新时期少数民族地区法治行政文化建设问题研究

巢陈思 丁 颂

（长春师范大学，吉林·长春 130032）

党的十九大报告明确指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，建设社会主义法治国家。法治国家的建设需要法治行政作为基础性保障，而法治行政的全面落实也离不开法治精神的培育和法治文化的熏陶，离不开公职人员以及社会民众对法治的坚定信仰，换言之，建设社会主义法治国家以及全面推进依法治国离不开社会主义法治行政文化的精神支持。我国少数民族地区由于受社会环境、文化氛围、经济状况以及民族传统等因素的影响，其行政生态以及行政文化具有一定的特殊性，在长期的社会演进过程中既具有同依法治国精神相通之处，同时在某些方面也存在一定的背离。因此，在全面依法治国的新时代，构建既与依法治国精神相通，又有利于维护少数民族群众合法权利和民族地区和谐发展的法治行政文化成为少数民族地区法治建设的重要任务。

一、社会主义法治行政文化的内涵

行政文化是行政实践活动中逐渐形成的，反映着人们对行政行为以及行政关系的看法、态度、感情和价值观。内容包括行政意识、行政观念、行政思想、行政原则、行政传统等。法治行政文化作为行政文化的基本形态，伴随依法治国的全面推进而被提出。法治行政文化以法治为核心，将法治精神和要求融入行政文化体系，剔除忽视以及违背法治的不利因素，使行政文化最大程度满足依法治国以及社会主义法治国家建设需要。社会主义法治行政文化植根于社会主义制度，服务于广大人民群众，承载着推进国家治理体系与治理能力现代化的重要任务，在新的时代背景下具有深刻的价值内涵。

第一，社会主义法治行政文化同社会主义法治一脉相承，体现着社会主义法治的基本精神和基本要求。社会主义法治以全体人民的利益及意志为旨归，是立法、执法、守法的总称。其基本要求是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，这些精神和要求在社会主义法治行政文化中均有体现。首先，在立法层面上，由于社会主义行政文化是建立在具体行政实践的基础之上，在长期的实践活动中不断修正与更新，能够反映公共行政领域的基本价值取向、原则和底线，能够为相关立法提供基础和指导。其次，社会主义法治行政文化本质上蕴含着守法的价值理念。法治行政文化要求政府的行政活动以及行政关系的构建要在法律框架下进行，要以法律和制度作为行动指南，不能无视法律、逾越法律，也不能以领导人的意志为转移，也就是“有法必依”。最后，从执法层面而言，社会主义法治行政文化要求行政执法人员从群众的根本利益和合法权益出发，在具体行政活动过程中根据现实情况灵活采取从宽以及从严的处置措施，保障群众平等权利及利益诉求。同时，对违法犯罪等行为予以坚决打击和制裁，以维护法律权威。

第二，社会主义法治行政文化包含着依法行政的内在要求。政府部门是行政活动的重要主体，也是立法、普法以及守法的实践者和领头人，但在法律实践以及守法过程中又不可避免地受到行政传统、观念、思想等行政文化要素的影响，而这直接关系到行政行为的合法程度。社会主义法治行政文化以合法合规为根本，强调行政权力的授予、行使以及监督都必须有理有据、合法合规，要以法律和制度为准绳，不得逾越。同时，社会主义法治行政文化坚决摒弃“官本位”思想，反对“权大于法”以及个人凌驾于法律之上等行为，要求在行政活动中依法办事，学法、遵法、守法，通过不断提高行政执法人员的能力素质，提升行政执法水平和效率。唯有如此，才能营造良好的行政执法环境，提升政府部门政治文明建设整体水平。

第三，社会主义法治行政文化同社会主义行政精神共同推进社会主义法治建设。社会主义行政精神以社会主义核心价值观为引领，吸收了优秀的传统文化思想，体现了公共利益与法治理念。而社会主义法治行政文化包含着法治意识和法治思想，能够在一定程度规范法律制度安排、行政实践以及行政行为，对法治建设也具有积极的促进作用。两者统一于依法治国的基本框架下，既有联系又有区别，相互作用、相互影响。法治行政文化能够间接对行政组织思想、目标产生潜移默化的影响，进而将法治精神贯彻到具体行政活动当中，帮助行政主体树立正确的行政信念与行政价值观。在依法治国以及政治体制改革逐步推进的背景下，社会主义法治行政文化逐渐被社会大众所接受并认可，依法行政、廉洁奉公、人民利益至上、民主集中制以及平等和谐等思想逐渐成为社会主义行政文化的主流价值观，而这离不开社会主义行政精神的支持。因此，社会主义行政文化与社会主义行政精神相互作用、相互影响，共同推进社会主义法治建设。

二、构建民族地区法治型行政文化所面临的现实困境

少数民族独特的历史、文化以及社会环境决定了法治行政文化的形成与发展具有其内在的特殊性，也会面临着不同的矛盾与阻力。目前，少数民族地区的行政思想、行政观念同社会主义法治行政文化还存在一定的脱节和矛盾，需要加以识别与应对。

（一）行政文化中的“人治”观念还未根除

“法治”同“人治”相对立，“法治”强调法律至上，权力要服从法律；“人治”则以权力为中心，崇拜权力和个人权威。现代民主政治建设必须消除“人治”，全面走向“法治”。但我国少数民族地区由于长期受传统文化观念以及宗教思想的影响，导致在社会活动中形成了对权力、对个人以及对习惯的顺从和接受，这种思想和观念反映在行政活动过程中就容易带来“人治”的问题。随着社会的发展以及思想观念的更新，目前“人治型”行政文化在少数民族地区已经得到了极大地改善，但由于思想根基深厚，彻底改变仍需要付出很多努力，在此形势下，全面构建法治行政文化难免会遇到诸多困难和阻力。

（二）重视义务履行，忽视权利保障

法治的核心在于权利保障，由于人治型行政文化还存在一定的影响，当前少数民族行政文化重视权利的保障以及义务的履行，但对公民权利的保障还存在缺失和不足。这一观念就容易导致在行政活动过程中行政行为的主客体主观地将公权力的保障放在首要位置，过分重视履行义务以遵从公权力，而忽视行政活动服务社会、服务群众的精神本质。在这种思想观念的影响下，容易陷入权力本位的误区，使得法律法规的主体地位受到侵蚀，与法治行政文化的精神相背离，不利于法治行政文化的构建与推行。

（三）高度的文化认同感增加了行政文化建设阻力

少数民族生活环境相对封闭，社会交往更多局限于族群内部，再加上对外交流的机会较少及主动性欠缺，这就造成了少数民族个体对族群具有较强的情感依赖，反映在文化层面上则表现为少数民族群众往往对自身文化具有高度的认同感，并积极拥护本土文化。民族文化作为一种民族精神实质，具有强化族群内部的和谐与团结，增进民族情感，提升族群内聚力的积极作用，但是这种高度认同与内聚的文化特性也会在无形中阻碍文化的对外交流，长此以往就易导致民族文化故步自封、发展缓慢，甚至在社会思想与观念日益更新的历史进程中逐渐灭失。这也会不同程度地影响少数民族群众对新思想、新观念的接受，给法治文化传播、法治行政文化的构建带来一定的阻力。

（四）公职人员乃至普通民众缺乏行政规则意识

行政规则意识要求行政主体在行政活动的过程中严格遵守法律规制，在思维观念中时刻保持规则意识，做规则允许之事。当前，在少数民族地区行政机构公务人员乃至普通民众大都缺乏行政规则意识，表现为法律意识与法律观念淡薄，在社会交往中更多地以习惯与传统为处事原则，而缺乏对法律规则的遵从，对权威人士以及传统习惯的依赖强于法律与规则，只重视法律的强制性，忽视法律的指引性。对规则的漠视也容易导致行政部门在执法过程中出现机械执法、粗暴执法以及选择性执法等问题，进一步造成民众对政府的信任危机，加剧了行政规则意识培养难度。

（五）宗教信仰与法治思维之间存在一定冲突

宗教信仰在少数民族地区普遍存在，且宗教传统与观念对民众的影响根深蒂固，对民众的生活、世界观、价值观都有着潜移默化的影响。宗教信仰具有较强的延续性与稳定性，很难加以改变，且在相对稳定的发展历史中，宗教传统中的观念和做法实际上已经与现代法治的思维产生冲突，例如，西双版纳哈尼族的支系爱尼人，老人过世后要用名贵的山桂花树做棺材，因此，就经常造成了违禁伐木问题，原因正是哈尼传统宗教观念认为人的灵魂与山桂花树有着内在联系。宗教信仰与法治思维的冲突，直接影响了民众对现代法治文化以及法治行政文化的正确认知与认同，进而给少数民族地区构建法治行政文化造成冲击。

三、民族地区法治行政文化建构策略

（一）“三位一体”促进法治行政思维在民族地区落地生根

树立法治行政思维，做到人人心中有法，是普遍构建法治行政文化的基本前提，而树立法治行政思维需要从有效规避消极的宗教因素干扰，促进多元民族文化交流，加强法治宣传与教育三方面入手。首先，如前所述，宗教信仰在某些方面与法治思维之间存在一定的冲突，并且消极的宗教因素也为“人治”提供了生存空间，不利于现代法治思维的推广。当然，宗教教义中也存在一些积极因素，例如，白族本主文化极力推崇“真善美”，反对邪恶与恶行，主张族人通过自身奋斗来追求美好生活，这些观念与法治思维存在内在的相通之处。因此，在全面普及法治行政思维过程中，应将规范宗教活动同挖掘积极宗教因素相结合，减少推行阻力，最大程度促进法治行政思维与地区文化精神相结合，提高法治行政文化的可接受程度与亲和力。其次，促进民族文化交流互动，增强民族包容性，形成命运共同体。在当前社会分化加深、贫富差距扩大的背景下，民族冲突、违法行为时有发生，而冲突的背后是缺乏交流与理解。因此，加强民众交流、文化互动，在相互理解与包容的基础上形成团结互助的和谐关系，在此基础上才能树立公平、合法、有序、平等的法治意识。第三，加强法治宣传与教育。不仅要重视对政府行政人员的定期法治培训，更应该通过创新载体与形式加强社会成员的法治宣传，促进两者之间相互促进、相互监督的法治新风气。例如，云南大理巍山县以创建“南诏法治文化广场”为抓手，创新推进法治文化。此外，还推进“墙体法治文化八里行”工程建设，使得法治文化贴近生活、贴近群众，类似做法可以参考借鉴。

（二）以良法推动善治

在法治行政文化构建过程中，作为基础性保障的法律制度本身应能够保障公民权利与自由，维护社会公平正义，这样才能推动法治行政文化的可持续发展。为此，在当前少数民族行政立法过程中应将“四个全面”的基本要求贯穿其中，并结合地区实际情况，运用法治评估手段做好立法前的可行性研究，从而提高立法水平与适用性。要充分发挥地方人大在立法中的主体地位，优化与完善人大立法工作的管理体制及运行机制；在立法过程中适当引入社会公众参与，建立立法沟通协调机制与监测评估机制，提升立法的民主性与科学性。同时，还可充分学习和借鉴发达地区乃至国外类似领域的立法经验，扬长避短，提升立法质量。最终实现以良法推动善治。

此外，由良法到善治还需要创造规范、文明、公正的执法环境。为此要以“放管服”改革为基础，加快推进政府职能转变，明确界定行政机构的职权范围，制定权力清单，把权力关在制度的笼子里，防止权力滥用。要加强基层执法队伍建设，规范执法、文明执法，最大限度维护群众的根本利益。要加强执法监督，建立社会公众反馈与监督渠道，倾听群众心声，使行政权力在阳光下运行。

（三）建立法治化的行政制度

完善的行政制度建设是推行法治行政文化的必要前提。建设法治政府以及法治行政文化的根本目的在于将群众的切身利益以及社会福祉放在重要位置，而法治化的行政制度则能够规范政府行政权力，优化行政活动的实施流程，进而最大限度保障群众的合法权益。为此，要做好以下两方面工作，一是进一步优化完善民族区域自治行政法律体系及配套实施细则。要根据少数民族群众诉求、少数民族地区发展现实以及经济社会发展形势，对部分缺乏时效性的行政法律条文以及行政规则进行调整与完善。要针对民族自治政府权力边界模糊的问题，从制度层面给予明确可操作的指引，避免权力滥用和腐败滋生。二是加快推进少数民族地方政府政务公开制度建设，要制定政务公开内容目录，采用门户网站、公报、发布会以及报刊、广播、电视等多元化渠道方便群众获取政务信息，提升政府的开放水平与透明化水平，以此约束行政权力滥用。

（四）吸收优秀法治文化

法治行政文化在我国发展还处于起步阶段，少数民族法治行政文化的发展不仅受到本民族传统文化的影响，同时在民族交流过程中也同外来文化产生碰撞与交融。在民族文化、外来文化以及现代法治文化共存的大环境下，少数民族地区法治行政文化的构建与发展，既需要充分领会社会主义法治精神实质，还要扬长避短、兼容并蓄，充分学习并吸收国内外优秀行政文化思想与理念。应该认识到，传统行政文化中的民主思想、民本主义、德法并举以及情理统一等思想在现代法治行政文化构建过程中仍具有不可磨灭的价值，要加以吸收。而现代行政文化中的廉洁思想、“小政府、大社会”的行政理论等也有值得吸收与借鉴的优秀成分。

（五）扩大民族地区的公民政治参与

文化的价值在于传承和传播。法治行政文化在少数民族地区的推广最终需要落实到具体行动层面，这需要调动少数民族群众的积极性，让法治思维内化于心、外化于行。适当扩大少数民族公民有序参与地区治理和行政活动，能够提升群众的主人翁意识，进而促进他们主动学习法律知识，在参与过程中达到相互理解、相互信任。对此，一方面要拓宽公民政治参与渠道，借助互联网及新媒体等便捷化渠道，了解群众心声、倾听群众意见，引导公民主动参与法治政府建设。如在政府门户网站设置群众意见反馈专区、开通群众专线、推出政务服务公众号等方式。另一方面，要加强基层民主政治建设，构建服务型政府，要坚持在基层“交朋友、办实事”的理念，深入基层、深入社区，倾听群众心声、接受群众监督，对于涉及群众切身利益的政策法规积极听取群众意见。要强化群众的政治参与意识，通过法治思想的宣传以及建立常态化的制度体系，在少数民族群众中树立“人民是依法治国的主体和力量源泉”的观念。