精准扶贫中小额贷款风险补偿金项目绩效评价指标体系构建研究

杜 刚，代正明，朱 媛，伏成秀，白双有，郑宇鸣

(云南省农业科学院农业经济与信息研究所，云南昆明 650205)

消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义社会的本质要求。多年来，从中央到地方都高度重视扶贫工作，特别是习近平中书记提出的“精准扶贫”[1-2]，为确保贫困人口到2020年如期脱贫明确了方向和目标。一批批财政专项扶贫资金、信贷扶贫资金、定点扶贫和对口帮扶资金、社会捐赠资金等的投入和项目的实施，有效推动各项扶贫工作，成效明显。但项目实施的绩效也成为政府和民众关注的重点。

早在20 世纪 80 年代初期，在公共财政体制框架逐步建立的背景下，财政支出绩效评价因其在财政管理中的特殊作用，逐步进入人们的视角。近年来，在各级政府部门的努力下，财政支出绩效评价作为重要手段逐渐应用于我国财政改革中，并取得了一定成效[3‐7]。2011年4月2日财政部印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预〔2011〕285号)，为各级政府部门开展项目绩效评价提供了依据。但由于公共财政支出项目存在外部性，对其绩效的评价一直存在难以量化的难题，特别是体现项目特性的个性指标。因此，财政支出项目绩效评价工作的核心是根据项目特性建立一套科学有效的绩效评价指标体系，一方面可以客观衡量财政专项资金的实际业绩和效率，另一方面为不断完善财政管理提供科学依据。

1 扶贫小额贷款风险补偿金项目实施背景

根据中央实施精准扶贫的有关要求，云南省委、省政府把解决最贫困农户的贷款问题作为一个专题加以研究和解决，出台了《云南省扶贫到户小额贷款风险补偿金试点实施方案》，此方案充分发挥财政专项扶贫资金，撬动扶贫贷款资金的放大效应，汇聚更多金融资源投入扶贫开发，同时降低了建档立卡贫困农户获得金融支持的门槛，全面提高这部分群体的获贷率和受益面。项目的实施很大程度解决了贫困户贷款难的问题，在“精准扶贫”工作中发挥了较好的作用。

作为管理部门，特别是在当前各级政府全面推行预算绩效管理的前提下，建立一套客观、合理的项目绩效评价指标体系，是扶贫到户小额贷款风险补偿金项目绩效评价的核心工作。

2 扶贫小额贷款风险补偿金绩效评价指标体系的构建原则

科学合理的评价指标体系，一定要以科学的原则为前提，精准扶贫中小额贷款风险补偿金绩效评价指标体系构建要以具体的实际和发展规划为准绳，进行多角度、全方位的分析，一方面要抓住项目实施的目标、任务和管理要求，另一方面要从预算绩效管理角度系统考虑指标体系构架。综合研究，主要遵循以下原则：

2.1相关性原则绩效评价的指标应当与绩效目标有直接的联系，特别是项目针对的是建档立卡的贫困户的小额贷款问题，评价指标要能够恰当反映目标的实现程度，并确定关键性、决定性要素[3]。

2.2重要性原则绩效评价指标应当优先使用最具评价对象代表性、最能反映小额贷款风险补偿金项目评价要求的核心指标。

2.3可比性原则对同类评价对象，尤其是县(市区)级评价对象，要设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果可以相互比较。

2.4定性与定量原则绩效评价指标的设置应当将定量指标与定性指标相结合，定量为主，定性为辅，系统反映项目投入、过程、产出与效果等。

3 扶贫小额贷款风险补偿金绩效评价指标体系构建思路和步骤

3.1绩效评价目标和评价对象确定绩效评价目标和评价对象确定是绩效评价的起点和核心，是确定评价指标体系的前提和基础。扶贫小额贷款风险补偿金项目是在县(市、区)级设立小额贷款风险补偿专项资金，用于农村信用社联合社向建档立卡贫困农户发放小额贷款后，贫困贷款农户确因特殊困难产生的呆账进行补偿。评价对象通常为项目管理及实施单位。根据本项目的性质，项目管理部门主要为省、州(市)、县(市、区)各级扶贫部门，项目具体实施主要依托农村信用社(或农业银行)，项目受益群体主要为建档立卡贫困户。

3.2绩效评价指标的分解和构建指标分解是根据项目绩效总目标将评价对象分解为具体可操作的指标。指标分解包括横向和纵向两个方向，横向分解是把评价对象指标分为若干个组成部分。纵向分解即分层，根据评价目标，将每一个组成部分进一步分解为多级指标。经过纵向和横向分解的具体指标系统构成评价框架[8]。通过对扶贫小额贷款风险补偿金项目绩效总目标研究分析，指标横向分解为一级、二级、三级指标，纵向分解为投入、过程、产出和效果4层指标。

4 扶贫小额贷款风险补偿金项目评价指标体系的构建结果与分析

绩效考核指标是进行绩效考核的基本要素，制定有效的绩效考核指标是绩效考核取得成功的保证，因此也成为建立绩效考核体系的中心环节。评价指标的设置是构建绩效评价指标体系的核心内容，它直接关涉到指标体系的科学合理性与可操作性。

通过对扶贫小额贷款风险补偿金项目的投入、产出理论，结合政府绩效管理，项目管理，遵循相关性、重要性、可比性等原则分析。本项目绩效评价指标框架分为三级，一级指标分为投入、过程、产出和效果4个部分。在一级指标的基础上，对管理或实施内容进一步细化，建立了7项二级指标，再细化为20个三级指标。

5 指标权重的确定

项目评价中，评价指标权重的确定是多目标决策的一个重要环节，指标权重的确定对于评分结果具有决定性的作用。确定评价指标权重的方法很多，概括起来有两个大类，即主观赋权法和客观赋权法。主观赋权法是由决策者根据自己的经验及对属性的主观重视程度而赋权的一类方法；而客观赋权法是基于各方案相应各属性的数据而确定的方法。主观赋权法中专家咨询法(又叫做“德尔菲法”、“老手法”)是一种常用的指标权数确定方法。其具体做法是：召集或挑选同行业的一批专家，先让他们分别根据个人的经验和主观感受给每个指标确定一个权数，经过处理后，将第一轮的赋权结果反馈给各位专家，并进行第二轮评估，如此反复几次，直至专家们的评定意见比较吻合时为止[9]。

通过权衡，该项目指标权重的确定采用专家咨询法：即聘请了7位行业专业根据要求确定了指标权重。各指标权重结果详见表1。

表1 扶贫小额贷款风险补偿金项目评价指标体系及权重

6 实践结果

采用本套指标体系对云南省2015年度扶贫到户小额贷款风险补偿金试点项目进行了绩效评价，评价结果与实际总体吻合较好。其中几个关键评价指标的运用：①投入中的“目标合规性”考核贷款资金使用范围应只涉及贫困农户的生产经营、安居工程、大病医治等方面。“资金到位率”反映省、州(市)、县(市、区)各级应到位的风险补偿金到位情况；②过程中“资金使用合规性”主要依据项目资金使用符合风险补偿金项目资金管理办法；③产出中的“任务完成率”主要对部门应完成的年度放贷及涉及需进行补偿支出的任务完成情况进行评价；④效果中项目的效益“经济效益”、“社会效益”等综合考核项目实施后有效加快当地贫困农户脱贫致富及对当地民生的有效改善情况等；⑤本次指标体系中“产出”指标权重较小，是因为作为第1年试点，因贷款年限，尚未涉及不良贷款记录，基本只进行放贷，如下几年延用，此权重应加大。

7 结论

总体来看：①该套指标体系设计全面，权重合理，绩效评价小组运用制定的指标体系对精准扶贫到户小额贷款风险补偿金项目进行评价，基本能客观、科学地反映了项目投入、过程、产出和效果等情况，准确发现项目在实施过程中存在的问题。绩效评价小组根据发现的问题提出合理的建议和对策，很好的完成了本项目的绩效评价工作；②该指标体系可作为相关精准扶贫项目绩效评价的指标体系构建参考。在构建类似项目指标体系时重点注重：一是深入了解相关项目的立项背景，细致学习项目管理办法、资金管理办法等相关制度；二是认真请教行业专家，掌握相关专业特性；三是在指标权重确定时，充分考虑评价的总体目标，按各指标对总体目标的重要程赋予合理的权重。