个人等海洋管理主体通过协作，依法行使涉海权力、履行涉海责任，共同管理海洋及其实践活动的过程”(孙悦民，2015)。随着全球化的深入发展，海洋治理已经远远超出了国家(政府)治理的视域范畴，其国际性和全球性意蕴也隐含其中，这必然衍生出一个治理合作的问题。换言之，海洋治理合作应涵盖“那些用于管理海洋区域内公共和私人的行为，以及管理资源和活动的各种制度的结构和构成”(比利安娜、罗伯特，2010)，同时需要“各国政府、国际组织、非政府组织(国际间非政府组织)、企业(跨国企业)、个人等主体通过协商合作来共同解决在开发利用海洋空间和海洋资源活动中出现的系列问题”(黄任望，2014)。

南太平洋地区作为中国推进“21世纪海上丝绸之路”倡议的战略延伸区域，无论从地缘、安全还是发展角度，都具有深化合作的现实必要和潜在战略价值。正是基于这样的战略考虑，习近平主席在同南太平洋岛国领导人举行集体会晤时明确提出：“中方将在南南合作框架下为岛国应对气候变化提供支持，向岛国提供节能环保物资和可再生能源设备，开展地震海啸预警、海平面监测等合作；继续积极参与太平洋岛国论坛、太平洋岛国发展论坛等岛国地区合作机制，支持岛国联合自强、互帮互助、维护地区稳定和繁荣的努力”(习近平，2014)。如何在“一带一路”背景下实现中国与南太平洋岛国有效的海洋治理合作，推动“建立全方位、多层次、宽领域的蓝色伙伴关系，保护和可持续利用海洋资源，实现人海和谐，共同发展”就成为亟待解决的重要现实课题(杨丽娜、常雪梅，2017)。

二、中国与南太平洋岛国海洋治理合作的战略思考

南太平洋地区作为“21世纪海上丝绸之路”南线规划的重要站点和必经之地，在推进“一带一路”倡议中具有举足轻重的战略作用。无论从国际责任角度还是海洋发展战略角度考虑，推进中国与南太平洋岛国海洋治理合作都势在必行。

第一，中国与南太平洋岛国海洋治理合作符合双方共同利益诉求。一方面，中国与南太平洋岛国海洋治理合作具有重要的经济和战略价值。南太平洋岛国拥有丰富的木材、能源、矿物、渔业等资源，汤加、斐济、库克群岛、萨摩亚等国均已成为中国公民出境旅游的重要目的地；作为重要的海上通道，南太平洋地区连接着太平洋和印度洋，占据着美洲至亚洲的太平洋航线，扼守着北半球通往南半球乃至南极的国际海运航线，地处世界两大战略通道的十字路口。其重要的战略枢纽位置既给中国带来了石油及其他重要原材料，也为中国加强外部联系、开拓海外市场提供了海上便利。另一方面，南太平洋岛国多处环太平洋地震活跃带，域内岛国持续面临诸如地震、海啸、山洪、火山喷发、海平面上升侵吞国土等自然灾害，加之岛屿开发等人为因素，海洋环境污染、海洋公共卫生安全等严峻挑战。例如，2014年4月，台风“艾塔”使巴布亚新几内亚直接受灾人数达12000多人；2015年，汤加发生了2次6级以上的地震；对图瓦卢而言，按照1993-2012年间海平面上升速度，至2062年其60%的国土将沉入海中，其他国家如瑙鲁、基里巴斯、瓦努阿图等岛国也面临类似问题(胡振宇、周余义，2017)。随着中国日益走进世界舞台，南太平洋岛国期盼中国在海洋治理合作中发挥更大作用。作为负责任的大国，中国一贯主张在相互尊重、平等相待、真诚互助的原则下开展与南太平洋岛国的双边合作，努力寻求双方利益契合点和合作最大公约数。推动中国与南太平洋岛国共同参与海洋治理，有助于缓解南太平洋地区面临生态灾难的紧迫压力，满足双方发展需求，符合双方的共同利益关切。

第二，中国与南太平洋岛国海洋治理合作符合“21世纪海上丝绸之路”的发展需要。在当前全球经济缓慢复苏的大背景下，加强区域合作是推动世界经济发展的重要动力。2013年9月和10月，习近平主席先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(简称“一带一路”)的战略构想。2015年3月，国家发展和改革委员会、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确提出“从中国沿海港口过南海到南太平洋”是“海上丝绸之路”的重点方向之一(新华社，2015a)；2017年发布的《“一带一路”建设海上合作设想》，进一步指出要经南海向南进入太平洋，共建“中国—大洋洲—南太平洋”蓝色经济通道，从而在顶层设计和具体规划中明确了南太平洋地区在“21世纪海上丝绸之路”建设过程中的战略地位。南太平洋地区作为中国海上丝绸之路的自然延伸，是“21世纪海上丝绸之路”南线规划的重要站点和必经之地，加强中国与南太平洋岛国海洋治理合作，符合“21世纪海上丝绸之路”的发展需要，符合以海洋经济发展促海上通道安全，维护国家海洋权益，建设海洋强国的目标规划。

第三，中国与南太平洋岛国海洋治理合作符合完善全球海洋治理体系的实践要求。随着全球化的快速推进和科技水平的显著提升，各国对开发和利用海洋资源的需求日趋迫切，由此引发的海洋资源可持续利用、生态恶化、海平面上升等全球问题相互交织。2009年6月8日，联合国以“我们的海洋、我们的责任”作为首个“世界海洋日”的主题，充分说明了每一个国家都要义不容辞地承担全球海洋治理的责任。中国是世界上重要的海洋大国，大陆海岸线长达18000多千米；岛国所在的南太平洋地区地域辽阔，海域面积超过3000万平方公里，占地球总面积的1/6；因而双方具有共同的海洋治理诉求和需要。近年来，中国坚持以互利共赢理念为指引，深入开展与南太平洋岛国在海洋领域应对气候变化、环境等方面的合作，主动搭建海上合作平台，为推进中国与南太平洋岛国的海洋治理合作，推动构建更加公正、合理和均衡的全球海洋治理体系做出了中国贡献。

第四，中国与南太平洋岛国海洋治理合作符合人海和谐的现实需要。人海和谐是指通过海洋治理主体全方位、多层次、宽领域的有效合作，保护和可持续利用海洋和海洋资源，促使人海关系和谐发展的最理想状态。20世纪90年代以后，南太平洋地区面临的海洋环境问题比以往更为严峻，渔业资源不可持续性、栖息地退化、近海水域污染、废物处理、海平面上升、物种入侵等灾害给南太平洋地区人海和谐的实现带来极大压力。中国始终强调尊重海洋文明的差异性、多样性，在求同存异中谋发展，协力构建多种海洋文明兼容并蓄的和谐海洋，从而维护海洋健康，改善海洋生态环境，实现海洋资源持续利用、海洋经济科学发展,促进人与海洋和谐发展(王义桅，2016)。与“21世纪海上丝绸之路”沿线各国开展全方位、多领域的海洋治理合作，是推动建立“中国—大洋洲—南太平洋平洋”蓝色经济通道，构建全方位、多层次、宽领域的蓝色经济伙伴关系，实现人海和谐的智慧之举。

三、中国与南太平洋岛国海洋治理合作的现状与特点

近年来，中国与南太平洋岛国进行了卓有成效的海洋治理合作，取得了重要的阶段性成果，并呈现出海洋治理合作依托机制和平台增多、海洋治理合作行为体多元化、海洋治理合作形式多样化等鲜明特点。

(一)中国与南太平洋岛国海洋治理合作现状

1.充分利用现有国际组织及国际制度。首先，中国与南太平洋岛国共同参与海洋治理是双方严格遵守联合国大会决议及《联合国海洋法公约》(以下简称“公约”)中关于保护和实现海洋可持续发展的规定和义务的重要实践。2014年，中国常驻联合国代表刘结一大使在第69届联合国大会关于“海洋和海洋法”的议题上明确阐明中国立场，强调“中国愿与各国一道，进一步推动建设和谐海洋，在包括《公约》在内的国际法基础上，促进海洋的和平、安全、开放，平衡海洋的科学保护与合理利用，实现国际社会成员的共同发展和互利共赢”(中新社，2014)。其次，中国与南太平洋岛国共同参与海洋治理是严格履约《巴黎协定》的必然结果。《巴黎协定》明确要求“确保包括海洋在内的所有生态系统的完整性”，“通过精简审批程序和进一步向发展中国家缔约方，尤其是最不发达国家和小岛屿发展中国家提供资助，来确保它们在国家气候战略和计划方面有效地获得资金”(国家发展和改革委员会，2015)。例如，2012年12月中旬，斐济和萨摩亚遭受飓风“伊万”侵袭，中国红十字会分别向斐济红十字会和萨摩亚红十字会提供了5万美元和3万美元紧急援助，支持两国开展救灾和灾后重建工作；2013年5月，中国援建的斐济基务瓦村海岸防护工程完成交接，该工程旨在帮助斐济应对海平面上升，保护生存环境，是中国严格履行《协定》有关规定的又一例证。

2.充分发挥多边机制作用。“中国-太平洋岛国经济发展合作论坛”是中国与南太平洋岛国密切经济联系，促进共同发展的重要平台。自该论坛成立以来，气候变化和海洋问题一直是必不可少的议题，在中国和南太平洋岛国政府的共同努力下，双方海洋治理合作取得了长足发展。温家宝(2006)在参加“中国-太平洋岛国发展合作论坛”首届部长级会议上指出：“中国是太平洋岛国论坛的对话伙伴，中国将在地震或海啸预警监测网建设方面提供支持，以提高各岛国预防地震或海啸等自然灾害的能力”。同时，“发展中国家海洋与海岸带管理论坛”、“小岛屿发展中国家可持续发展会议”、“中国-太平洋岛国国别合作发展论坛”、“中国-小岛屿国家海洋部长圆桌会议”等合作对话机制的建立为中国与南太平洋岛国的海洋治理合作提供了良好的平台。尤其是“中国-小岛屿国家海洋部长圆桌会议”的召开，为建立中国政府与小岛屿国家之间的长效对话机制，应对海洋气候变化和防灾减灾合作，推动海洋生态文明建设，共同承担全球海洋治理责任提供了重要的合作契机。

3.加强高层访问，强化政策对接与政治共识。2013年，习近平主席会见斐济总理姆拜尼马拉马时表示，中方支持斐方在能源安全、气候变化、海洋资源等问题上的合理诉求。2014年，习近平主席出访大洋洲并同南太平洋岛国8个建交国领导人举行集体会晤，再次强调“中国将会继续岛国高层和各级别交往并保持密切联系，支持各国在应对气候变化和海洋资源保护方面所做的努力”(新华社，2014)。对此，南太平洋岛国纷纷采取“向北看”政策予以回应，双方在开展应对海平面上升、海啸、风暴潮、海岸侵蚀、海洋酸化等方面的合作研究和调查进一步得以强化。应国家主席习近平邀请，汤加王国国王图普六世于2018年2月28日至3月8日对中国进行国事访问，双方同意进一步加强在联合国、太平洋岛国论坛等多边组织中的协调配合，密切在应对气候变化、可持续发展等全球性问题上的沟通合作，并进一步就加强贸易投资、农渔业、清洁能源、海洋资源保护和可持续开发等领域合作达成共识(新华社，2018)。

4.加大资金、人才援助，提升应对海洋气候变化能力。资金、人才匮乏等现实问题致使南太平洋岛国自身应对海洋变化的能力极为薄弱。中国向来重视对岛国地区的资金和人才援助，出资设立了“中国-太平洋岛国论坛合作基金”，用于资助旨在推进区域合作进程的“太平洋计划”。据统计，2006—2012年，中国累计向南太平洋岛国提供94亿元人民币的各类援助，援建90多个成套项目(新华社，2013)。近5年来，中国累计为太平洋岛国提供了2000个奖学金名额和5000个各类研修培训名额，为岛国的极端天气预报预警、海洋环境监测等提供了大量的资金和技术援助。2015年，中国宣布将出资200亿元人民币建立“中国气候变化南南合作基金”，支持像南太平洋岛国这样资金较为匮乏的国家(新华社，2015b)。作为中国与南太平洋岛国关系最密切的省份，近年来广东以建设“21世纪海上丝绸之路”为契机，不断深化与南太平洋岛国互利合作，在双方人才交流、技术培训等方面开展了大量具体工作。2015年至今，由广东省人民政府外事办公室主办、广东外语外贸大学承办的太平洋岛国公务员培训班已连续举行4期，对南太平洋岛国提升政府管治能力，改善渔业技术,保护海洋资源起到了重要作用，也为双方携手共同解决海洋气候变化等全球性问题奠定了良好的人才基础。

5.加大医疗卫生援助，保障海洋公共卫生安全。医疗卫生援助在中国与南太平洋岛国开展区域与双边关系发展中具有重要地位和作用。习近平主席出访斐济期间再次强调中国将继续派遣医疗队到有关岛国工作，以提高岛国在应对海洋卫生安全方面的总体能力。这是加强海洋公共服务意识、保障海洋公共卫生安全、践行互利合作共赢的海洋共同安全观的重要举措。中方通过向部分岛国派遣医疗团队、援建医疗场所、援赠医疗物资等形式加大对南太平洋岛国的医疗卫生援助并开展了多个技术合作项目。近年来，广东充分发挥面向南太平洋地区的地缘优势及双方在人文交流、经贸合作等领域的基础优势，深化与南太平洋岛国合作，加快广东南太平洋岛国合作示范省建设，为深化双方合作提供了有益借鉴。从2007年开始，广东省陆续开展了“送医上岛”项目，对7个南太平洋岛国进行了医疗巡诊。

(二)中国与南太平洋岛国海洋治理合作的特点

海洋治理合作依托的机制和平台增多。一直以来，中国与南太平洋岛国在原有《公约》《协定》及“中国-太平洋岛国经济发展合作论坛”等机制平台上展开了卓有成效的海洋治理合作。随着国际社会保护和可持续利用海洋的意识越来越强烈，新的合作机制和平台应运而生。2015年“联合国可持续发展峰会”通过的《联合国2030年可持续发展议程》于次年正式生效并成为各国推进海洋治理合作与海洋可持续发展指导性文件。随后，中国及时出台了《中国落实2030年可持续发展议程进展报告》予以回应并作出相关承诺。此外，首次“中国-小岛屿国家海洋部长圆桌会议”于2017年顺利召开并通过了《平潭宣言》，旨在加强与包括小岛屿发展中国家和最不发达国家开展海洋领域应对气候变化、海洋防灾减灾等领域合作，共同推动海洋可持续发展目标的落实。这充分体现出中国与南太平洋岛国海洋治理合作的依托机制和平台日渐增多且更具规范化。

海洋治理合作行为体多元化。在双方海洋治理合作机制不断完善、高层访问日渐频繁的良好基础上，诸如广东“送医上岛”“红十字会”专项援助、社会团体项目共建等民间合作日渐兴起。从近年来中国与南太平洋岛国海洋治理合作实践中可以发现，来自非政府组织间、企业间、社会团体间的共同行动已成为双方海洋治理合作的重要力量，海洋治理合作行为体日渐多元化且表现出较强的社会感召力。

海洋治理合作形式呈多样化趋势。随着双方海洋治理合作的不断深入，海洋治理合作的形式也呈现出多样化趋势。除传统的资金技术和医疗卫生援助之外，近年来中国政府海洋奖学金的设立，各类专业人才培训的设立和开展，“中国气候变化南南合作基金”的建立，海洋领域合作备忘录的签订，都是双方海洋治理合作形式日趋多样化的最好印证。例如，2014年11月，中国和瓦努阿图交换了《中国瓦努阿图两国政府关于海洋领域合作的谅解备忘录》，为中国与南太平洋地区深化海洋治理合作做了良好示范。

四、中国与南太平洋岛国海洋治理合作的问题与对策

随着“21世纪海上丝绸之路”的推进，中国通过高层互访、积极援助、发挥民间力量等方式加强与南太平洋岛国在海洋领域的合作。然而，双方的海洋治理合作依然面临域内外国家反对论调的干扰、政策共识与项目落地之间差距、各国之间的协调不足等多重问题，这在一定程度上削弱了中国与南太平洋岛国共同参与海洋治理效果，使得双方海洋治理合作的努力与成效之间还存在一定的差距。这就要求我们在未来的海洋治理合作进程中继续加强沟通，创新思路，改进方式，推动中国在南太平洋地区进行高效务实的海洋治理合作。

(一)中国与南太平洋岛国海洋治理合作面临多重问题

域内外国家反对论调的干扰。近年来，随着中国与南太平洋岛国海洋治理合作的不断推进，一些域内国家的误解和域外国家的反对声音也随之而来。“新殖民主义”、“短期的机会主义”、“中国正试图抢夺澳大利亚在南太平洋地区主导力量”等论调此起彼伏，澳大利亚、新西兰、美国、日本、欧盟等南太平洋岛国的传统利益国家反对中国的论调尤为强烈。例如，澳大利亚一直是美国“亚太再平衡”战略的积极支持者，继2016年日本首相安倍晋三提出建立“自由开放的印度太平洋”构想和2017年美国总统特朗普在越南APEC峰会上提出“印度-太平洋愿景”后，澳大利亚也在新出版的外交政策白皮书中强调了“印度太平洋”的概念。显而易见，澳大利亚试图与美国、日本和印度携手合作，目的是平衡中国日益增长的影响力。这无疑给中国与南太平洋诸国深入开展海洋治理合作带来阻力和障碍。

政策共识与项目落地之间存在差距。南太平洋岛国是中国推动“21世纪海上丝绸之路”的重点示范区域，中国向来主张通过政策发布、高层互访、签署文件等形式强调与南太平洋岛国共同参与海洋治理的重要性及必要性，南太平洋岛国对此也做出了积极的回应。与此同时，双方目前的海洋治理合作仍然存在政策共识与项目落地之间的明显差距。首先，双方尚未建立关于海洋治理合作与正式高层对话的专门性的机构，沟通渠道和合作机制亟待完善；其次，双方尚未签署海洋领域的正式合作文件，无法保障合作机制的长效运行。

各国之间的协调不足，缺乏整体性。海洋的整体性决定了海洋治理主体之间的整体性与协作性。海洋治理是南太平洋岛国面临的共同问题与困扰，但由于各国面临的具体矛盾存在主次性的差异，从而导致各国在海洋治理问题上存在不同的声音。以所罗门群岛为例，据澳大利亚2016年5月发布的报告显示，因为受到海平面上升和海水侵蚀，所罗门群岛的5个小岛已被淹没(王作成，2017：62)。因此，所罗门群岛在推进海洋治理问题上刻不容缓。2016年所罗门群岛召开第四届太平洋岛国发展论坛是该论坛首次在斐济以外的国家召开，也从侧面也反映了所罗门群岛所面临海洋问题的严重性和紧迫性。斐济和巴布亚新几内亚是南太平洋岛国的经济发展引擎，但其民主化进程中依然存在矛盾，加之2016年两国的经济疲软导致整个南太平洋岛国地区经济数据严重下滑。因此实现政局稳定、经济发展就成为其首当其冲的选择。未来，深化南太平洋各国的合作共识依然是一项重要而紧迫的任务。

(二)推进中国与南太平洋岛国海洋治理合作的对策建议

习近平(2017)在十九大报告中强调：“中国秉持共商共建共享的全球治理观，倡导国际关系民主化，坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等……中国将继续发挥负责任的大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量”。针对当前双方海洋治理合作存在的理论与现实问题，我们应加强沟通，创新思路，改进方式，推进中国在南太平洋地区进行高效务实的海洋治理合作。

第一，更清晰地阐明中国同南太平洋岛国海洋治理合作的目标、方向与原则，避免产生不必要的误解与矛盾。中国与南太平洋岛国共同参与海洋治理原本是出自国际公义和一个负责任大国的担当，也让双方尤其是南太平洋诸国得到了切实的利益。中国在推进“21世纪海上丝绸之路”南线项目的过程中应继续秉持共商、共建、共享原则，更清晰地阐明中国同南太平洋岛国海洋治理合作的目标、方向与原则，将海洋治理合作项目实施与民众切身利益密切结合，减少并消除“信任危机”。同时要加强与传统利益国家的对话，释放中国的互利共赢的信号，减少传统利益国家对中国在该地区寻求“地区领导权”或“霸权”的错误认识，营造海洋治理合作的良好合作环境，避免利益冲突与矛盾。

第二，设立专门的海洋治理合作机制，加快政策项目落地，增强治理的实效性。中国与南太平洋岛国虽在海洋治理方面达成了高度共识，但在具体实践层面仍存在政策落实不到位、项目落地实施不足等问题，这也是未来双方深化海洋治理合作需要强化的重点方向。近年来，中新两国在库克群岛成功开展了供水三方合作试点项目，为我们加快相关政策项目落地提供了良好开端。中国与南太平洋岛国需要在现有政策平台的基础上，优先推动双方在海洋观测预报和海洋灾害预警、海洋生态环境保护、海洋资源勘探和开发以及海洋科学研究等领域的项目合作，通过代表团互访、互派专家、建立联合观测站、组织联合科学试验等具体实践来推进海洋治理合作的实质性发展，增强治理的实效性。

第三，坚持尊重本国意愿、符合双方利益的基本原则，实现海洋治理合作的“协调性”和“综合性”。推动实现中国与南太平洋岛国海洋治理合作的关键在于要采用“太平洋特色”，即本着尊重本国意愿、符合双方利益的基本原则，深入推进系统性国别研究，尤其是对太平洋岛国的历史文化背景、经济社会发展、政治外交关系等研究，深入了解岛内各国的实际情况及民众的真实诉求，推进中国在南太平洋岛国区域海洋治理合作的精准战略定位，推动实现双方的“精准合作”“精准治理”，提高海洋治理合作的高效性与协调性。另一方面，目前双方海洋治理合作的官方色彩浓厚，与之前所设想的有多方参与的综合性治理仍存在不小的距离。这就要求在政府层面深入的良好基础上，促进社会团体、民间组织等在内的多方参与主体广泛交流合作，采用综合性的合作治理方法平衡环境、社会和经济利益之间的需求，提高海洋治理合作的综合性与合力效应。

第四，重点提升岛国自身海洋治理能力，推动实现区域海洋可持续发展。“授人以鱼不如授人以渔”，中国与南太平洋岛国共同参与海洋治理的过程中，应重点提升其自身海洋治理能力和水平，推动实现南太平洋区域海洋可持续发展。一是加强智库交流合作。推动中国与南太平洋岛国智库的对话交流、政策对接协商、共同发起倡议，为推动海洋治理合作提供智力支持和保障。二是加强经验分享。中国在发展海洋经济、保护海洋环境、海洋防灾减灾、促进可持续发展等方面积累了丰富的经验，掌握了一定的技术，通过编制海洋治理成功案例报告，建立数据共享平台，召开海洋高层对话会，分享中国海洋治理的成功经验。三是加强技术培训。通过开展海洋气候变化、灾害预警及救助管理等相关主题的援外培训项目，为岛国培养更多的海洋治理专门人才，加强人才交流与合作，推动实现区域海洋治理可持续发展。