政府与市场的法律边际——以中美贸易战税收政策为切入点

丁雨纯

（华东政法大学，上海 200050）

一、政府与市场关系理论概述

2018年3月，中美最新一轮贸易战拉开帷幕，税收政策对于经济的影响可见一斑，政府行为市场买单，贸易战后果的实质是政府过度干预市场进而引起的市场脱轨现象，将政府权力限制到合理范围、让市场发挥自主最优活力是政府与市场关系的核心。洞悉市场与政府此消彼长的内在联系，关键就在于厘清政府与市场的边际，明确政府干预经济的限度。政府与市场的关系是一个动态的理论过程，政府和市场在资源配置方面的相对效率是因时、因地和因对象而变的，因而必须在一个动态优化的路径中去审视和确定二者之间的有效边界。[1]在政府与市场的关系历史演进中共经历了四个理论阶段，这也与世界经济发展的进程相呼应:

（一）经济自由放任主义

经济自由放任主义产生自15至18世纪的欧洲，经济的变化、政治的调整导致资本亟待扩张，资本主义的露出萌芽，庄园经济被贵族的重商主义经济哲学（Mercantilism）所替代，新世界的发现更加重了资本主义向外扩张的野心，晚期重商主义发展强调政府为商业资本开辟市场，这为资本主义初期市场的原始积累奠定了基础。经济自由主义的代表人物是亚当·斯密（Adam Smith），其在《国富论》中强调政府是“守夜人”，次于市场，应只承担有限的经济活动，市场“无形的手”能够实现社会资源的最优配置，政府只有在市场利润不足以覆盖投入费用且这种差距无法由市场弥补时才需出场，在经济放任主义初期只强调政府放开市场，并未对政府与市场的关系做解读，然而，在《国富论》中，斯密讨论了政府和市场之间的边际问题，并界定了政府的职能。

（二）凯恩斯主义（干预主义理论）

凯恩斯主义强调市场并非万能，市场无限的自由将会引至市场瘫痪，十九世纪二十年代末爆发的资本主义经济危机以及大规模的失业潮就源自经济过度放任，由此凯恩斯在1926年《自由放任主义的终结》中指出资本主义的稳固不能以放任的经济来维系，必须由政府进行适当的干预，随后他提出提倡国家用财税或者货币政策引导投资与消费，从而达到经济稳定和充分就业的目标。[2]凯恩斯提出的政府适当干预市场以形成市场稳定的理论是对于是经济自由主义“霸占”多年的突破，成功缓解了当时的经济危机。

（三）新经济自由主义

新经济自由主义产生于二十世纪七十年代资本主义资本累积后的通货膨胀阶段，新一轮经济危机以及经济停滞不前催生了以冯·哈耶克（F A Hayek）、米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)为代表人物的新经济自由主义，哈耶克认为，社会存在是建立在个人自由的基础上的，因此以个人为基础的市场同样应是自由的；弗德里曼认为，市场机制可以自动调节经济，市场可以使经济均衡发展。新经济自由主义以自由主义为基础演变而来，但它并非完全否认政府的作用，不主张经济的无限放任，政府职能应当在市场局限的范围内得以实施。

（四）新凯恩斯主义

新凯恩斯主义以二战为背景，高失业率伴随低膨胀率导致新自由主义无计可施，以艾德蒙·菲尔普斯（Edmund Phelps）为代表的人士提出了凯恩斯宏观经济学，批判继承了凯恩斯主义，认为无论是政府还是市场都有失灵的可能，政府的失灵是由公权力的决策失误、寻租、官僚主义等缺陷导致的，市场调整失败是由自身的局限性所致。

二、“政府—市场”视角下社会主义国家经济体制改革之差异

针对社会主义国家经济改革之路，阿兰·斯密德（Allan A. Schmid）提出，在中国、苏联以及原苏维埃国家，国家是资源的所有者，决定生产什么和如何生产。在原社会主义国家转向市场经济的过程中，各个国家在转轨速度和内容方面各不相同。

（一）俄罗斯经济体制改革

约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph·Stiglitz）在对比中国和俄罗斯1989到1999年期间市场经济绩效时指出，俄罗斯的改革顾问低估了信息问题的重要性，包括为了更有有效地促进市场经济所需要的公司治理、社会与组织资本、制度与法律基础设施等方面的问题。俄罗斯实施的全面私有化以及薄弱无法支撑全面私有的法律体系导致利益相关者“免费搭车”，社会资产被严重掠夺，政府与市场割裂导致市场自由至无序的地步，国内生产总值不升反降。

（二）中国经济体制改革

中国的改革制度就有明显的不同，在中国市场经济中，政府始终扮演着不可或缺的角色，在市场中尤其注重企业和政府之间的联系，由于地方政府可以拥有大量在投资和发展公共基础设施的新收入来源，许多企业发展成功都离不开政府。中国也并未推行私有化，而采取了双轨制来培育市场，经济特区就是双轨制战略的一个部分。中国政府会在与市场的交易中获取政策制定的基础，地方政府也有获得企业财务资料的渠道，比从无组织私有投资交易中获得的信息多得多，通过把许多投资一体化，中国政府能降低市场交易中的信息不对称。同时，中国在2001年之前没有加入世界贸易组织，中国的金融市场是几近封闭的，但却也逃脱了1977年金融危机，经济改革绩效显著。之后的经济改革重点在维持国有企业的运行，同时向地方政府分权，允许他们进行区域试验，但运行过程中出现了大规模的混乱、腐败和失业，政府过度干预，导致企业税负过重，改革在整治腐败、解决就业困难、调整税负、弱化政府干预转换政府市场关系的脚步中“摸着石头过河”，2004年开始我国实施“结构性减税”，调整增值税等多种税收措施，以减轻税收负担，重新点燃市场热情。但长时间以来的纳税重担压的中小企业喘不过，许多企业仍然呼吁减轻税负。

三、“双向运动”和“双层配置”引导“政府—市场”关系

政府与市场关系是历久弥新的话题，正是政府与市场建构了社会资源的二元配置系统，虽然各时期政府与市场作用各有侧重，但两者从未分离也不可能分离。斯密曾说过，在人类社会这个大棋盘上，每个棋子有其自己的行动原则，无论政府抑或市场，都是由存在不同意志、目标的众多主体及其行为所构成的复杂系统。[3]无论是自由放任主义的斯密和哈耶克还是国家干预主义的凯恩斯和斯蒂格利茨都决不会只承认市场或只承认政府的积极作用,政府和市场的角色都需要“适当”发挥，这就形成了政府与市场行为边界理论。

（一）政府与市场“双向运动”

在研究市场与政府的关系时，越来越多的学者关注到英国学者波兰尼（Karl Polanyi）早年提出的著名的“双向运动”理论：在一切都商品化的市场经济里，经济活动在社会关系中居于决定性地位，形成了经济自由主义的运动；而与此相对应，为了防止市场机制给社会带来的侵害，还存在反向的社会自我保护运动，因而需要政府对市场经济进行干预。[4]“双向理论”的优势在于关注到市场资源配置高效率的前提下同时看到了市场的不足，市场内在的局限性要求在公共产品以及有关公平竞争和公平分配方面需要强调政府的适度干预，市场的利益本位会导致公平合理缺失，因此政府之手会触及市场监管以及宏观调控来弥补市场失灵，这就是为什么世界各国都主张市场经济活动需要兼顾效率与公平。

（二）政府与市场“双层配置”

“双层配置”是基于“双向运动”理论而生的有关市场与政府配置作用的理论。由于市场与政府各自对资源配置所起的作用不同，因此其配置空间处于两个层面，在由市场配置更合适的的领域就要排除政府的干预，在由政府配置才能保证公平正义的领域就要压制市场的作用，形成专业化分工。具体而言，市场是具有“营利性”的，市场由逐利的主体所构成，各主体借由营利行为，对市场的资源进行高效配置从而在整体上增加了社会总福利；政府由法律授权成为公共利益、公共产品、社会福利的分配者，负责公平合理的将社会公共产品分配给市场各行各业各主体。市场和政府的配置系统不是对立的，张守文教授认为它们应该是异面的：政府不应与同级市场主体竞争，它应回归非营利或公益事业；市场是一个基于个人利益和效率来分配资源的系统、政府是一个基于公共利益和正义分配资源的系统，法律应当对“公权力”，即政府的职权进行限制，将政府职能限定在更为狭小合理的范围内，政府部门的相对规模和经济表现之间的关系是倒U型的，政府的职能太少会阻碍经济中基础设施的形成和受教育的劳动力的供给，不利于经济表现，但政府的职权要是过大，政府活动对于经济表现的反向激励效应会开始超过其正面效应。

四、政府与市场法律边际探寻

（一）政府与市场边界理论

在探讨经济学中政府与市场的边界时，提出了四种理论，即相互替代、相互补充、完全排斥和共同失灵。相互替代理论认为，政府和市场之间存在明显的替代关系。互补理论认为，市场经济体制下政府与市场是互补与补充的关系，因为市场在资源配置中起着基础性作用。完全排斥理论意味着，在某些领域，只能政府分配资源，而在其他领域，只能市场自行调整和分配资源。共同失灵理论认为，无论政府和市场是共同行动还是政府或市场单独行动，都不可能实现资源的最优配置。如上，政府和市场是不可分割的,研究市场与政府的边界主要厘清政府与市场各自的经济权利和权力范围，如此形成的市场均衡和市场最高效率运转便是科斯定理所强调的资源配置帕累托最优。

（二）政府与市场法律边际的调整

如前所述，政府与市场的边际的关键在于法律所赋予政府和市场各自的权利和权力，在“双向运动”与“双层配置”的理论的指引下，法律规制的合理性是保证市场持续稳定性的基础，在现代经济治理体系的建设过程中，应当加强法律对市场和政府的规制并不断提高立法水平，转变立法思维，在行政上不断提高经济治理的能力。

1.改变立法思维、加强法律对市场尤其是政府的规制

制度经济学表明，如何确定和明确政府权力是直接影响经济体制结构的核心问题，关系到资源配置的长期效率。鉴于目前我国行政干预市场过多，立法的方向应当以突出“简政放权”。经济立法体系应优先考虑顺应市场发展，同时，还须充分考虑各种主体，特别是市场主体的权益及主体之间的相关博弈，在此基础上形成的法律制度才可能取得更好的实效，从而实现良好的“治理”。[5]我国经济立法的质量和数量以及彼此之间的协调性都满足不了资源配置的帕累托最优，这也是我国现代经济法律治理能力无法提升的原因，我国目前的立法重心仍然应当放在限制政府权力、弱化政府职能、放开市场主体自由、扩大市场主体的权利上。在经济权力的分配上，基于市场提供私人物品的分配效率高于政府，分配时应该倾斜于市场；在中央与地方的经济权力划分上，基于地方分配公共物品的能力高于中央政府，划分时应当倾斜于地方，在加强具体制度建设的过程中，应关注具有基础性地位的重要立法，如宏观调控法。

2.从立法执法司法上提升国家治理能力体系

通过对立法的调整能提升法治能力从而间接提升国家治理能力，市场经济首先应当是法治经济，法治经济要求国家在经济立法上秉承以市场决定经济的思想，保证市场的决定性作用，同时，保证政府在市场失灵领域的补偿功能的实施，埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）曾提出“多中心治理”理论，强调政府不是治理的中心，包括非政府组织、私人机构和公民个人在内的其他主体都可以参与治理，从而实现“共同治理”，因此可以吸收市场主体参与市场治理规则的制定，有助于提高规则的合理性，解决治理失灵问题；在经济执法上注重保障市场主体的合法权益，弱化政府的影响力，提供市场主体在市场中自由竞争的一系列环境，对于妨害市场竞争的行为及时加以整治；在司法上更要注重公平公正，通过司法的公开性引导市场主体的合法竞争以及对政府的过度干预形成威慑。

3.加强政府法治思维培养、正确运用宏观调控

政府行为即国家行为，政府更应审时度势，政府人员要培养法治思维，在作出政府行为干预经济之前必须先充分考量是否会形成过度干预。这些考量因素能够限制政府行为的边界，包括但不限于：是否符合依法行政原则；是否超越公共产品边界；是否符合行业整体发展的需要；是否为保护消费者权益所必要；是否符合市场主体自主经营的需要；是否便利社会公众的生活等。[6]政府可利用货币政策、财税政策等宏观调控手段调整政府采购力、现代支付能力进而影响市场经济，宏观调控对于市场的影响巨大，因为它是对整个市场环境、市场主体作出的统一调整，因此需要审慎实施，只有在市场发生不能由自身调节的偏差时才有政府宏观调控规制的可能。