新公共服务范式下地方政府社会治理路径分析

王宇峰 张秋菊

(鞍山师范学院 社会发展学院,辽宁 鞍山 114007)

一、绪论

自19世纪末期至今百余年的时间内，政府——这一具有普遍公权力的组织，其定位与职能一直是学术界争论不休的话题。韦伯的经典官僚制理论自提出以来，在全球引起广泛的影响，这与官僚制背后的理性主义取向有着千丝万缕的联系。从横向角度来看，官僚制主张根据组织的工作目标，建立严格的职能处室分工体系，这为政府的内部运作提供了结构层面的基础，有助于组织应对更为复杂多样的公共事务；从纵向角度来看，官僚制则主张建立尊卑有序的垂直型科层，从而能够建立起更为严格的决策-传递-执行体系，使法理型权威能够在机构内部得以保证。此外，官僚制也在主张建立组织运作的规章流程，实现成员关系的非人格化，以及职务晋升的专业技术化导向等，目的都在于与资本主义的理性化特质实现对接。官僚制体系的实践历史也在证明，具有普适意义的官僚制是与以分工、专业化以及大规模生产为特征的现代资本主义社会形态基本上是契合的，它能够较为有效地维系资本主义社会的各个方面，并且提供运作的动力。

然而自二战以后，以官僚制为核心特征的传统公共行政体系开始不断受到挑战和质疑，批判官僚制组织低效、过时、过度扩张以及威胁民主的理论此起彼伏[1]。从现实的角度来看，首长制、法理型政府在应对后工业时代社会变革方面已经愈发显得笨拙和无力，政府的合法性在民主国家已然开始受到挑战。虽然在凯恩斯主义的指导下，西方福利国家通过大规模的行政力量干预，在消除社会矛盾方面取得了短暂的成功，但很快，福利病以及日益膨胀的公共支出又催促着政府必须做出有效的应对和变革。七八十年代的新公共管理浪潮就是对“肥胖政府”的直接挑战，然而新公共管理的诸多主张和措施也遭到各方面的批评。批评的主要观点在于：1.新公共管理的学科基础和意识形态倾向较为明显——新公共管理更倾向于运用经济学的分析工具来探讨政府失灵，并且具有很突出的新自由主义的特质；2.新公共管理过分注重政府的企业化改革以及市场化的运作，这种改革方向显然偏离了公共组织的既定目标；3.新公共管理的具体改革措施侧重于新型工具的运用，在一定程度上有利于去除政府的行政化色彩，但也会带来公共责任范围界定模糊、社会控制力减弱等问题。通过七八十年代撒切尔夫人的改革实践不难看出，那些尝试削减公共服务开支、试图缩小政府管辖范围以及企业化运作的方法只能在短期内收到既定的效果，从长期来看，是无法从根本上解决政府扩张所带来的一系列问题的。

进入21世纪，在传统公共行政和新公共管理两大范式均遭遇挫折和失败的背景下，新公共服务的主张便应运而生。新公共服务理论范式由美国学者登哈特夫妇于2002年提出，它以诸多行政学、社会学理论作为支撑，包括民主公民权理论、社区和公民社会理论、组织人本主义和后现代公共行政等，这些理论的侧重点主要在于：治理的主体需要从政府向社会逐渐倾斜，而民主的发扬则不仅在于选举政府首脑，也在于公民参与公共治理。从新公共服务的主要观点来看，新公共服务并不否认政府在社会治理中的重要作用，同时也明确指出治理不可以只限于政府。另外，新公共服务也较为明确地规定了政府的实际作用，并试图构建一个能够在全球范围内广泛应用的政社合作模型，这一范式构建的目的在于能够提供一个更为优质、更能迎合社会需求的公共服务体系，同时能够弹性化地应对各种不确定因素，并较为全面地改善社会治理。

由于这一范式提出时间较晚，尚未形成系统化的理论体系，并且在全球范围内亦无典型的成功或失败案例，因此在社会治理方面，新公共服务成为新兴的政府-社会行动范式与理论基础，这一理论体系自身在不断摸索和完善的同时，也在指导着政府的自我变革以及治理体系的进一步完善。

二、新公共服务范式概述

(一)后工业时代下不确定性因素增多的背景

新公共服务观点的提出与20世纪90年代科技的高速发展以及社会结构的变革不无关系。一方面，交通技术的革新以及互联网+的日益广泛应用，全球化的进程进一步加快，在实现世界范围内知识、技术以及资本快速流动的同时，传统民族国家的治理模式在应对毒品交易、跨国犯罪等问题方面显得软弱无力；另一方面，由于技术的进步，人们社会行动的自主性程度增强，改变公共环境的能动性也有所提升，这也导致了社会风险变得更为难以预见和把控。显然，传统公共行政所组织建立起的政府，保守、稳定而固化的运作模式将无法应对后工业时代的嬗变，新时代出现的新型社会问题，呼唤着政府必须实现职能的转变，从而能够实现对社会的有效治理，维护其合法地位。

新公共服务范式的产生的学术背景相对复杂一些，但是对社会风险类型的论述以及由此衍生出的风险社会理论毫无疑问是最引人瞩目的。吉登斯结合福利国家的失败教训，指出福利国家虽努力推行了普惠制的社会保障形式，分散了人们的风险，但这有一个重要的假设前提：那就是风险是可预知、平均分布且能够通过行政指令加以控制和把握的，吉登斯称之为“外部风险”，以衰老、患病、生育和自然灾害等为代表。显然，新的时期分布于社会的不仅包含这类风险，跨国毒品泛滥、电信犯罪以及投机交易等时刻威胁着社会的安全稳定，风险的人为化特征愈发明显，由此也被吉登斯称作“人为风险”——“我们在以一种反思的方式组织起来的行动框架重要积极面对的风险”“由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，我们在没有多少历史经验的情况下所产生的风险”[2]。依照吉登斯人为风险的描述，传统的政府单向决策不仅难以应对风险的控制，同时可能由于信息不对称以及非科学化决策，加重风险的影响，从而造成治理失效的后果。这也在说明，仅仅依靠制度变革是无法应对人为风险的，治理主体的变化、治理机制和手段的革新才是应对人为风险的必由之路。

(二)新公共服务范式的理论基础

新公共理论的理论基石包含民主公民权理论、社区和公民社会理论、组织人本主义和后现代公共行政等。许源源对这四大理论基础做了较为详细的梳理和解读：

1.民主公民权理论

对公民权是否实现的考量，并不仅仅在于他(她)是否已经履行了投票权，更在于他是否能够有效地参与社会治理。这种治理是指在政府的引导下参与公共事务的各种决策，“有效”参与社会治理应包括：第一要有畅通的参与渠道和途径，个体的参与不可受到人为或其他力量的阻碍；第二，个体为增进公共利益和福祉的努力需要起到一定的效果，避免做无用功。同时个体天生拥有在集体中寻求需要满足的倾向，而这要求人们需要超越自身利益，转而向增进公共利益而努力，个人利益和集体利益的有机统一，也是新式民主的重要要求。

2.社区与公民社会理论

由于行政体制条件的限制，作为个体的公民可能无法直接进入行政领域并干预相关事务，但完善的社区却能够为公民参与治理提供平台，人们能够在社区建设中形成认同感、归属感，自由地发挥才智，并表达自身诉求。现实的情况在于，个人通常是孤立无援的状态，而相对而言，若非劳动分工所产生的相互依赖性，社会成员之间关系通常是比较松散的。因此，社区——作为居民和成员自我管理和自我服务的组织形式，成为个体与社会之间连接的桥梁，因为它不如社会那样抽象，因此其治理的实际成效更容易观察、也更容易体会。公民社会依靠雄厚的社会资本来维系，显然社会资本在具有共同体性质的社区更容易积聚。所以，未来公民社会所呈现的图景应当以社区作为主要形式。

3.组织人本主义与新公共行政

官僚制推崇成员的非人格化，人性诉求的表达被压低到了很低的位置。而人本主义则提出，组织者在内部需要创造一个更为开放的、具有弹性的氛围，而不仅仅是僵化地命令成员去劳动和工作。权威的产生和维持需要依靠知识和能力的灵活运用，而非角色和地位的维系。新公共行政也要求在机构内部建立民主机制，推进成员之间的彼此信任，实现真诚和无障碍沟通。

4.后现代公共行政

它从研究方法维度对新公共服务提供支撑。后现代公共行政认为原有的实证主义分析模式无法从根本上对价值理念形成充分的认知，需要依靠更为完善的“对话”机制来获取信息，这种对话实际上便包含着行政官员和公民之间的民主化、平等化的沟通体系，在这种体系中公共诉求不仅能够充分完整地呈现出来，同时作为个体，其思想和情感亦可通过该渠道来表达。理性不仅为“经济人假设”，也包含“复杂人假设”，要通过各种渠道来实现对理性的多种检验[3]。

(三)新公共服务范式主要思想主张

新公共服务的范式的主要观念可概括为七大原则，这七大原则渗透进公共治理的方方面面。具体包括：

1.服务对象为公民而非顾客

这一原则直接对新公共管理的主张提出了反驳，新公共管理过分关注如何提升公共产品和服务的质量，因此将工商管理中的顾客至上理念搬运进来。而新公共服务的观念则指出政府必须注重保障公民权利，注重提升公共权益而不是个体利益，因此公共服务应当以公共需求作为导向。在这里需要注意的是，公共利益是在对话和沟通基础上产生的，而非个体利益的简单加权。而只有构建起提供者和需求者之间的平等协商机制，才能够对公共需求有所回应，否则将会在公共领域产生供给和需求错位的现象。

2.追求公共利益

公共选择理论提出政府失灵的其中重要原因在于，由于利益集团的存在以及政府官僚缺乏追求利润的动机，政府很有可能在公共物品的提供方面存在着偏离，从而忽视了公共利益的实现。而产生公共利益的过程并不是依靠行政官员个人的把控，也不是某些群体的特殊需求，而是在协商机制基础上，通过成员的参与和表达，形成公共合意。

3.重视公民权胜过企业家精神

新公共管理要求行政管理者应当具备企业家的特质，以利润和绩效为指挥棒。而新公共服务则主张政府的工作方向应当集中于完善公民的诉求和参与的途径，使公民能够具备参与社会治理的意识、能力和机会，将是公民权利得以实现的核心所在。

4.思考战略性和行动民主性的结合

新公共服务继承了新公共管理行动中政府作用“掌舵而非划桨”的主张，但后者主要目的在于削减政府的开支并提升公共产品提供效率，而前者则重点在于公共产品和服务的供需匹配性，保证这种供给必须是有效的，同时要有意识地引导公民参与进公共服务的提供活动中。

5.承认责任并不简单

传统公共行政通过等级制来划定行政体系决策者和执行者的责任范围；新公共管理主张政府尝试运用市场化手段，例如特许经营和合同外包等办法实现：这是将责任从政府转移至企业的过程。新公共服务认为，责任问题是较为复杂的，除了要求公务员需要具备职业道德和社会正义价值观外，公共领域的参与者亦应当具备责任意识，并且应通过严格的责任划分机制来承担公共责任，这在推进参与者相互信任的过程中显然具有基础性地位。

6.服务而非掌舵

服务应贯穿公共行政运作的始终，服务的提供者可能是政府也可能是公民。而关键则在于通过参与的途径来使公共利益得以展露，并以积极的服务来回应这种需求才是最为重要的。

7.重视人而不只是重视生产率的提升

新公共服务受到人本主义管理的影响较多，认为传统公共行政和新公共管理都主张理性压制人性，以技术、制度和物质激励等方式来促进生产效率的进步。新公共服务则认为效率的低下通常是劳动内容与实际需求满足相脱节造成的，只有充分重视公共利益的实现，才能够培育公民的参与意识和社会资本[4]。

此外，新公共服务的主要思想还包括政策目标的实现机制，例如应努力构建起一种合作网络或者联盟，并提出了合作网络运作的相关设想。指出彼此之间的权力依赖是这种联盟的重要特征，参与者包含政府又不仅仅限于政府，同时在这种合作网络中应当实现参与主体之间的相互学习，从而努力形成政府-社会一致的公共利益等。

(四)新公共服务范式实践案例

A市地处我国东北地区南部，是典型的资源型重工业城市，钢铁工业为该市支柱产业。近些年由于资源枯竭以及钢铁价格的低迷，A市经济长期以来发展后劲较为疲软，正积极寻求产业结构调整来振兴经济。而正是由于A市经济长期以国企为主，经济资源配置的计划性和集中性特征较为突出，所以长期以来，A市的传统行政体制较为僵化，灵活度低，亦难以应对日益增长且多样化的公共服务需求。

在新时期，A市政府积极谋求转变自身职能，着重强调并提升政府的服务功能，并以此为基础积极改进社会治理，其中的措施即为8890民生问题大数据平台和8890政务便民服务平台的建设与开通。该平台为A市政府开通的民生服务平台，居民可通过拨打热线或登录官方网站来针对城市建设、行政管理、公共资源服务以及环境治理等方面存在的问题进行投诉反映。该平台于2019年1月开通，目的在于推进建立党和群众之间的联系和沟通的纽带，并促进决策科学化、社会治理精准化和公共服务高效化。截至2019年三月底，已受理各类投诉5万余件。为了保障信息沟通的畅通性，A市党委要求：各级党政机关应努力与平台实现对接，快速了解群众诉求。此外还要组建公共集团，积极引导社会组织和市场主体来参与平台运行，完成公共领域社会服务数据共享，并实现大数据在社会治理和社会服务领域的应用[5]。

A市的8890民生服务平台是在新公共服务的理论指导下，为构建服务型政府并推进社会治理进一步完善的重要举措。其中许多措施及其实际意义都包含着新公共服务的思想理念：1.促进公共利益的形成和外化，政府的目标更为明确。居民可通过信息平台来反映公共生活所遇到的实际问题，各级党政机关应积极予以回应。事实上规定的正是在新公共服务的理论指导下，政府需要积极地回应公民的利益，平台汇聚的是公共领域存在的问题，而这些问题正是公共利益和公共需求的直接体现，政府的工作开始以回应公共利益为导向，同时实现了信息自上而下与自下而上的双向流动。2.进一步明确了政府的服务职能，努力构建起包含政府却不限于政府的社会服务与社会治理体系。8890平台定位为便民服务平台，在解决公共生活所存在的实际问题的同时，也在强调服务参与者的多元化——通过激活社会力量来提升公共服务的质量，促进社会服务的供给与公共需求的对应，从而避免公共资源浪费、实际公共需求无法得到满足的问题产生。3.更加重视人本主义在社会治理中的应用。民生服务平台的建设和开通不仅仅是塑造服务型政府、提升政府的服务能力和治理能力等，也在于公共意识的培育，它将进一步强化公职人员的责任意识，使他们能够充分而切实地感受到工作的目标和意义所在，在实际工作中能够做到以民为本，提升行政机构工作人员促进公平正义观念的形成与传播，从而进一步促使社会成员形成公共参与的理念。

三、服务型政府的社会治理途径——对A市8890平台案例的分析评价

(一)社会治理的内涵

治理(governance)是当今公共管理学科中最为常见的词汇，它基于这样的假设：政府难以有效配置公共资源、无法提供充足的公共产品和服务，市场亦无法基于获利冲动来提供公共产品的时候，需要依靠其他社会力量来满足新出现的公共需求[6]。公共治理理论的提出，不仅为非政府部门的产生和发展提供了思想层面的依据，同时也为新公共服务范式的产生提供了灵感和理论支撑。“治理”与“社会治理”是通用的，在现代公共管理语境中，它的含义包括以下几点：

1.治理主体

治理的主体为公共机构、企业、社会团体、NGO等社会力量的集合，政府在该集合中，但该集合不仅包含政府。因此，服务型政府的外在运行本质上就是治理——而这种治理仅仅依靠政府是无法实现的，需要各种社会力量之间的通力合作。

2.明确责任

治理理论指出，处理经济和社会问题过程中，需要明确责任的划定。而新公共服务理论也指出，多元化参与的背景下，建立清晰的责任界限是更为复杂的一件事。这种责任界定不可遵循传统公共行政中通过建立约束性的行政规范来完成——这会带来高昂的协商和管理成本；亦不可完全依赖于合同的制定——合同制定过程也会由于协商而耗费大量的时间成本，同时也极有可能存在漏洞。因此有必要寻求一种更为合理而平等的对话体系，来创立合理且规范的责任界限。

3.治理主体模型

治理理论也在明确集体行为不同行动者之间的权力依赖——治理理论中最为突出的治理主体模型为合作网络模型。合作网络正是现代社会治理的主体，在这一网络中，不仅仅是一套多中心的行动体系，而且行动者(政府、非政府组织、社区等)之间存在着紧密的依赖关系，这种依赖并不仅仅包括的是各种力量的联合行动，也包括在治理背后的相互学习乃至对话机制的确立，这对于合作网络的稳定具有相当重要的意义。

4.治理需要突出行动者的自主性和自治性

这一主张直接否定了高度集权的行政干预体系，与多核心的公共行动体系是直接相关的。而这种自主性也在表明政府与其他行动主体之间应当是平等对话的关系，政府无法运用强制行政力量来干预其他行动者的行为，并且在执行过程中需要保障成员的自治性，主要体现在成员能够自由行使公民权利并参与公共事务，执行过程要以公共利益而非行政指令为指导。但是，自主性和自治性并不意味着成员不受到约束，这种约束力主要在于对合同或契约的遵守，以及增进公共利益这一目标的导向作用等。

5.政府职能实现的工具

治理理论也主张政府职能的实现不在于自上而下颁布命令，也不在于强制权威的运用，而在于能够熟练使用现代化管理工具，以及公共服务意识的传播等。服务型政府的职能定位于提供公共产品和服务，但现实的情况在于政府要想提供充足的公共服务则必须增加行政开支和扩张，从而造成资源的浪费，并且为寻租行为的产生创造了机会。西方新公共管理运动为政府创造了诸多管理工具，相比于保守的行政统治手段，显然政府工具的灵活运用将更有助于服务职能的实现[7]。

(二)8890平台中社会治理机制的分析

1.通过开辟参与渠道促成公民意识的培育

A市为重工业城市，国有企业为经济支柱，民营企业力量较为薄弱，非营利组织亦处于初级发展阶段。社会成员以机关事业单位职工、国企职工为主，居民思想受计划经济时期政府集权影响较为突出。因此，从理论上来讲，如何能够完善社会治理，培育较为完整的公民意识乃是必要条件。在这里需要澄清的是，居民和公民本身是两个不同的概念，居民为居住于当地的成员；公民则包含一系列政治概念，这些概念正是以“权利”为核心：例如能够自由行使选举权、游行示威以及享有社会福利和社会保障的权利等，它的含义则更为广泛。公民意识包含：公民积极参与社会治理及相关公共事务的愿望；公民克服自身不合理要求以努力达到公共利益实现的意志；公民关注公共领域的建设发展的意愿等。8890民生服务平台本质为居民向政府反映社会问题的渠道和途径，其目的在于：公民通过这一平台能够进一步了解公共事务，打破政府和公民之间的信息隔阂，从而实现从居民向公民的转变，使公民达至长期关注公共领域的状态。而社会治理的基础在于公民意识的形成，破除“官本位”和“等靠要”的心理，才能够实现更为充分的社会治理，满足公共需求。

2.促进形成公共利益并明确政府工作目标

新公共服务要求，服务型政府是必须要以公共利益为导向的，公共机构需要以满足公共需求为己任，来提供适当优质的公共物品和服务。但需要注意的是，公共利益和公共需求是存在区别的，后者主要是在社会治理过程中(包括治理活动前)公民所产生的要求，主要来自接受产品和服务的公民，而前者则是在充分参照公共需求的基础上，通过合作网络行动者之间的对话和协商所达成的一致性意见，它不仅包含公共需求，也需要公民意识和公职人员职业主义精神的加持。由此可见，公共利益的形成机制要更为复杂，需要合作网络行动者之间的相互协调和不断学习。新公共服务也借助了人本主义的管理原则，前文已有所提及，长期以来政府工作低效的原因并非人力和财力的匮乏，而是由于工作者无法了解他的工作意义何在，对命令的机械服从将导致工作缺乏积极性。如今借助新型民生服务平台，信息的打通将不仅使公民有机会反映公共需求，同时也会促使政府进一步了解工作目标，各种服务的提供做到有的放矢，使公共利益能够得以实现。

3.实现社会力量的充分调度，激活社会资源

在8890推进会议中已明确指出，需要组建公共集团，积极引导社会组织和市场主体来参与平台运行，这说明未来的社会治理不再仅仅是政府一家的任务，各种社会力量都有权力也有义务参与进社会治理的活动中。从理论的角度来看，多元化的参与将会对公共需求形成更高的回应性，原因在于：社区、民办非营利组织与社会形成接触的机会可能更多，更有条件准确地了解公共需求，甚至它们本身可能就是公共需求的主要提出者，因此引入多元社会力量，使需求者和供给者之间的界限不再分明——公共服务的需求者同时也可能是供给者，从而创造一种“自助式”的社会治理模式，在减轻政府负担的同时也有利于保证供给的高效化。

4.借助新型技术，进一步促进社会治理的科学化、精准化

A市8890服务平台注重大数据技术的引进，通过问题的统计分析，将直接定位社会问题的“重灾区”所在，并进一步在行政管理相关领域展开专项治理，这将进一步建立并完善社会治理的瞄准机制，做到问题定位更加准确，避免传统公共行政“大水漫灌”般的社会管理形式所带来的效率损失。

(三)8890平台社会治理途径中可能遇到的问题分析

1.公共需求碎片化导致无法形成完整的公共利益

8890民生服务平台实质上是开辟并畅通居民的诉求渠道，使居民能够反映在公共管理领域所产生的供给过度或供给不足的问题，以求达到公共需求和公共供给的匹配。但是，完整的公共需求的表达必须要求形成完整的公共利益，并且以这种公共利益的指导才能够实现供给的精准性。8890平台居民反映的只包含某些领域，如基础设施建设、行政许可或环境问题等，这些问题可能涉及各个部门，统一性较低。因此，虽然在一定程度上8890平台能够反映公共需求，但这种需求显然是碎片化、不完整的，并且居民的投诉是否能够准确反映出公共领域的需求，也是具有争议的。前文已经提及，准确的公共需求是公共利益形成的基础，但目前，仅仅依靠群众反映的方式，公共利益是无法完全构建起来的。因此，在进一步完善投诉渠道的同时，更应注重居民的自治性，畅通政府-社会的对话体系，使居民的碎片化需求在对话和合作过程中汇聚成公共利益，从而进一步帮助明确服务型政府社会治理的目标。

2.居民主动性低，难以彻底解决等靠要的心理

社会治理本身即要求治理行动者是一个集合，不能仅限于政府，还需要其他社会力量的充分参与。但前文已提及，A市受计划经济体制影响较为突出，群众无法彻底根除政府权力至上的观念。而服务型政府的根本要求在于政府与其他社会行动者应当是平等的伙伴关系，以协作而非命令的方式来实现自身职能。但A市的社会治理的重要的阻碍因素便在于居民公共意识不强，再加上一些客观层面的因素，例如政府在资源、地位等方面的优势等，可能进一步导致其他行动主体处于不利地位。在8890平台上，居民普遍会有“我已经将问题反映给政府了，其他的就不关我事了，一切交给政府解决”等严重的依赖心理，这种心理的长期存在将严重影响社会治理效果。因此，培育居民的社会参与意识将是未来政府社会治理的基础性工作，需要充分发挥社区的作用，鼓励居民主动且有意识地在社区内部参与公共管理事务，能够在参与过程中锻炼公民的治理能力，并促进公民公共意识的形成。

3.治理责任划分过于单一，导致多元参与流于形式

社会治理本质即合作网络的治理，在鼓励多元参与的同时也会带来责任性的问题。在打造服务型政府、合作网络的过程中，可能会导致：政府由于权力下放而推卸责任；企业只面向“愿意出钱”的客户而非公民来提供服务；民办非企业单位亦可能由于领导者偏好或家长作风导致服务提供产生偏差等。从目前的情况来看，8890平台对于明确政府在社会治理过程中的主要责任是比较重视的，但随着治理的进一步推进，仅靠政府的单一服务是无法满足日益增长的公共服务需求的。政府需要通过合同外包等方式，动用社会力量来提供服务，这就会带来责任划定不清、职能重叠以及服务范围出现真空等问题。政府在责任转移的同时，需要承担新的责任，而这种责任便在于对服务提供者的充分监督，确保完善的服务质量。政府需要建立起行动主体的责任约束机制，参与者的服务规范应当与现行政府规章制度相衔接，并且需要适当扩展并完善责任审计的功能，保障服务提供者的责任意识，进一步保护服务接受者的实际权利。

四、结论

A市8890民生服务平台从某种意义上来说是改善政府社会治理的尝试。整体来说，它一方面完善了公共需求的表达渠道，另一方面也为服务型政府的打造奠定了基础。中国共产党十八届三中全会正式提出将社会管理转变为社会治理，实质上正是一种管理理念的改变与创新。这种创新性也充分地体现在政府的职能转变、探索新型管理途径的过程中。创新社会治理可能会产生新的问题，从外部来看，风险的不确定性增加以及民主制度的进一步扩展；从内部来看，传统公共行政指导下的行政组织存在着失灵的可能，在后工业时代进一步面临着合法性的危机。A市政府同样面临着来自内部和外部的双重压力，8890民生服务平台的开通，从实践的角度为政府的社会治理提供了一种新的指导和路径，较为充分地体现了社会治理的内在要求，主要体现在：

首先，政府的社会治理任务是以向服务型政府的转变作为发展方向的。服务型政府的重要意义并不在于提供非竞争性、非排他性的公共服务，而在于如何能够提供“精准”的公共服务，进而切实增进公共利益，能够对公共需求具备很高的回应性。在新时期，这种回应公共需求的能力将成为评估服务型效率的重要指标。A市尝试打破信息壁垒，完善信息的沟通渠道，目的主要在于更为充分且准确地了解公共需求，使政府提供的服务能直接与需求相对应，避免资源浪费乃至政府失灵。

其次，更为充分地培育群众的公民意识。“公民意识”源自西方国家的公民社会，后者为前者的主要载体。公民社会并不仅仅为一种外在的呈现形式，同时也应当注意到其内在的理念和思想。公民社会是个体与国家之间沟通的桥梁，长期以来，它是公民在公共领域表达要求、争取利益的重要平台。西方国家公民社会的实践历史较为悠久，能够追溯至中世纪时期的商人行会以及互济会等，因此西方国家公民意识以及相关的文化氛围较为浓厚。相对而言，我国公民意识是普遍薄弱的。A市8890民生服务平台除了推进一种新型的社会治理方式外，更重要的是要鼓励社会成员以反映诉求的方式“拾起”被丢弃的公民意识，使他们真切地感知到自己是社会的主人，意识到自己也是服务的提供者，从而建立更加完善的责任承担以及信任机制。社会治理的深入推进，多中心的合作网络的建立是必然趋势，而这不可避免地面临着责任划分等问题。参与者的多元使得社会服务的提供者具有背景多样化的特点，所以无法通过一刀切的政策规定来统一加以约束。因此，应在复杂人假设的基础上，更加全面地推行一种积极的信任，而这种信任显然是以责任的履行作为基础的。A市畅通信息表达的渠道实质上即向居民发布这样的信号：政府将充分承担提供公共服务、解决社会问题的责任，这种责任的承担显然将更深刻地促进居民对政府的信任，相信政府有能力解决群众最为关心的公共事务。

A市开通8890民生服务平台为政府的社会治理开辟了一种路径。在后工业时代，实现政府的社会治理是与外部环境的变化息息相关的，也是在公民意识普遍有所增长的条件下的必然要求。A市政府在未来的社会治理中可能面临新型的问题和矛盾，但统治型政府向服务型政府的转变是我国目前行政机关必须经历的过程，政府也必将在未来社会治理过程中探索出新的途径与措施。