新形势下少数民族语言教育的法律保障研究

孟庆武

（中国政法大学 法学院，北京 100088）

使用和传播本民族的语言文字是宪法规定的重要权利，也是多项国际公约和宣言所确定的少数族裔权利之一。语言文字是一个民族历史文化和民族共同记忆的载体，承载着该民族的历史传统和文化遗产，保护民族语言、加强民族语言教育是推动各民族共同发展的重要方式。有学者通过文本分析和田野调查发现，我国目前的民族语言教育呈现出明显的地域差异，并且双语教学的模式越来越重于民族语言教学[1]。在民族聚居的民族自治地方，本民族的语言文字教育得到了充分保障，不仅有相应的语言条例，还有成熟的语文教育体系。但散居于汉族地区的少数民族难以接受良好的民族语言教育。同时，在语言发展不够成熟的民族地区，民族语文教育的发展往往滞后于双语教学。这些现象说明我国当下的民族语言教育发展水平很不均衡，国家统一的民族语言教育政策难以适应地区发展的实际，应该着力由各地发展因地制宜的民族语言政策。

新形势下民族语言政策应该随着民族关系发展和民族自治实践的变化而有所发展变化，作为统一的多民族国家推行国家通用语言义不容辞，是推动民族融合与国家统一的重要文化政策，民族语言教育与国家通用语言推行如何协调，需要相关政策法规进行明确规定。我国区域经济发展不平衡，各少数民族的语言发展和经济发展水平也不相同，实现民族语言和国家通用语言的协同发展需要因地制宜的政策措施，根据各地区民族语言发展实际作出不同规定。民族语言教育的推行应该在法律上区分积极与消极权利，民族语言权利具有消极权利的特点，国家着力保障的应该是少数民族公民的语言选择权，使少数民族地区公民有权利选择使用何种语言。同时，民族语言教育权利也具有积极权利属性，要求国家积极提供良好的民族语言教育，供民族地方的公民选择。本文拟从民族语言教育所面临的实际困难出发，分析民族语言政策变迁的历史轨迹，从全面依法治国的角度分析新形势下民族语言教育所需要的法律政策保障。

一、民族语言教育的发展现状与困境

中华人民共和国成立以来，党和政府一直坚持尊重和保护民族语言文字发展的态度，民族语言教育得到了良好地贯彻和发展。但是，由于我国各地区经济政治发展不平衡的地缘经济格局导致了少数民族地区的语言教育出现了发展差异，民族语言的发展面临新的困难和问题。有学者指出，近年来少数民族成员在语言认同和民族语言学习上均出现了弱化的现象[2]。随着全球一体化进程，优势经济地区的语言文化在更广泛的范围得以推广，而弱势经济发展地区自然处于文化的劣势，民族语言的发展受到严重的影响。从当下的民族语言发展情况来看，我国的民族语言教育发展面临三个方面的困境：

一是民族语言教育受重视的程度不够。少数民族地区的语言教育面临着国家通用语言教学和外语教学的双重冲击，民族语言教学的时间和空间被国家通用语言教学冲击，学生需要进行三门语言的学习，学习效果势必受到影响。目前，民族地区的语言教育主要采取民、汉双语的教学，虽然培养“民汉兼通”的民族人才是民族地区语文教育的重要目标，但实际上，民族地区的语文教学往往侧重于汉语，民族语言的教育受到了不同程度地冲击。在非民族自治地方的其他少数民族聚居区域的民族语言教学往往受到功利化的影响，民族语言学习成为高考的“终南捷径”。许多学生和家长对待民族语言学习是非常功利化的，学习民族语言的主要目的之一是为了参加采用民族地区试卷的高考，从而降低汉语学习的难度，同时还可以享受少数民族地区的高考加分政策。功利化的学习目的导致教育目的随之发生改变，民族语言教育本身所承载的文化传承功能被语言知识传授和考试技巧传授所取代。

二是语言资源受压制导致民族语言的使用空间逐渐缩小。虽然国家法律保护少数民族使用民族语言的权利，在民族地区的政府文件、诉讼语言等官方场合也大量使用民族语言，民族语言著作的出版也得到国家支持。但是相对于优势语言的文化冲击，民族语言的发展中缺少高质量、高水平的民族文化著作作为语言资源的支撑。优质语言资源的缺乏导致民族语言的发展受到制约，语言发展的目的是应用，只有大量的实际应用和科学、文化著作使用民族语言，才能使民族语言成为真正的文明载体。目前的民族语言教育受功利性因素的影响，导致教育中缺少文化传承和语言发展的自觉，进一步压缩了语言资源的发展。

三是民族语言教育师资和优质教材缺乏。双语教育资源的发展空间缩小导致语言教育所需的著作、教材出版更加需要充足的经费支持，民族地区的贫困经济现状导致难以支持民族语言文化研究的长期繁荣，仅依靠国家政策资助扶持并不足以使民族文化真正繁荣。目前，民族地区从事民族语言教育的师资质量也有待提高，需要吸引更多的高学历、高水平人才补充民族语言教育的师资队伍。

二、我国民族语言教育的政策法律变迁

中华人民共和国成立后，党和政府确立了“多样化”的民族语言政策，即保护和鼓励各民族语言文字发展传承，支持语言多样性的政策。1954年宪法所确立的“民族语言文字使用发展自由”原则一直为现行宪法所保留，成为我国民族语言教育法律的基本原则。概括言之，中华人民共和国成立初期所确立的民族政策大致有两个方面。

第一，鼓励各民族使用自己的语言。中华人民共和国成立初期的各项法律、政策均体现了对少数民族使用自己本民族语言的支持，要求民族自治地区的官方文件、会议必须使用民族语言。同时，保障少数民族公民在诉讼中使用本民族语言的权利，并且鼓励各种报纸、广播使用民族语言文字。第二，鼓励各民族发展自己的语言。为发展少数民族的文化、经济，中华人民共和国成立初中央政府采取了创建文字和完善文字的两项措施帮助少数民族发展自己的语言文字。20世纪50年代初，国家统计了43个民族的语言文字情况，帮助壮族、布依族等少数民族在自愿基础上创造了自己的文字。

文革期间，我国的民族语言文字工作处于停滞中断状态。改革开放后，我国的语言政策及时得到调整，开始了民族语言的规范化、标准化发展。同时，我国开始大力推行普通话，推行规范汉字，以适应全国经济发展交流和市场流通需要。这说明改革开放后我国的语言政策开始向多样化和标准化统一的方向发展，鼓励贯彻民族语言文字政策的同时，鼓励各民族互学语言[3]。在少数民族为主要生源的学校鼓励使用民族语言授课，但在适当的年级应当开设一定的汉语课程，运用民族语言、汉语进行双语教学，在民族地区推行普通话。同时鼓励多民族语言的著作、文艺作品、教材的出版，培养适合不同层次的民族语言师资。

2000年全国人大常委会制定实施了《中华人民共和国国家通用语言文字法》，确立了国家通用语言的法律地位，推进语言文字的规范化发展。确立国家通用语言有助于在语言文字层面实现国家文化的一体化，有助于维护国家统一，促进各民族之间的交流融合。在确立国家通行语言的法律地位的同时，国家还鼓励各民族自治地区制订符合自己民族特点的民族语言文字条例和实施细则。我国的民族语言文字教育进入了法制化发展阶段，目前，云南和广西分别制定了各自的民族语言文字条例，多个民族自治地方制定了本地区民族语言文字工作的行政规章。

三、民族语言教育的国际法保障

少数民族语言教育的不同权利得到国际法承认和保护。少数民族语言教育的国际法地位经过复杂的立法过程后，法律有限地加以具体承认并对其进行了保护。在1815年至第二次世界大战期间，是有限制地承认少数民族语言教育权利的时期。1815年以前，除双边协定外，没有任何国际条约规定少数民族的语言权利。1815年通过的《维也纳会议决议》第1条规定采取某些措施保护少数民族语言文字，明确规定保护文化机构，包括少数民族语言学校。《巴黎和约》规定提供适当的学校设施保证母语并不是官方语言的公民的孩子以母语作为媒介接受初级教育[4]。这一期间的国际法特别承认少数民族以其母语接受教育的权利。

国际法上所保障的民族语言权利主要包括了国家尊重不同语言的消极权利和国家保护少数民族语言发展的积极权利。就消极权利而言，国际法要求国家尊重各民族自由选择其语言文字的权利，尊重少数民族公民选择接受母语进行教育或作为交流工具的权利。1945年颁布的《联合国宪章》第一条规定促进和激励不分种族、性别、语言或宗教平等发展，声明尊重所有人的人权和基本自由。1948年，《世界人权宣言》第二条规定言论平等和禁止语言歧视；第二十六条规定尊重父母的教育自由为第一选择。就积极权利而言，国际法则要求国家有义务向少数民族的公民选择以母语接受教育的机会，要求国家负有提供民族语言教育机会的义务。1992年《少数人权利宣言》要求每个国家应当在自己的领土范围内保护少数群体的存在，保护他们的民族，文化、宗教和语言特征。《宣言》第二条规定：各国应在为实现这些目标而采取立法和其他措施时采取适当措施。但是在这些《宣言》之后，联合国再未制定有关民族语言权利的专项文书。因此，有学者认为，现有国际法文献尚缺乏对语言权利的清晰、准确定性，对少数民族语言生存所面临的环境困难视而不见[5]。

2001年，联合国教科文组织通过了《世界文化多样性宣言》，该宣言第五条涉及到个人选择自己的语言的权利，使用他们的母语表达自己，接受文化教育和参与文化活动。在该条款所附《行动计划》第五款申明有必要保护人类的语言遗产，并鼓励在表达、创造和传播方面使用多种语文。同时，该《宣言》关于语言教育的建议是实现语言教育的多样性，鼓励多语言教育。

同时，现代国际法已经将少数民族的语言纳入非物质文化遗产的范围，《保护非物质文化遗产公约》就明确规定各国应该保护作为非物质文化遗产媒介的语言。推动民族语言教育和语言发展成为文化多样性发展和保护非物质文化遗产的重要内容。我国《非物质文化遗产法》中也明确规定了非物质文化遗产的载体是传统口头语言和文字。从这一规定不难发现，非物质文化遗产保护制度保护少数民族语言的特定形式。

四、依法治国下民族语言教育法律的实施

我国目前的《宪法》和《民族区域自治法》共同规定了民族语言教育的法律地位，使各民族使用和发展本民族的语言文字的自由成为基本权利之一，得到了全面地贯彻和实施。但有关民族语言教育的法律保障主要集中于各民族自治地方制定的《民族教育条例》，该条例是各地方依法保障民族语言教育权利的重要依据。截至2017年，全国共有23个省、自治区和自治州以及旗、自治县制定了自己的《民族教育条例》。

综合各地区的《民族教育条例》，发现其中关于语言教育的内容主要集中于三个方面：一是强调国家通用语在公共教育体系中的地位和作用，在公共教育中增加汉语文教学内容并且在民族自治地区推行国家通用语的使用；二是继续加大力度扶持民族语文教育，以政府财政支持民族语文教材、著作出版，培养师资；三是在坚持民族语言教育的同时开设外语课程，强调民族语文和汉语文、外语教学并重。

各地区《民族教育条例》均将推行双语教学作为民族语言教育的重心，均有关于双语教育的开设目标、开展阶段和支持保障措施等方面的规定。比如，《内蒙古民族教育条例》就更注重语言教育，即语言学习。《条例》从构建从幼儿园到高等教育的完整双语教育体系入手，规定了双语教育的开展形式，双语教育资源的开发以及对双语教育师资、教材和教学资源的支持力度，为实施良好的双语教学提供了基础。除黑龙江省以外的其他地区语言教育法律法规均进行了修订，此次修订的的主要内容有以下三个地方：一是强调双语教学的重要，将开设双语教学的时间提前至幼儿园阶段；二是强化对双语教育的财政支持，加强培养师资，支持双语教育的教材编写和开发以双语进行写作的教育资源；三是以财政支持学校开设双语民族文化教育。

在民族地区的公共教育体系中开设通用语言教育，必然会使少数民族的语言受到冷落和忽视，而过分强调少数民族语言在民族自治地区发展，也会影响少数民族公民寻求机会和参与自己的社会发展，管理国家和社会事务的权利等。为了平衡优势语言和非优势语言的使用、学习和发展，各地《民族教育条例》推进双语教育，不仅可以促进少数民族发展自己的语言，传承民族文化，同时可以保证少数民族公民享有语言教育的选择权。语言教育法律法规作为促进语言教育平等的重要制度安排，取得了良好的效果。“双语教育”强调在促进国家通用语言使用的前提下，保护少数民族语言教育权利。双语教育不仅有助于普通话和规范汉字的普及，同时也可以使民族语言得以保存和传承。更为重要的是，双语教育强调以民族文字讲授科学文化知识，增强了民族语言的现代应用性，有助于推动民族语言的现代发展。只有具有应用价值的语言才会具有广泛的生命力，双语教育的重要意义正在于此。

五、结语

发展和使用民族语言不仅具有促进民族发展，实现民族繁荣的重要意义，同时也是保持和发展文化多样性的重要方式之一。语言文字是民族文化和非物质文化遗产，是人类文明的共同资源宝库，而语言教育正是促进民族语言发展、使用的重要手段。在全面依法治国的背景下，协调民族语言发展和国家通用语言教育之间，需要相关民族语言立法，实现民族语言发展的有法可依。通过立法和修订相关民族自治地区语言教育条例，鼓励在民族地区推动双语教学。在推行国家通用语言在少数民族地区规范使用和发展的同时，保持民族语言教育，促进民族语言的传承。