资源型城市转型发展研究——以淮南市为例

王 艳，杨卓东

1984年淮南市获批全国首批较大城市，以其较为丰富的矿产资源被称为“中国能源之都”“华东工业粮仓”“建在金库上的城市”。20世纪80～90年代，城市发展较为繁荣，人口密集、商业发达，是沿淮城市圈重要节点和合肥都市圈核心城市。然而，淮南市作为安徽省一座重要的工业城市，也是一座具有现代化能源特色资源型的城市，近年来，随着矿产资源开采逐渐面临枯竭，又因国家政策导向及大环境改善的需求，城市发展面临着急需转型的境况。

一、文献回顾

新中国成立后，在国民经济发展的过程中，对煤炭能源产生高度依赖。在此条件和背景下，产生并促进了诸多煤炭资源型城市的发展。20世纪80年代后，学界对资源型城市的经济发展方向及定位有很多研究。朱铁臻等对当时30多个煤炭资源型城市的产业结构进行了深入分析，为资源型城市的发展提供了一定的理念依据及指导意见[1]。赵宇空从产业结构视角研究了怎样调整和激发煤炭资源型城市经济发展活力，并逐步进行区域产业结构的优化[2]；樊杰阐述了煤炭资源型城市产业结构调整的必要性，并归纳出煤炭资源型城市产业经济发展重点和产业结构转换的一般规律[3]。

进入21世纪后，丁磊等研究认识到煤炭资源型城市经济的周期性和波动性较大的特征，并认为其发展会经历“资源枯竭——经济发展滞后”的阶段[4]；朱德元从单一化和刚性化的产业结构所具有的弹性和应对市场风险的应变能力、抵御能力角度进行分析研究，指出了煤炭资源型城市转型发展的必要性[5]；苏飞等从煤炭资源型城市产业转型资源—经济—社会系统的脆弱性和制约因子进行了研究，为转型发展提供了理论基础[6]；边莉分析了我国资源型城市的地区分布与产业分布，并因地制宜指出提升企业竞争力与产业竞争力的有效方法[7]；张大鹏系统设计资源枯竭型城市旅游发展思路，为实践指导资源枯竭型城市的旅游发展提供了新的思路途径[8]；徐德生等的研究为煤炭资源型城市实现区域的可持续发展提供了方法与借鉴，指出其发展模式困局的历史成因与破解方式[9]。

近年来，部分学者以国内外经济发展转型的城市为借鉴，对淮南市自身资源与特色产业提出相应对策。白林运用霍夫曼系数探讨了淮南市工业发展状况，并进行了工业结构的 SSM 分析及提出对策与建议[10]；袁祖怀等综合分析了淮南市工业化水平和城市化水平的协调问题[11]；杨显明总结了在中国特定经济体制背景下的煤炭资源型城市产业结构演化特征、锁定路径以及锁定的机理，并从理论层面分析了煤炭资源型城市产业结构与城市空间形态的耦合机理[12]；杨显明等分析了产业结构、城市规划以及资源环境等因素对煤炭型资源性城市内部空间和外部形态结构演化的影响与作用机理[13]；叶雪洁等从经济地质学的视角对淮南市产业转型的问题提出对策与建议[14]；于晓淦等从城市增长边界和资源约束协同分析的合理性和有效性，为淮南市经济发展转型提供城市空间管理领域的决策参考[15]。

二、淮南市经济发展现状

近年来，淮南市在充分发挥自身能源优势的同时，延续传统，守正创新，出台系列政策，推动淮南市经济深化改革，推动产业转型，努力营造“四最”(全省审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优、市场主体和人民群众获得感最强的城市)营商环境，推动了淮南市经济高质量发展，取得了可喜的进步与发展。

从城市发展的历史来看，淮南市是建国初期的五大煤矿城市之一，被称为“中国能源之都”。2013年，国务院颁布的《全国资源型城市可持续发展规划(2013～2020年)》将淮南市列入成熟型煤炭资源型城市[16]。作为中国经济发展所需要的内生动力，淮南市提供了以煤炭为基础的原料和能源，为我国国民经济的发展与建设作出了很大的贡献。但由于国内外形势的变化，改革开放和国家战略目标的调整，经济发展推行“新常态”“加强供给侧改革”“经济结构转型”等新举措，煤炭资源型城市若还保留着原有的发展思维与增长模式，就难以跟上时代前进的脚步，一系列可以预见的矛盾与问题必定会接踵而至。例如，由于可供开发的备用资源不足，一些煤炭资源型城市正面临着“煤炭资源耗尽而城市衰退”的局面，各个煤炭资源型城市都在迫切寻找适合自己城市转型发展的道路。

在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，在国家发展新战略方向的引导下，伴随着长三角区域一体化发展、淮河生态经济带上升为国家战略，淮南市高新区升格为国家高新技术产业开发区、合淮产业走廊规划获省政府审议通过等等，为淮南市带来前所未有的发展机遇和战略红利，为淮南市的经济发展战略定位指出了新思路、新方向。

三、淮南市发展转型过程中存在的问题

淮南市作为典型的煤炭资源面临枯竭城市，煤炭及相关产业仍在淮南市的经济占比中具有绝对优势，这使得淮南市在产业结构和产业发展趋势中呈现出一定程度的不合理，只有尽快通过产业转型以改变城市的发展现状，降低经济发展对煤炭产业的依赖。从淮南市产业结构视角分析，存在以下问题：

(一)非公有制经济等发展动力不足

淮南市发展对资源依赖性较强，其他产业自主创新动力不足，远低于全省的平均水平。

(二)金融环境较差

金融服务业相对较弱，不利于资本密集型产业发展。新兴产业及现代化服务业仍处于发展初期，对淮南市经济增长的带动不强。

(三)资源及环境受到制约

当前煤炭资源逐渐面临枯竭，工业“三废”对环境侵蚀严重，文化旅游产业处于初级开发阶段，尚未形成规模。

(四)人才资金受到制约

淮南市在煤炭产业领域人才济济，但其他专业人才较缺，特别是高科技、煤化工、金融等领域人才亟需，人才的后备资源不足。企业的融资能力不强，方式渠道单一，融资机制不灵活。

由此可见，淮南市经济发展中的产业结构并不合理，对煤炭资源的依赖过强，工业集中于资源型产业，金融产业发展较慢，生态环境呈现的问题突出，资金和人才较紧缺。城市发展急需转型，准确调整战略定位和城市发展方向，快速促进淮南市的经济可持续发展。

四、淮南市发展转型的途径

2018年淮南市委、市政府出台了一系列经济转型发展的相关文件，《关于促进经济高质量发展的实施意见》(淮发〔2018〕19号)、《淮南市服务业集聚区发展规划(2017-2021年)》(淮府办秘〔2018〕81号)，同年推动实施《合淮产业走廊发展规划(2018-2025)》编制完成《淮南市战略性新兴产业发展规划(2018-2022年)》，市发改委始终把产业结构调整作为发改工作主旋律，大力发展现代服务业，积极培育战略性新兴产业，加快产业转型升级步伐。

2018年4月19日美国经济分析局发布的数据显示：2017年美国的GDP高达19.39万亿美元，远超过其他任何国家。但仔细看美国国内生产总值的构成，我们发现：美国80%的GDP是由第三产业组成的，去年第三产业增加值为155219亿美元(即15.5219万亿美元)，占美国GDP总量的比重约为80.05%(见表1)[17]。

表1 2017年中美三大产业数据(单位：亿美元)

资料来源：根据文献[2]提供数据整理。

以当前国内发达城市上海为例，上海市统计局2019年10月21日发布的统计数据显示，2019年前三季度全市生产总值完成25361.20亿元，按可比价格计算，比去年同期增长6.0%，增速比上半年提高0.1个百分点。其中，第一产业增加值60.09亿元，下降4.3%;第二产业增加值6982.80亿元，下降1.1%;第三产业增加值18318.31亿元，增长8.9%。第三产业增加值占全市生产总值的比重为72.2%，比去年同期提高2.6个百分点(见表2)。

表2 2019年上海前三季度产业数据(单位：亿元)

资料来源：上海市人民政府统计局,http://tjj.sh.gov.cn/.

我们从淮南市统计局网站上可以看到，近几年来淮南市第三产业的产业增加值也在发生积极的变化，2018年淮南市第三产业占比已达到42.6%(见图1)。

图1 2013-2018年三次产业增加值占地区生产总值比重(%)

相比较而言，我市第三产业结构占比调整存在较大差距，尚有很大的调整和发展空间。因此我们认为在淮南市今后经济发展战略定位与方向上可以进行如下的思考：

(一)优化产业结构，促进产业绿色转型

城市转型实质就是其原先的发展理念和发展模式已无法再适应新的环境状况，需要在思想上更新其发展理念和发展方式。

2018年10月18日，国务院发布《国务院关于淮河生态经济带发展规划的批复》[18]，正式将淮河生态经济带上升为国家战略。淮南市是安徽省列入淮河生态经济带的8个地市之一。以此《规划》为契机，认真谋划《淮河生态经济带百亿项目库》，为淮南市经济带来新机遇新发展。

淮南市一方面抓住融入“长三角”和“中部崛起”的战略机遇，经济社会发展取得了巨大进步，初步实现了“国家重要能源基地，安徽省北部重要中心城市”的城市发展目标，较好地落实了国家的“皖电东送”计划、安徽省的东向发展以及建立合肥经济圈的战略要求；在城市空间发展中基本遵循了总体规划所确定的“东进南聚、西优北联”方针。另一方面认真谋划承接长三角产业转移示范区，实现与周边城市合理对接错位发展。

1.区域角色准确定位。战略规划提出，淮南市在参与建设中原经济区和对接长三角的同时，要积极主动融入合肥经济圈和携手蚌埠、阜阳等兄弟城市，从而发挥淮南市的区位优势，并夯实区域中心城市的地位。

2.产业发展方向转型。要改变倚重二产的传统经济发展路径，走复合式转型道路，在巩固能源优势的基础上重点培育以金融保险、商贸物流、生态旅游等为主的现代服务业集群，空间资源配置强调新兴特征与创新功能。

3.城乡空间格局调整。梳理优化产业空间，加强对各产业空间的重点产业引导，尤其是落实战略性新兴产业的空间布局，并促成各产业园区与产业走廊的集中建设；延续“东进南聚、西优北联”的空间策略，逐步构筑市域“一主一副、二片区四走廊”的空间体系，加强淮南市与周边市县的空间统筹，并促进城乡空间与本市山水屏障的友好关系。

4.加快构筑现代交通体系。提升淮南国家交通干网地位,形成以阜淮线、淮南线普速铁路、淮蚌高铁、商合杭高铁为主体的环城铁路网，支持配合省发改委(省铁路办)研究谋划沿淮铁路和合肥至淮南市郊铁路等铁路项目，进一步完善淮南铁路网布局；提速推进引江济淮淮南段工程建设。

(二)加速发展高质量示范区

淮南从功能的定位宣传、发展主导产业、体制机制的创新以及历史遗留问题如何化解、基础设施完善、区域对接等方面提出建议，推动示范区升级，打造高质量发展示范区。

1.明确高新区功能定位，扩大宣传。建议淮南市委、市政府考虑制订“有关推进国家级高新区建设”的发展规划，举全市之力，将高新区打造成全市经济增长的主引擎，转型升级和高质量发展的示范区和产城一体、宜居宜业的新城区。对外宣传中，逐步淡化山南新区的提法，擦亮国家级高新区的“金字招牌”。

2.聚焦主导新兴产业，精准发力。以《淮南市战略性新兴产业发展规划(2018-2022年)》为指引，加快重大科技研发平台建设。依托中科院淮南新能源中心、中科院大气所淮南研究院、电子八所、煤炭开采国家工程研究院、安徽理工大学等，加快重大研发平台建设工程，为我市产业转型升级搭建具有引领作用的重大科技研发平台。学习借鉴合肥、芜湖等国家级高新区的做法，聚焦高新区大数据、光电新能源等主导产业，梳理完善招商引资、招才引智的优惠政策，发展科技企业孵化器、加速器、天使投资、风险投资等中介服务机构，集聚创新要素，在高新技术企业和产业发展上实现新突破。

3.完善基础设施，增强承载能力。为解决高新区的教育、医疗、商业、娱乐等配套设施相对滞后，难以吸引人才，尤其是青年人才的劣况，淮南市将适度超前规划建设高新区的路网、供电、污水处理等基础设施，为下一步的大发展抢占时间、预留空间。

4.打造合淮同城化，推进城乡区域融合发展。牢固树立城乡协调发展理念，构建城乡区域协调发展格局。区域合作联动发展不断深化。成功纳入长江三角洲区域一体化发展和淮河生态经济带两大国家战略平台，积极融入合肥都市圈，做好与合肥市合作共建、寿县与合肥经开区合作共建空港工作，推动实施《合淮产业走廊发展规划(2018-2025)》。针对合肥高新区因发展空间受限，中小企业拿地落户非常困难的各种不良境况，淮南市可凭借淮南高新区与合肥高新区来往时间仅50分钟车程的地域优势，主动承接合肥高新区产业转移。合肥被批准为国家综合性科学中心，国家大科学装置聚变堆主机关键系统已经立项，淮南与合肥物质科学研究院共建的新能源中心有着很好的合作基础，积极融入全省“四个一”的主创平台，能发挥合肥国家综合性科学中心的“溢出效应”。

(三)做强文旅产业，优化城市环境

我国是具有5000多年历史的文明古国，在数千年的历史进程中，许多资源都有上百年，甚至数千年的开采历史。随着工业现代化步伐的加快、采掘量的增加，自然会出现资源枯竭的现象，同时也呈现出资源枯竭型城市的相关问题。国内资源枯竭型城市中，如河南焦作市、广西合山市，在城市经济发展转型过程中就是较为成功的案例，值得我们学习和借鉴。

1.河南焦作市。河南省焦作市以矿起家，具有百年煤炭开采历史，其资源型企业增加值曾一度占到90%以上。然而随着矿产资源的枯竭，20世纪90年代中后期，焦作市煤炭资源可开采量逐年减少，资源型产业出现萎缩，煤炭资源优势不再。1999年，焦作市为了重振城市经济，做出了“把旅游业作为龙头产业”进行培育的重大决策；经过几年的努力，焦作市旅游产业得到迅猛发展，2004年，焦作市正式被命名为“中国优秀旅游城市”，同年，联合国教科文组织正式命名以云台山为首的五大景区为世界首批地质公园之一[19]。1999年煤炭产业所占GDP比重仅为5%。进入21世纪后，其旅游业在GDP中所占比例由1999年的0.7%上升到2013年的12.9%，实现了由“黑色印象”到“绿色主题”的华丽转变。

2.广西合山市。广西合山市，是新兴的工矿城市。合山市矿产资源丰富，合山煤矿的开采始于1905年，经过百年开采，资源已近枯竭。合山市面临着满目疮痍的矿山和巨大的产业真空。然而，合山市充分利用现存的矿业建筑、采矿机械等矿业遗迹，挖掘合山悠久的矿山遗迹文化，通过合山的重要矿业事件和故事等，宣传百年的采矿历史和矿业文化。设法升华文化内涵，重点打造影视摄影主题园，充分利用矿区附近的两处水库打造水上狂欢世界和滨水度假村。这使得合山市这个国家级资源枯竭型城市，走出了一条以现代农业产业为核心、旅游三产为动力、工业农业齐升级的特色经济发展之路[20]。

综观焦作市与合山市的城市经济发展转型之路可以看出，两者原来皆是资源型发展城市，概因资源枯竭和国家相关政策的陆续出台选择走经济发展转型之路。淮南市当前也面临着城市转型过程中如何进一步发展旅游产业的问题。

淮南市旅游资源丰富，文化资源突出，可以根据淮南市地域特色文化资源，打造文化旅游发展转型之路，且具有一定的挖掘深度和较光明的发展前景。

淮南市历史悠久，自古以来就是南北文化的交汇之地，文化积淀深厚，名胜古迹众多。自2016年寿县并入淮南市以后，终于实现了行政区划和楚淮文化的统一，为谋划大八公山旅游规划提供了有力的支撑。

淮南坚持生态优先、绿色发展，以“一山一湖一古城”为中心，打造以八公山、焦岗湖、寿县古城为主线的绿色生态及古文化旅游。以特色旅游资源为依托，以旅游市场为导向，发展楚、汉、宋文化旅游、淮河文化旅游、红色文化旅游、《淮南子》文化旅游等。毛集地区水资源发达，打造“淮上明珠生态毛集”新篇章，打通焦岗湖与寿县古城水上通道，开拓旅游新思路，实现淮河水文化与旅游融合发展，以淮南十景较为著名。

(四)招商引资助推高质量发展

相对于焦作市与合山市，淮南市具有更好的发展条件。淮南市临近长江三角洲经济发展圈，毗邻正在受到重视的京杭大运河，不仅旅游业可以得到更深度的挖掘和发展，从淮南市经济发展的总体战略来考虑，依煤和非煤产业有能源依托和支撑，具有长足发展优势。

一是区域精准，抓住机遇，紧盯长三角、珠三角，借助都市圈、瞄准“北上广”；二是项目精准，围绕非煤产业下功夫，突出文化旅游、煤炭相关工业、健康养老等相关产业；三是服务精准，各级领导干部要坚持苦干实干作风，继续发挥好示范带动作用，坚持领导带头招商、坚持领导包保项目、把招商引资工作不断推上新的台阶。

(五)引进人才促进科技创新驱动

在党的十九大报告中，习近平总书记强调：“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然”[21]。同时，他还提出：“生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业”[21]。生态文明建设有利于当代社会的可持续发展，环境的保护则是下一个亟待解决的问题，也是我们城市发展的重要条件，是招商引资和人才引进的必要条件。

淮南市如何从原来的能源新城转变为高质量新城，是新时代给予的挑战。淮南市要实现高质量发展的转型之路，离不开政策支持、完善的保障体系和人才机制，应实行更加积极、开放、有效的人才政策，加快市校深度融合发展，打造人才强市。

五、结 论

淮南市资源型城市转型发展方向与定位，要紧扣社会主要矛盾的变化，国家经济发展政策的调整，坚持以人民为中心，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持以新发展理念引领发展行动，坚持质量第一、效益优先[22]，实现转型提速高质量发展，坚定地在践行新发展理念中闯出资源型城市转型发展新路，主动、积极地依靠、融入“长三角”经济发展圈、淮河生态经济带和安徽省及合肥市的发展战略，借力发力，决战决胜实现全面小康。到2035年，争取与全国同步基本实现社会主义现代化，在全面建成小康社会的基础上，经济实力、科技实力和产业竞争力得以显著提升，综合实力跻身全省第一方阵，基本建成经济强市、文旅强市、生态强市、科教强市、交通强市、数据强市的现代化五大发展美好淮南。