如何让公共服务市场化并使公共财政更透明？

艾伦·希克

摘   要：通过新公共管理创新以及引入市场化行为，政府和市场找到了公共财政管理的共同点，但目前仍缺乏完备的公共财政管理架构。提高公共财政透明度的政策措施包括使用互联网和其他工具使操作流程更便捷、逐步扩大立法机构的职责及广泛听取社会公众的意见。明确的财政约束、绩效目标的事前规范等，也能使公共财政更加透明。

关键词：市场化;透明度;政府

中图分类号：F830   文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2019）01-0071-02

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.01.008

一、政府与市场关于公共财政管理的共同点

随着发达国家人口老龄化的财政压力越来越大，退休金和健康保险的未来成本越来越高，战后的经济繁荣就结束了（Tanzi和Schuknecht， 2000）。与此同时，社会公众和社会组织对政府的信任和信心越來越少（Pharr和Putnam，2000;Dalton，2004）。这一趋势促使经济学家开始探索管理公共部门的新概念和新工具，通过被称为新公共管理（NPM）的创新措施，以及将市场化行为引入公共财政管理中的方法，政府和市场终于找到了公共财政管理的共同点。

二、市场和政府方案的共同缺陷

在过去的30年中，发达经济体都不同程度地推进了公共财政管理创新，但是，到目前为止还没有建立起一个较为完整的创新体系。有一些国家并不认同新公共管理和市场化工具，相反，他们倾向于将创新措施，比如绩效评估和权责发生制等，嫁接到现有的公共财政管理安排中，而不要求对财政管理进行根本性改革。市场和管理学理论认为，各国政府的大多数想法和需要都是不切实际的。市场化改革是希望在提供公共服务时引进市场价格、市场竞争和选择机制。具体包括政府可以向公共部门或者私人机构购买服务;公务员应当从终身制向期限制转变;社会公众可以选择退出某些公共服务。长期以来，人们一直认为，公众服务应当由公共部门提供，因此，市场化改革方案对政府部门而言缺乏吸引力。当公共财政的市场化改革方案被提出之后，许多政府部门，特别是公共部门雇员和公务员工会表示强烈反对。一些国家已经实施了公共财政管理的市场化改革，但整体情况并不乐观。实际上，如果没有真正的市场竞争和选择机制，政府绩效就不会令人满意。

如果仅仅是为了强调公众服务应当由公共部门提供，应当说管理主义改革进展是较为顺利的。新公共管理改革的基石是通过放松行政管制、行政干预和财政控制来释放管理潜能，强化行为与结果之间的问责机制。通过将管理者从无效的制约和程序中解放出来，实现“让管理者去管理”。通过将政府绩效与预期进行对比，实现“使管理者来管理”。在这里，管理创新包括：允许管理者决定购买投入生产要素的整体预算、设定目标的战略计划以及期望管理者达到的绩效目标。在那些公共服务效率高、腐败程度较低、行政事务较少受到政治干预的国家中，管理主义可以大行其道。但在缺少这些条件的国家中，政府很难真正下放管理职责。

关于公共财政管理改革的研究一直在进行，但到目前为止，无论是市场理论还是管理主义都还不能提供一个完备的关于公共财政管理的架构。很少有政府能够将财政控制下放到各支出机构，更少有政府能够将公共服务市场化。一个大而化之的改革框架可能提供有益的思路，但是，无论如何都很难将有关财政管理的所有元素都融合成一个综合模板。市场和政府的方案都存在一个共同的缺陷，即都不涉及政府总体财政状况（总收入和支出）、财政平衡和债务水平。为此，各国政府不得不寻求其他方法来进行财政政策调整，比如财政规则和中期预算框架。

三、财政问责制与公共财政透明度

信息是财政问责制度的重要工具。激励机制和规则，特别是会计准则和原则以及审计流程也都是至关重要的因素。现在许多国家的政府都开始公布经过审计的财政报告，这些报告的准确性和及时性，成为一些国家公共财政管理的质量指标。但是，当社会公众和社会组织不重视审计报告，并且其负面结果常常被忽视或被掩盖时，政府缺少采取纠正措施的激励。一些国家通过配备更为独立、拥有更多资源的审计师来强化公共财政管理，但是，我们都清楚审计报告发布后发生了什么，有时审计报告发布可能比审计过程更重要。

要实行财政问责制度，需要有一定的立法能力来审议公共账目、调查违规行为，并且将结果和信息反馈给预算部门和拨款部门。在英国议会中，公共账户委员会一直扮演着这一角色。许多国家最近的做法是将国家审计办公室归于立法机关。这种做法可能有利于强化制衡、增加透明度，增强立法部门对政府的问责能力。当然，在一些国家中，这一做法可能带来行政立法关系的根本性变化;在另外一些国家中，这一做法可能只为立法者提供了更多信息。

公共财政管理通常是一个封闭和孤立的流程，政府部门相互沟通以确定预算、监控交易、准备报告、规范参与者行为。由于政府对信息的垄断、立法机构职责有限以及财政数据的高度技术性，公共财政管理系统的封闭性被不断强化。除了那些受到公众关注的财政和税收问题以外，社会公众和社会组织通常都是被动的旁观者。

我们认为，提高公共财政透明度的政策措施至少包括以下三种：一是通过互联网和其他工具使公共财政管理流程和操作更加便捷、更加有效。二是在对财政政策进行调整时，逐步扩大立法机构的职责。三是在政策制定中和发布之前，广泛听取社会公众和社会组织的意见。从目前情况看，第一点已经取得了较大进展;第二点的进展主要取决于各国政府意愿;第三点通过参与式预算安排已经在一些国家中得以实施。此外，许多创新措施，包括明确的财政约束、绩效目标的事前规范、权责发生制度等，也都能够使公共财政更加透明。

How to Achieve Public Services Marketization and Make Public Finances More Transparent？

Allen Schick

Translated by Wang Yu

Abstract：Through new public management innovations and the introduction of market-oriented behaviors，government and market have found common ground in public finance management，but there is still a lack of a comprehensive public finance management structure. Policy measures to increase the transparency of public finance include the use of the Internet and other tools，so as to make the process easier，gradually expand the role of the legislature and listen to the public. Measures such as clear financial constraints and ex ante regulation of performance targets can also make public finances more transparent.

Key Words：marketization，transparent，government