制度变迁视角下河长制分析

匡尚毅，黄涛珍

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

2007年，无锡市太湖流域爆发严重的蓝藻水体污染，造成了全市的生活用水危机，引起举国关注。同年，无锡市市委、市政府颁布《无锡市河( 湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》，在全国范围内首次实施河长制。无锡市委、市政府为无锡市64条主要河流分别设立“河长”，由市委、市政府主要部门领导担任，并且将79个河流断面水质检测结果纳入各市(县)、区党政主要负责人政绩考核内容[1]。次年，江苏省发布《关于在太湖主要入湖河流实行“双河长制”的通知》，规定“河长”的主要职责为“组织编制并领导实施所负责河流的水环境综合整治规划，协调解决工作中的矛盾和问题，抓好督促检查，确保规划、项目、资金和责任‘四落实’，带动治污工作的深入开展”。随着江苏省河长制取得的实践效果以及水利部对河长制的推介，各省纷纷响应。在中央文件出台之前，全国25个省市区开展了河长制探索，其中京、津、苏、浙等共计8个省市区专门出台文件，其余省市区不同程度上地试行河长制[2]。2016年12月，中央印发《关于全面推行河长制的意见》，该《意见》对河长制提出了总体要求，明晰了6项主要任务和4大保障措施，河长制的大幕徐徐拉起，标志着河长制正式由地方治河对策提升至国家意志。2017年各省(市、区)委办公厅、政府办公厅相继印发全面推行河长制的实施方案，参照中央发文并结合本省情况，明确主要任务和保障措施，进一步强化了河长职能。

1 制度变迁理论分析框架

道格拉斯·诺斯是新制度经济学的代表性人物，在其重要的著作《制度、制度变迁与经济绩效》一书中表明制度是一个社会的博弈规则，更规范地说它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束，其主要作用就是建立稳定的结构以减少不确定性[3]。如果制度环境发生变化致使经济主体的利益格局发生改变，如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新[4]，而组织是促成这种创新的主角。简单地说，其动因在于成本与收益的比较，获得制度收益，减少制度成本或交易费用，即当要素的相对价格和组织的偏好发生改变时，制度变迁就会发生，这些要素价格涉及到作为制度理论基础的人类行为理论和交易费用理论。林毅夫在其论文中认为制度是一种公共物品，制度变迁可以使用“需求-供给”框架进行分析，并进一步把制度变迁方式划分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是一群(个)人在响应制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁,必须由某种在原有制度安排下无法得到获利机会引起；强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁，可以纯粹因在不同选民集团间对现有收入进行再分配而发生[5]。诱致性变迁特点可概括为盈利性和自发性，盈利性可以解释为制度变迁的前提是预期收益高于成本，而自发性指的是该变迁是一种自下而上、由局部到整体的缓慢过程，其转换、替代、扩散都需要时间。强制性制度变迁的特点则为由上而下，政府(国家)为主体，以强制性手段变革制度。

我国的河长制度是在原有制度均衡的打破，受到诱致性变迁和强制性变迁双重影响下产生、发展的。河湖管理体制中的“九龙治水”，往往是一个涉水问题涉及流域机构、环保、水利、国土等众多部门，所谓“环保不下水，水利不上岸”，容易推诿扯皮。由此导致的外部性、交易费用问题是河长制产生的重要动因，之后几经发展一项诱致性制度变迁转变为中央政府的强制性制度变迁。

2 水资源管理制度变迁过程

2.1 计划经济时期的河湖管理制度

计划经济时期大致为中华人民共和国成立初期至改革开放前后。中华人民共和国成立后不久，中央人民政府便设立水利部，主要负责国内的水利相关工作，以防洪、防涝以及灌溉等为主，而农田水利、内河航运和水力发电等分别归属于不同的政府部门管理。在各地方行政区划内也成立相对应的水利行政部门管理本行政区划的水利相关工作，实行分散的多部门管理形式。

20世纪50年代,我国陆续筹建成立长江水利委员会、黄河水利委员会等流域机构,这些流域机构的功能偏向在流域整体规划与防汛调度、设施建设等。在这一时期虽然有流域机构，但是与河湖管理相关的职能(诸如利用、保护、开发等)大多由人民政府的相关职能部门负责。由于管理上的多部门管理，致使不同部门间存在矛盾、利益冲突，造成地方政府间、各职能部门间的矛盾，即所谓“条(部门)”、“块(流域)”矛盾，不利于河湖资源的整体管理。

2.2 转型时期的河湖管理制度

这段时期指的是改革开放后至2016年中央正式推行河长制。改革开放以后,我国河湖管理体制由原来的多头管理,权、责、利不明确逐渐向河湖资源的统一管理,权、责、利相对明确的阶段转变[6]。1988年出台《中国人民共和国水法》，规定了对河湖资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度，并且重新组建水利部，明确了水利部负责全国河湖的统一管理工作。次年颁布《环境保护法》,规定各级环保部门成为对水污染防治进行统一监督管理的机构。

20世纪80年代，我们通常所说的7大流域机构全部成立,作为水利部的派出机构负责各流域的防洪抗旱调度和水资源管理,与此同时，其下设有水资源保护局，和环保部门实施双重领导。2002年新修订的《水法》颁布，明确国家对河湖资源实行流域管理与行政管理相结合的管理体制，国务院水行政主管部门设立流域管理机构，在管辖的范围内行使法律、法规以及主管部门授予的河湖管理和监督职责。但是在实际运行中，河湖流域管理和区域管理2者结合的制度并没有有效地建立起来，缺乏相互沟通、协调，仍然存在着水利益矛盾。

2.3 新时期河湖管理制度的发展

所谓新时期即指中央全面推行河长制之后的时间段。2007年的太湖“蓝藻”事件以及之后的多起因水污染产生的癌症村事件等，充分暴露出在河湖管理方面国家与地方条块分割、流域与行政区域“九龙治水”的弊端。无锡市政府率先作出改变，提出河长制，后得到中央政府认可，于2016年正式印发《关于全面推行河长制的意见》，次年，各省纷纷出台文件实行河长制。

河长制，即河长由各级党政领导担任，协调各方力量，负责辖区内水污染治理的制度。我们可以理解为管理主体的综合协调机制，由分散多头到集中规划，这也是新时期下河湖管理的发展方向。

3 河长制实施动因分析

3.1 明晰河湖管理的责、权、利，减少外部负效应

具有外部性的公共物品通常由政府提供，而这种外部性既有正向的也有负向的。解决该问题的通用做法则是一体化，明晰产权、减少外部性，正如登姆塞茨所说“产权的一个主要功能是引导人们实现外部性较大地内在化的激励[7]”。产权对经济体系效率的运行有着重要的影响，根据科斯定律我们知道在交易费用不为零的前提下，不同的产权界定对资源配置的效率是不同的。然而作为公共物品的河湖治理，用市场机制明确此类公共物品的排他性产权具有一定的难度，需由政府进行干预。当经由市场界定与调整产权配置资源代价高昂时，由政府直接分配排他性权利、指引资源实现最优配置就成合理的选择[8]。实施河长制，由各级党政领导担任河长，明确了其河湖治理的权利和义务，这样便可以最大限度地整合资源，避免了“九龙治水”、多头管理的弊端，有效地提高了河湖治理的效率。我国并不缺少河湖治理的相关法律法规，根源在于行之有效的执行制度的缺位，导致执行力不足。河湖治理本身就是综合性工作，但在现行的行政体系下往往视为个别部门的责任，而且部门间存在着利益壁垒。河长制打破了这种壁垒，将河湖治理的效果和地方权力中心联系起来，使得外部性内在化，从各省发布的文件中可以略知一二。比如浙江省规定河长履职考核情况列为党政领导干部年度考核内容，作为领导干部综合考核评价的重要来源。对成绩突出的给予表扬，对敷衍工作、考核不合格者给予批评。

3.2 交易费用与技术因素

在制度变迁理论中，只有当边际收益大于边际成本时一项制度才会被创新，因此，减少交易费用成为制度变迁的重要动因。交易费用除衡量交换物价值、保护权利外，还包括监管和实施的成本。诺斯在对美国经济市场考察时得出交易确有成本的结论，而制度的运行同样需要成本，诸如制度存在着制订、实施、维护和变革包含着十分复杂的交易活动，因而必然存有制度制订、运转、实施、监督、维护以及变革等各类成本。以河湖治理制度为例，除了治理本身所需金钱成本(治污费用、监管费用)外，还存在着治理的时间成本、部门间协调的隐含成本等。技术因素同样影响着制度变迁，主要通过水资源开发利用技术和信息技术实现交易费用的降低。为了便于分析，我们可以将河长制理解为领导干部的“承包责任制”，河湖治理的效果对应到人，不再笼统地归结为政府部门。在现行的行政体制下，相关部门的执行力度更强、执行效率更高，减少了部门间推诿的现象，缩短了行政系统内部的协调时间。从技术的角度分析，一方面，在技术相对落后时,由于信息的相对缺乏和分散,河湖治理采取的是多头管理的形式，而随着技术的进步，信息更易集成与传递,必然趋向相对统一的管理形式。河长制恰好符合这样相对统一的管理形式，是制度变迁的必然选择。另一方面，水资源开发利用技术的进步为减少治理费用提供了可能，诸如节水技术、排污技术、防污技术等。

3.3 预期收益大于预期成本带来的组织偏好的改变

组织偏好是指基于多个备选方案,组织的选择往往具有偏向性，通常选择较低的交易成本和较高的预期收益的方案。如前所述，如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新，即当制度实施的收益超过实施的成本，追求利益最大化的组织必然会采取该制度。

图1是根据太湖流域健康状况报告的数据绘制的2007-2016年太湖流域重点水功能区达标趋势图，是对太湖流域108个重点水功能区长期监测得到的结果。河长制发轫于太湖流域，在实行河长制后太湖流域重点水功能区的达标率整体呈现上升态势，由2007年的22.5%上升至2016年的56.5%，效果有目共睹。

图1 2007-2016年太湖流域重点水功能区达标率Fig.1 The pass rate of key water functional zones in Taihu Lake Basin from 2007 to 2016

江苏省是最早推行河长制的省份，2008年江苏省政府就印发了《关于在太湖主要入湖河流实行“双河长制”的通知》。图2是依据江苏省2003-2016年水资源公报绘制的各类水质变化趋势图。由图2可知，Ⅰ、Ⅱ类水质占比呈现上升态势，而劣Ⅴ类水质占比呈明显下降趋势。Ⅰ、Ⅱ类水质占比由2003年的3.6%上升至2008年的7.6%再到2016年的10.4%；Ⅴ类水质占比2003年为13.4%，至2008年仍为13.4%，这几年内变化波动幅度很小，直到2016年占比变为7.4%；劣Ⅴ类水质占比由2003年的41.6%下降到2008年的38.0%，至2016年水质占比仅为11.0%。以2008年为界限，2003-2008年这段时间水质占比无论是上升还是下降，波动幅度相对较小，而2008-2016年期间波动幅度相对较大，有了比较大的变化。整体来看，江苏省水质呈现出优质水占比越来越高，劣质水占比大幅降低的趋势，尤其是在2008年推行河长制之后，这种趋势更加的明显。

图2 江苏省2003-2016年各类水质占比变化情况Fig.2 The proportion of water quality in Jiangsu Province from 2003 to 2016

不难发现推行河长制的收益是显著的，这种现实收益和预期收益以及面临的水环境危机必然会带来组织偏好的改变，使得制度变迁成为可能。

4 河长制变迁的方式选择

回顾我国河湖治理体制变革的历史，不难发现，它是朝着一个相对统一的管理方向迈进的。中华人民共和国成立初期实行分散的多部门管理形式，这是碍于客观条件所限，权、责、利不是十分清晰；改革开放后各部门权、责、利更加明确，逐渐向水资源统一管理转变，实施统一管理和分级、分部门管理相结合的制度，进入新千年，明确国家对河湖资源实行流域管理与行政管理相结合的管理体制。当下推行的河长制采取更为统一的管理方法，以领导“责任制”协调各方力量。整个转变过程中，其动力来自减少负外部性和制度费用，最终实现资源的优化配置。

在河湖治理制度变迁过程中，政府起着主导作用。如前所述，河湖治理制度作为一种公共物品，有着极强的外部性，其变迁由政府推动是最具效率的。因此，无论是流域管理与行政管理相结合的管理制度，还是河长制这样管理主体的综合协调制度都属于在政府主导下完成的强制性制度变迁。当然，这也并不是绝对的。以河长制为例，地方性政府在面对水环境危机时，在原有的治理制度下难以满足社会民众的期望，自发地采取河长制，即属于诱致性制度变迁。

4.1 河长制实施过程的诱致性制度变迁

河长制的产生源于水资源危机和管理体制问题。水资源危机表现在水资源供给与水资源需求之间的矛盾，随着经济社会的发展导致对水资源的需求在不断增加，然而水资源禀赋决定了其作为自然资源必然具有有限性和稀缺性的特点，即水资源供给数量和环境承载力是有限的。在水资源管理体制问题上，水资源流域管理与行政管理相结合的体制难以有效地解决水资源的供需矛盾，管理体制中存在的部门间的矛盾和区域间的利益冲突更是暴露这种管理体制的弊端。当时全国各地均有水污染的新闻报道，2004年的四川沱江特大水污染事故、2006年的湖南岳阳砷污染事件等，都引起了社会民众的关注。2007年太湖的“蓝藻”大爆发成为一个转折点，社会舆论压力倒逼无锡市政府作出改变，将河流断面水质检测纳入到政绩考核中，进而演变为河长制。这样一种“由下至上”的变革恰恰符合诱致性制度变迁的特点：在原来的流域管理与行政管理相结合的制度安排下，公众无法得到获利机会、社会需求无法得到满足，引发了河湖管理制度的变革。

4.2 河长制实施过程的强制性制度变迁

河长制由创设到实施的过程中政府发挥了重要作用。面对2007年太湖“蓝藻”爆发带来的强烈的舆论危机，无锡市颁布《无锡市河( 湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》；次年，江苏省政府下发《关于在太湖主要入湖河流试行“双河张制”的通知》，2013年浙江省印发《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，河长制上升至省级层面；由于先期实施河长制的省份取得了显著效果，2016年末，中央印发《关于全面推行河长制的意见》，正式提出于全国范围内实施河长制，在中央政府的大力推动下，目前全国共有31个省级行政单位和新疆生产建设兵团实施河长制，共有省级河长336人。至此，河长制由地方性创举上升至国家意志，诱致性制度变迁逐渐转变为强制性制度变迁。河长制实施过程中的显著特点是由政府命令(政府文件)形式引入和实行的，这种“自上而下”的强制实施方式是强制性制度变迁的显著特点。

5 结论与展望

河长制作为一种综合管理制度，明确了河湖污染治理的责任、权利和利益，实现了减少外部性与交易费用的目的，从河湖水质的结果表明河长制是制度创新的成功实践。中国河湖治理制度转变的过程符合制度变迁的进程，河长制的实施是历史的必然选择。河长制变迁的路径是清晰的：产生于人水矛盾，自下而上地推动了河湖治理制度的变革，形成诱致型制度变迁。然后由地方性政府开展试点，当取得一定效果后得到中央的认可，中央政府采取强制性方式、自上而下地推广，形成强制性制度变迁。

河长制已经开始实施，但是在操作过程中仍存有问题。如上文所述，河长制在整个制度变迁的过程中强制性制度变迁发挥了重要作用，而在实际操作过程中这种由上而下的“承包责任制”暗含“人治”的色彩。此种模式下短期内可迅速地解决问题，长远角度考虑仍有弊端，容易形成这样一种模式：任何问题最终都要依靠一个强有力的负责人督促解决。这种“承包责任制”带来的另一个问题则是忽视了社会公众的参与，最直接的后果就是考核与问责的实际效果难以得到保障。现有的考核机制多是由上而下，缺乏社会民间的监督，考核往往流于形式，容易形成政绩游戏。另外一点，河长制设计之初是为解决部门间协调不畅的问题，然而据笔者了解到，因组织架构的设计，很多事情还是汇集到水利部门，实际配合效果不尽如人意。此外，河长制绕不开经济发展与环境保护的老话题。经了解，在一些经济发展滞后的地区，以牺牲环境而获取经济发展的行为依然存在，一些高污染、高收益的项目建成投产就是最好的例证。解决这些问题，在河长制的制度设计中应以法治为基础，推进河长制的制度化，同时引入社会力量，发挥非政府组织的力量，真正做到“绿水青山就是金山银山”。目前，河长制仍处于全国推广阶段，全国范围内的河长制并未完全建立起来，仍存在进一步完善的地方。总之，进一步优化河长制，建立以法治为基础、制度为保障、多方参与的长效机制才是根本之道。