共同治理视角下高校行政权力与学术权力的耦合

雷 华

(南京师范大学 人力资源处,江苏 南京 210023)

近年来，大学治理结构问题日益凸显，厘清并协调好高校行政权力与学术权力的关系业已成为人们的共识。然而略显遗憾的是，现有研究或拘囿于二者权力配置失衡等表面问题的惯常性论述，或陷于高校应该是“校长治校”还是“教授治校”等似是而非的争论，从而有意无意地忽视和悬置了对行政权力与学术权力之间如何平等互动,协调合作,进而实现二者“功能互补”和“优势整合”的关注和探析。基于此，本文尝试从“共同治理”的视角，分析高校行政权力和学术权力结构和其运行的现实样态，阐述二者实现共同治理的适切性和必要性，并为实现高校行政权力与学术权力有机耦合提供相对合理可行的解决路径。

一、高校行政权力与学术权力运行的现实样态

(一)高校行政权力和学术权力相互并存

任何时期的大学都是“遗传”和“环境”的产物[1]，大学内部权力的嬗变始终伴随着保持大学传统与回应现实需要这二者之间的博弈。我国近代大学产生之初秉承了西方大学“学者治校”和“大学自治”的理念和基因，此种松散的大学管理模式下，学术权力在大学的权力谱系中是较为“第一性”的。进入20世纪50年代，随着大学社会服务功能的不断强化，政府对大学办学的引导和介入渐趋明显，大学的权力结构和组织形态也随之发生变化。而伴随20世纪90年代中期高等教育向大众化转型，高校不论是管理体制还是治理结构都发生了历史性的巨变，大学管理渐趋专业化和复杂化，高校行政权力与学术权力随之迅速分离。当下，众多高校已成为一种典型的利益相关者组织[2]，须同时回应不同群体千差万别的利益诉求，代表科层管理需要的行政权力和体现大学精神本质的学术权力将长期并存。

(二)高校行政权力和学术权力配置失衡

在我国现行的办学体制下，政府既是绝大多数高校的创办者，也是高校资源和经费的主要提供者，众多高校难免带有明显的政府隶属物的色彩。同时,高校行政权力主体多由政府任命产生，这种自上而下赋予的权力关系无形地强化了高校科层和等级文化，教授、学者和普通教师作为各级行政领导和管理的对象，较难真正在学术管理和学术评价等学术活动中发挥主导与决策作用。此外,在当前高等教育大众化背景下，高校管理事务纷繁复杂的客观现状亟须数量庞大的行政管理队伍，加之“行政权力具有无限扩张的内在倾向性”[3]，使得行政权力主体倾向将自己的权力支配范围扩展到教学科研、学术创新等高校众多领域，成为掌控高校资源配置并决定高校发展的决定性力量,这些都势必加速大学学术权力的弱化。

(三)党政职权交叠增强了行政权力泛化

我国《高等教育法》明确规定:国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。事实上,许多高校的行政决策与政治决策存在交叉并行的现象，例如高校校务会成员多兼有学校党务领导身份、不少双肩挑教师“党政两栖”等。这虽是大学决策的中国特色,符合中国国情,有利于保障学校教育教学活动与国家教育发展战略方向一致，但毋庸讳言的是，一旦政治权力与行政权力相互渗透，甚至是党的政治权力过多干涉行政主体的决策时，行政管理的科学性、合理性和效率性就会在一定程度上让位于政治的需要，造成以党代政、党政不分的局面，反过来又势必增强行政权力泛化的深度和广度。

二、共同治理下行政权力与学术权力耦合的可行性

“共同治理”作为当代全球大学治理实践的重要经验和治理范式，其概念肇启于1966年美国大学教授协会(AAUP)发布的《大学治理声明》，指的是“基于多元利益相关主体特长的权力分工和决策责任”[4]。高校共同治理遵循治理理论的基本原则,主张多元分权,反对一元集权，提倡平等合作，反对强制管控,这对我们探析行政权力与学术权力耦合路径提供了新的思路。

(一)共同治理的平等性有利于行政权力与学术权力各自优势的发挥

当前，行政权力和学术权力已经成为大学内部的两种基本权力形式,两者有着截然不同的权力赋予途径和承载的主体。高校行政权力主要源自上级行政的委派或任命，通过规章制度、行政命令等硬性手段来保障其顺畅运行。高校行政权力主体包括学校各级行政领导和一般的管理人员。与行政权力不同，学术权力源于专家和学者对专业知识和科学真理的正确把握，是“建立在其所属领域和学科的学术水平与专业能力之上的他人自发的信服、认可和追随”[5]。学术权力主体涵盖高校学术委员会、教授委员会、教学委员会、学位委员会等各类学术组织以及分属各学科领域的学术专家。共同治理下各参与主体以平等的身份协调合作，彼此之间不存在自上而下的隶属和领导关系，这将有利于行政权力与学术权力各自优势的发挥。

(二)共同治理的参与性契合了行政权力与学术权力客体的模糊性

正如前述,随着大学功能日益复杂和规模渐趋庞大,行政权力和学术权力将长期并存。人们自然地希望通过学术权力主体来决定学术事务,让行政权力主体来管理行政事务。然而事实上,学术权力与行政权力行为的客体对象在很大程度上存在交叉性和模糊性。譬如，我们很难界定学科建设、专业设置、教育教学设计与规划、人才引进和教师培养、职称评审和岗位聘用等究竟应该归于学术事务范畴还是属于行政事务范畴；我们也难以准确区分谁应该对教育教学经费和国际化建设投入进行监督、评估以及肩担责任。共同治理提倡治理主体的多元化，要求行政权力和学术权力主体共同参与到学校事务的管理中来，打破了行政权力为中心的权力结构，有利于在沟通协调的基础上实现二者的有效耦合。

(三)共同治理的权变性有利于行政权力与学术权力主体利益的最大化

从治理的效果角度来看，共同治理理论具有权变性的特征,即在实际管理过程中谁应该掌握决定权,必须是针对和匹配于要解决问题本身的性质和特点。也就是说，共同治理下决策的权力主体不是一成不变的，而是因客体对象相应而动。多元权力主体谁在某一领域拥有特长和具备优势，谁就应该在这一问题上被赋予主要的发言权和决定权。这样既发挥了多元主体的首要能力，又注重各主体之间功能上的互补。行政权力主体和学术权力主体相互协作、相互支持，有效汇聚彼此的优势，从而实现行政管理效益和学术价值增值的最大化。所以，共同治理决策的过程综合考虑多种因素，是一个务实运行和动态平衡的协同管理过程，有利于实现行政权力与学术权力的动态耦合。

三、共同治理下行政权力与学术权力耦合的实现路径

物理学上,耦合是指两个或两个以上的体系或两种运动形式间通过相互作用而彼此影响并联合起来的现象[6]。在国家着力推进和完善高校治理体系和治理能力现代化的宏大背景下,各高校的内部管理都呈现出共同的态势,即高校多元主体都有着实现权力耦合的必要性和紧迫性。遵循“共同治理”理论的逻辑理路，我们认为实现高校行政权力与学术权力耦合的有效路径包括以下四个方面：

(一)厘清权力边界——行政权力与学术权力有机耦合的必要之基

当前，高校行政权力与学术权力冲突与失衡交织，缺位与越位并存。要实现两者的有机耦合，前提是要相对明确地划分各自权力的边界，厘清两者之间的关系，合理配置各自权力。而要科学划分高校行政权力与学术权力的权力边界，本质则是要在遵循各自权力来源并尊重各自价值属性的基础上，进行相对分轨的运行。在权力来源和价值取向上，行政权力倚赖组织的任命，追求管理的绩效，具有工具理性属性；学术权力基于专家、学者的专业能力和学术水平,学术权力求真求实，具有价值理性属性。实现两者权力相对分轨运行，具体而言，是指让专家和学者等学术权力主体在教学、科研等高校活动中，享有对学术事务和学术活动的主导权和决策权，使得学术委员会、教授委员会、教学委员会和学位委员会等学术权力载体能够真正成为人才培养、科学研究和学科建设等高校重大治学事务的议事和决策机构；同时保障专家和学者等学术权力主体能够相对独立地依据学术标准进行学术评价和评判。在涉及课程教学组织、学历学位授予、学术资源配置、科研成果评价、学术发展规划、职称评审晋级等学术管理事务时，教授、专家等拥有主要的话语权，而行政权力主体在此类关涉学术事务的活动中，重在组织协调和基础服务。行政权力主体紧密围绕行政事务发挥作用，这些行政事务包括维持日常行政管理运行、制定和执行学校发展规划、筹集和管理办学经费、联系社会各界以及对主管部门的上情下达等。

(二)加强章程建设——行政权力与学术权力良性运行的制度之本

循上所述，依据共同治理理论主张分权、反对集权的原则，高校需要科学设定行政权力与学术权力的权力边界，明晰行政权力和学术权力主体的议事范围。然而，我们也需要清楚地认识到，厘定权力边界以及巩固各权力主体的决策地位并非简单易事，而是一个涉及权力让渡、利益调整和职责重构的复杂过程，需要以高校章程为统领的制度建设作为保障。近些年来，特别是《高等学校章程制定暂行办法》(教育部令第31号)的颁布实施，为加强和加快我国高校章程建设提供了基本遵循。《暂行办法》明确要求各高校的章程“应当保障学术组织在学校的学科建设、专业设置、学术评价、学术发展、教学科研计划方案制定、教师队伍建设等方面充分发挥咨询、审议、决策作用，维护学术活动的独立性”，同时“明确尊重和保障教师、学生在教学、研究和学习方面依法享有的学术自由、探索自由，营造宽松的学术环境”。可以说,从制度的顶层设计上，章程强调维护高校学术活动的独立性，并充分保障广大教师学术自由的权利，是推动大学学术权力与行政权力的冲突化解的“组织法”和“程序法”；从制度的静态规范上，章程相对明确地划分了学术权力与行政权力的运行边界，暗示了旧制度的守卫者与新制度的倡导者之间已经从冲突走向某种程度的妥协[7]；而从制度的动态执行上，大学章程上承国家各类教育法律法规，下启校内各项规章制度，是一校之内的“根本法”和“最高法”。借助“法”的强制性和内在约束力，将有助于实现行政权力与学术权力的友好让渡、和谐重构。

(三)校院分层管理——行政权力与学术权力适度分轨的实践之路

科学探究共同治理视域下行政权力与学术权力耦合的有效路径，需要从横向和纵向两个维度加以综合分析。从横向上，通过权力重构，加强章程等制度建设保障权力的规范运行，为的是实现对学术权力主体的赋权和对行政权力主体的束权；从纵向上看，行政权力具有自上而下科层式的赋予特征，而学术权力本身按照自下而上的方式运行。因此，依据共同治理理论的权变性，在当前我国高校普遍实行校院二级管理模式的现实背景下，高校行政权力应该更多地在校级层面发挥顶层设计和统筹引领的作用，增强学校管理的效率和力度。在院系层面，行政权力则重在通过服务与协调，为广大教授和学者创造一个相对自由和宽松的基层环境。院系作为高校的组成单元，处于高校行政权力链条的末端，恰又是学术人员最集中、学术活动最活跃的场所，也是最能发挥和最应该发挥学术权力主体创造性和主观能动性的地方。也就是说，行政权力配置的重心应该在校级层面，而学术权力分布更应该呈现“底部沉重”的特征，合理下放和扩大院系的学术自主权。这样既能有效地缓解行政权力与学术权力之间的摩擦，防止二者陷入“无序内耗”的窠臼，避免二者之间互相推诿、互相僭越或深度依赖，又能在现实的实践之路上实现权力的适度分轨、互为支点和相互协调，有利于更好地发挥行政主体治校和学术主体治学的首要能力和协同效应，自主地承担起各自的职责。

(四)强化校长角色——行政权力与学术权力合力共融的和谐之钥

虽然近些年来，围绕着校长在高校“治学”甚或“治校”角色与定位问题上难有定论，但事实上，由于学术权力与行政权力在目标上具有同一性，在功能上具有互补性，在主客体上很多时候存在重叠性，加之20世纪90年代以来我国各高校普遍实行党委领导下的校长负责制的体制现状，以及当下高校自有的准公共性与学术性的组织特性，决定了校长的职务角色必将难以分离，也不应该割裂其管理与学术的双重身份。换言之，强化和重构校长的角色，将有利于行政权力与学术权力相互融合并形成合力。具体而言，一校之长大多遵循“优则仕”的遴选原则而被任命，他们一方面既是业内的学术权威，同时又兼具一定的教育行政管理技能。校长合理运用赋予的行政领导权力，将有利于发挥行政权力在统筹协调和组织服务等方面的自身优势。同时，校长借助其自身的“学术声望”，发挥其是所属领域权威专家的影响力，将更容易获得学术权力主体的认同和认可，有利于营造出相互信任的行政管理氛围，进而推进行政管理目标的高效实现。再者，校长虽然是学校唯一的法定代表人，但校长的权力却不是个人的权力。校长权力的行使大多数时候是一个集体决策的过程，通过校长办公会议、校务会、党政联席会议等集体决定行使科学决策，从而确保高校行政权力的运行契合教育教学和学术科研的基本规律，这样既能提高管理决策的效率，又能有效弥补学术权力在特定领域的局限性。