未成年人社区矫正制度的构建与优化研究*

刘大元，卢 方

(1.合肥师范学院 经济管理学院，安徽 合肥 230061；2.安徽警官职业学院 警察系，安徽 合肥 230061)

社区矫正是一种刑罚执行方式，由社区矫正机关根据人民法院作出的判决、裁定或决定确定的内容，将罪犯放置于社区，对其行为恶习和犯罪心理进行矫正的非监禁的刑罚执行活动。该制度实现了刑罚执行方式由监禁刑向非监禁刑的转变，契合新时代全面依法治国的新要求。党的十九大报告对打造共建、共治、共享的社会治理格局作出精辟论述，提出了“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[1]。理论是行动的先导，政府负责、公众参与、政府治理与社会调节、居民自治良性互动为新时代社区矫正工作指明了方向。但只有“构建具有规范化、分别化、专业化、个别化、分类化特点的未成年人矫正模式，才能真正发挥社区矫正制度在促使未成年服刑人员顺利回归社会，及预防未成年人犯罪中应有的作用”[2]。

一、我国未成年人社区矫正制度概述

(一)我国未成年人社区矫正制度的发展历程

在我国，社区矫正自2003年7月1日开始试点，现已进入全面实施阶段。《社区矫正实施办法》第33条对未成年人社区矫正的原则、方法、措施和手段等进行了有别于成年人的专门界定，为未成年人社区矫正提供了法律支撑①。《刑法修正案(八)》将依法实行社区矫正载入刑法典，奠定了社区矫正制度的法律基础②。《刑事诉讼法》第269条(2018年修正)对社区矫正的对象和执行主体予以明确③。我国未成年人社区矫正自试点以来取得了一定的成绩，但仍存在诸多问题。这些问题的解决依赖于构建一个与未成年人身心特点相适应的未成年人社区矫正制度。

(二)社区矫正的价值追求与中国的传统文化精神相契合

起源于欧美国家的社区矫正制度与我国宽严相济的刑事政策和对未成年犯罪人“教育、感化、挽救”的精神相符合。社区建设的日益成熟，社区居民道德涵养、法律素养进一步提升，为未成年人社区矫正提供了良好的人文环境。在社区矫正过程中，通过有针对性的矫正方案和矫正项目，使未成年犯罪人减少孤独感、增强社会责任感。刑罚执行过程的非监禁性，可以有效保障未成年犯罪人受教育权等基本权利的实现，帮助未成年犯罪人再社会化，预防和减少重新犯罪的可能性，这是未成年人社区矫正制度的出发点和归宿。

社区矫正是一种非监禁的刑罚执行方式，其主要目的不在罚而在矫正、修复被犯罪行为所损害的社会关系。因为“老百姓往往希望犯罪人受到处罚，但又不希望惩罚的后果导致和谐关系被破坏”[3]。特别是对犯罪的未成年人，其故交至亲和左邻右舍往往是既“怒其不争”，又“哀其不幸”。厘清这种复杂的心理，并在立法和法律实施中予以贯彻尤为重要，因为法律制度的具体规定需要与人民群众的道德承受范围相协调，以避免刑罚的过剩与不足，这是立法所应遵循的基本要求。中国传统文化的“贵和尚中、和而不同”的和谐精神，“以义为上，注重伦理”的道德情怀为未成年人社区矫正提供了有利的社会环境。在社区中对未成年犯罪人进行矫正，既让社区居民感受到未成年犯罪人的真诚悔罪，又让未成年犯罪人认识到社区居民的包容和善意，减少双方的敌对情绪。恢复性司法倡导者博瑞斯威特主张：与刑事司法制度相比，故交至亲能以更加强烈、更加敏锐、更具推动力的方式促使犯罪人自觉自愿不再重新犯罪[4]。这就要求未成年人社区矫正机关在实施社区矫正过程中，努力创造条件，力争形成一个政府治理、社会调节、居民自治良性互动的和谐社区环境，以更好地完成社区矫正制度赋予的历史使命。

二、我国未成年人社区矫正制度实施过程中存在的主要问题

(一)行刑观念滞后

“治乱世用重典”，是我国古代君王统治国家的主流思想。他们希望用重刑来统治国家，达到政权稳定、社会安定的效果。受传统重刑主义思想的影响，部分司法工作人员和其他社会组织对社区矫正的功能存有疑虑，担心对未成年人适用非监禁刑起不到惩罚和教育的效果，达不到挽救的目的，甚至会导致未成年人再次走上犯罪道路。

另外，大部分社区居民对社区矫正制度不了解，对作为社区矫正对象的未成年犯罪人存在不信任感，对这种贴有“问题少年”标签的未成年犯罪人有一定的排斥感，不愿意与他们接触、交流，造成社区矫正未成年人实质上与社会隔离。要实现社区矫正的目的和宗旨，必须改变“一旦社区矫正的青少年被打上这种被排斥的标签后，他们会将来自社会的观点内化，自觉将自己归属到社会地位较低的阶层或不被认可的群体，从而产生内心的羞辱，表现为退缩、逃避等行为，并出现抑郁、适应不良等心理症状，减少与主流群体交往的主动性，这必然会影响更多社会资源的获得，阻碍他们融入主流社会”[5]的局面。因为这种局面一旦形成将会对未成年人的矫正效果产生极为不利的后果，给未成年人解矫后进入社会带来心理阴影，导致未成年人社区矫正制度的功能大打折扣。

(二)未成年人社区矫正立法缺失

社区矫正是一种非监禁的刑罚执行方式，但这种刑罚执行方式得以顺利开展的必要支撑是要有完善的法律法规体系。社区矫正自2003年试点至今，先后涉及的法律法规主要有《关于开展社区矫正试点工作的通知》《最高人民法院等部门关于在全国全面开展社区矫正工作的意见》等，特别是《刑法修正案(八)》首次以法律的形式对“社区矫正”进行界定，2018年修订的《刑事诉讼法》对社区矫正的对象范围和执法主体进一步明确，2012年发布的《社区矫正实施办法》第33条对未成年人社区矫正进行专门规定。另据《法制日报》2018年2月20日报道，“司法部已将《社区矫正法(草案)》报送国务院，拟于年内提请全国人大常委会审议”[6]。《草案》第52条从矫正档案封存、参加人员、分开矫正、措施有别等方面对未成年人社区矫正进行了详细规定。但这些规定仍然停留在宏观层面，并没有对未成年人社区矫正制度进行系统构建，对于社区矫正实施过程中的很多细节问题仍需进一步细化，以提高制度的针对性和可操作性。未成年犯罪人是一个特殊的群体，根据他们的生理、心理特点创设一套细致完整操作性强的法律法规体系，有助于社区矫正机关更好地实施未成年人社区矫正，有利于这部分未成年犯罪人回归并融入主流社会。

(三)未成年人社区矫正的专业人才缺乏

对未成年人的社区矫正，必须要有懂得未成年人身心特点和成长规律的专门人才进行。未成年人这个特殊群体有着鲜明的特质，易冲动、好模仿、情绪不稳定、思维活跃、对新事物高度敏感等，脱离未成年人身心特点的矫正活动往往事倍功半。从社区矫正试点及实施的情况看，承担社区矫正的社区矫正中心或司法所的工作人员，人少事多的局面始终没有改变。笔者调研发现，合肥市某区某街道的司法所承担近70人的社区矫正任务，但只有三名事业编制的工作人员，为了完成社区矫正任务，他们需要花费50%以上的时间和精力，力不从心已经成为他们的“口头禅”。在这种情况下，让他们再思考、谋划、实施针对未成年人的社区矫正完全没有可能性。在社区矫正的实践中，司法行政机关工作人员、志愿者和社会工作者是我国社区矫正工作的主力军，主要以司法行政工作人员进行“刚性”管理为主，社会工作者和志愿者进行“柔性”管理为补充。由于没有未成年人社区矫正工作人员任职资格的准入机制，导致参与未成年人社区矫正的人员中，无论是司法行政机关工作人员还是志愿者和社工的素质均良莠不齐，具有法学、教育学、心理学和社会学专业知识和技能的人才更是匮乏。因此，以十九大报告确定的社会治理社会化、专业化为引领，实现未成年人社区矫正队伍职业化、专业化建设迫在眉睫。

(四)未成年人社区矫正的社会参与度低

“有效地利用社会资源和社区资源，为未成年人罪犯矫正营造全方位、多层次的矫正环境，是社区矫正的基本特征所在”[7]。《社区矫正实施办法》第三条虽然规定了社会工作者和志愿者参与，有关单位和个人协助的社区矫正制度④，在社区矫正实施过程中，主管行政机关能够依法履职尽责，但其他社会组织或社区居民参与度低是一个不争的事实。这种客观现状存在的原因是多方面的，首先，“事不关己高高挂起”的处事理念。虽然大多数社区居民能够对犯罪的未成年人持包容、理解的态度，但真正主动参与社区矫正的意愿并不强烈。其次，“标签效应”影响着犯罪未成年人的监护人对社会参与的认识。据笔者了解，犯罪未成年人的监护人担心过多的人知道其犯罪行为，会影响其日后的求学、就业甚至婚姻等，并担心他人对其犯罪行为加以评价甚至指指点点，这样可能会刺激未成年犯罪人的心理，甚至叛逆反抗，导致社区矫正的结果事与愿违。

(五)有针对性的未成年人社区矫正方案和矫正项目缺乏

“有效的矫正依赖于科学的分类制度和丰富而有针对性的矫正项目”[8]。根据矫正的未成年犯罪人的身心特点制定有针对性的矫正方案和项目，选好载体，找准切入点，用未成年人喜闻乐见的形式在潜移默化中进行矫正矫治，往往事半功倍。《社区矫正实施办法》第九条及第三十三条虽然规定了根据刑罚种类、罪犯个体情况、未成年人身心特点等制定矫正方案和矫正项目⑤。笔者调研发现，大部分地区矫正机构的矫正方案单一，矫正项目简单固化，主要是集中学习讲座、就业技能培训、定期思想汇报、捡垃圾、擦桌子等公益劳动，这些程式化的矫正方案和矫正项目既未区分成年人矫正方案和未成年人矫正方案，也没有针对未成年人的身心特点制定针对性的矫正项目。与英国、美国等西方发达国家丰富多彩的未成年人社区矫正项目相比，没有充分考虑未成年人成长背景、个性特点、犯罪原因等而千篇一律的矫正措施是我国未成年人社区矫正过程中亟需解决的问题。

三、我国未成年人社区矫正制度的创新与完善

(一)以轻缓化刑事政策思潮引领行刑社会化理念

轻缓化非监禁化刑事政策思潮契合我国未成年人“教育、感化、挽救”“教育为主、惩罚为辅”的价值取向。《联合国少年司法最低限度标准规则》第19.1条规定：把少年投入监禁机关始终应是万不得已的处理办法，其期限应是尽可能最短的必要时间。不可否认的是，行刑社会化理念的形成不可能一蹴而就。未成年人社区矫正工作与轻缓化非监禁化刑事政策思潮要形成良性互动。首先，需要司法机关工作人员在指导思想上重视社区矫正的功能定位，修正“社区矫正人员在开放的社区中服刑，存在着多种诱发犯罪的因素，对社区矫正人员依法实施严格监督管理，既是刑罚执行的必然要求，也是维护社区安全，预防社区矫正人员重新违法犯罪的前提和保障”[9]的理念，实现指导思想由“管”到“疏”、由“社会管理”到“社会治理”的转变，真正落实刑罚功能中的一般预防功能。对此，香港地区的做法值得借鉴，“香港地区矫正理念是将预防犯罪和再犯罪放在首位，侧重于通过各种‘训练’而非‘管束’项目帮助其改善家庭及人际关系、学习控制自己的情绪及改善行为，培养生存技能，提高社会责任感，也帮助其早日融入社会”[10]96。其次，转变服刑场所监狱化的理念。未成年人社区矫正工作顺利实施离不开社区建设，加强社区治理体系和治理能力建设，是未成年人社区矫正工作取得预期效果的关键。因而，社区矫正机构及其工作人员要以党的十九大精神为指引，充分发挥社区的功能定位，实现政府治理、社会调节和居民自治良性互动。因此，行刑社会化理念与具有较强治理体系和治理能力的社区建设相结合，并形成良性互动是未成年人社区矫正工作追求的目标。

(二)以《社区矫正法》制定为契机完善未成年人社区矫正法律制度

完善我国刑罚体系和社区矫正法律制度，是解决社区矫正立法不足的必然要求。“但由于立法渐进性的特点，目前未成年人社区矫正中应然期待与制度供给不足的矛盾依然比较突出，从而影响了其运行效果”[11]6-12。为此，社区矫正理论界和实务界均对《社区矫正法》的制定寄予期待。基于未成年犯罪人身心特点，建立一套中国特色的少年司法制度已经成为我国学术界的呼声。这样的呼声也顺应了“少年司法的特殊性决定了其应从刑事司法中分离出来，保持必要的独立性，而不应淹没于刑事司法或依附于刑事司法之中”[12]。但在我国刑事法律制度和司法体制完善改革的背景下，制定一套独立的未成年人司法制度尚需时日。

“依托于社区矫正立法，完善未成年人社区矫正制度”[11]6-12是我国当前较为切实可行的方案。《法制日报》2018年2月20日报道，司法部已将《社区矫正法(草案送审稿)》报送国务院。《草案送审稿》第52条规定了未成年人社区矫正制度，主要包括以下几个方面：对未成年人社区矫正应当不公开执行、矫正小组的人员配备、与成年人社区矫正分开进行、采取符合未成年人身心特点矫正措施等。上述规定与《社区矫正实施办法》相比较未有明显变化，对未成年人社区矫正过程中涉及的重大问题如未成年人社区矫正的管理机制、专门机构、工作对象、社会调查、适用范围、矫正措施、解除矫正时的衔接管理和安置帮教等没有作出具有操作性的规定。应当抓住当前社区矫正立法的历史机遇期，积极回应未成年人社区矫正实务界和理论界的关切，完善未成年人社区矫正制度的相关内容，以解决实践中存在的问题。

(三)建立司法行政人员与专业技术人员相结合的社区矫正工作队伍

“社区矫正制度作为一种特殊的司法制度，高素质、专业化的矫治队伍是该制度行之有效的基础，而社工工作的专业化早已是共识，社工工作特别是青少年社工工作，专门的知识和技能不可或缺”[13]。未成年人社区矫正需要以个案跟踪，深入辅导的模式进行。具体实施中，要以十九大报告确定的“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”为抓手，要求未成年人社区矫正工作人员不仅要有基本的执法能力、职业素养，更要有丰富的专业知识。专业化、职业化的未成年人社区矫正队伍建设需要多管齐下。首先，搞好司法机关工作人员的配备是顺利进行未成年人社区矫正的前提。“实践已反复证明：现代社会的家庭和父母已难以完全负担未成年人的矫正重任，国家应在矫正未成年人工作中发挥主导作用”[14]。贯彻“党委领导、政府负责的社会治理体制”，就是要落实司法行政机关是社区矫正法定主体的基本要求，在具体实践中必须花大力气加强司法行政工作人员的队伍建设，既要确保有数量充足的人员保障，还要有与社区矫正工作内容相匹配的高素质人员。司法行政机关工作人员的编制和身份问题是不可回避的现实问题，必须从立法上予以解决。在这方面，北京市社区矫正机构建立的由司法助理员和未管所警察构成的专业矫正队伍取得了良好的矫正效果，值得借鉴和推广[15]。其次，专业技术人员参与未成年人矫正是完善和丰富未成年人社区矫正的有益补充。关心、爱护未成年人健康成长是全社会的责任和义务。利用社会力量开展社区矫正工作，是社区矫正的本质特征之一[16]。社会组织承接政府职能转移契合我国当前简政放权社会治理新理念。在开展未成年人社区矫正过程中，通过政府向社会组织购买服务的方式，实现未成年人社区矫正的“社会协同”效益，积极引导有关社会组织及其心理学、教育学、社会学等专业技术人员投身到社区矫正中，这必将加强未成年人社区矫正工作的针对性和专业化，实现司法行政人员和专业技术人员有机结合的理想矫正模式。

(四)提高未成年人社区矫正的社会参与度

要“推动社会治理重心向基层下移”，必须要有真正意义上的城乡社区，并不断充实社区的承载功能。美国学者希莱里综合了94种社区定义，总结出地域、共同纽带、社会交往这三方面共同因素[17]。笔者调研发现，与经济发达的北京、上海相比，安徽等经济欠发达的省市社区居民参与社区建设的比例非常低，对社区的认知、对社区治理功能的认同感存有疑虑。在社区建设中，借鉴“小事不出村、大事不出镇，矛盾不上交”的“枫桥经验”⑥[18]，让居民关心社区、参与社区建设，实现共建共享成为新常态。另外，积极引导社会组织参与未成年人社区矫正，并承接社区矫正机关一部分矫正职能，由社区矫正机关对未成年犯罪人实行“刚性”管理，社会组织实行“柔性”教育，通过这种“刚、柔”兼并的管教措施，是优化社区矫正工作机制、提高社区矫正效果、提升社会治理的必然要求。“这种以公民社会为基础的社区治理结构实现了政府、社区组织、居民及辖区单位、营利和非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，通过协调合作，实现社区公共物品的有效供给，满足社区需求，优化社区秩序，为社区矫正工作的顺利开展提供了必要的条件”[19]。香港地区的做法是特区政府对少年社区矫正的部分职能委托社会组织进行，实现司法机构与社会组织各司其职、分工负责的少年社区矫正格局[10]105。通过社区居民参与社区治理，完善社区功能定位，政府购买服务的方式让社会组织参与未成年人社区矫正，实现社会运行模式由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变，实现未成年人社区矫正的“教育、感化、挽救”的制度设计。同时，在未成年人社区矫正社会参与度低的大背景下，对未成年犯罪人的监护人、学校等设定一些必要的矫正义务，促使其参与到对未成年犯罪人矫正中也不失为一种较为有效的措施。

(五)创新符合未成年人身心特点的矫正项目和矫正方案

矫正项目和矫正方案的针对性、科学性、专业性取决于矫正机构和人员的专业素养。“与国外这些丰富多彩的矫正项目相比，我国的社区矫正项目相对贫乏，在少数的几种选择中，适合未成年人的项目更加有限”[11]6-12。与成年罪犯不同的是未成年人身心的特殊性，这就要求未成年人矫正机构在制定社区矫正方案和矫正项目时必须全面考虑未成年人的年龄阶段、心理特点、身心发育、犯罪动因、性格偏好、家庭状况、成长环境、学习情况等制定有针对性的矫正方案和项目。据统计，2016年1月1日到2017年12月31日，在全国法院受理的未成年人犯罪案件中，被告人以初中生为主的占比为68.08%；被告人年龄主要集中在16周岁和17周岁，占比90%以上；犯盗窃罪、抢劫罪和故意伤害罪的占比高达70%以上，且以盗窃罪居多；单亲家庭、离异家庭、流动家庭、留守家庭、再婚家庭的未成年人排名前五；农村地区未成年人犯罪人数占比为82.06%[据第六次人口普查数据，农村(含镇)人口占比为69.71%]；21时至凌晨3时是未成年人作案集中时间点[20]。

从这些数据可见，科学的矫正方案和矫正项目必须做到以下两点：一是建立完善的个案评估机制，依据个案评估结果制定矫正方案。这就要求社区矫正机构在制定个案评估报告时，组成由司法行政机关为辅专业技术人员为主的评估团队制定并出具科学的个案评估报告，摒弃“填表式”的个案评估机制，确保矫正方案的针对性。在实施过程中，采取动态监测的办法进行中期测评，并根据测评结果调整优化矫正方案，在矫正末期再次进行评估，考量该矫正方案的实施效果，赋予社区矫正机构根据个案评估报告及矫正方案的实施效果提出适当延长未成年服刑人员社区矫正时间的建议权。二是根据评估结果及矫正方案设定契合未成年人身心特点的矫正项目。英美等西方国家的社区矫正经过多年的发展，形成了独具特色的矫正项目体系[21]。结合我国法律规定并借鉴英美等国家的做法，根据评估对象的不同选择不同的指标体系，并对家长参与评估进行必要的义务约束，出具个案评估报告。针对网吧、KTV、酒吧是未成年人犯罪的高发场所，21时至凌晨3时是未成年人作案集中时间点等特点，制定禁止令等矫正项目。针对财产类犯罪占比较高的特点，制定赔偿项目等，以此丰富我国未成年人社区矫正的矫正项目，提高社区矫正的针对性和矫正效果。

注释：

①《社区矫正实施办法》第33条规定：“对未成年人实施社区矫正，应当遵循教育、感化、挽救的方针，按照下列规定执行：(一)对未成年人的社区矫正应当与成年人分开进行；(二)对未成年社区矫正人员给予身份保护，其矫正宣告不公开进行，其矫正档案应当保密；(三)未成年社区矫正人员的矫正小组应当有熟悉青少年成长特点的人员参加；(四)针对未成年人的年龄、心理特点和身心发育需要等特殊情况，采取有益于其身心健康发展的监督管理措施；(五)采用易为未成年人接受的方式，开展思想、法制、道德教育和心理辅导；(六)协调有关部门为未成年社区矫正人员就学、就业等提供帮助；(七)督促未成年社区矫正人员的监护人履行监护职责，承担抚养、管教等义务；(八)采取其他有利于未成年社区矫正人员改过自新、融入正常社会生活的必要措施。犯罪的时候不满十八周岁被判处五年有期徒刑以下刑罚的社区矫正人员，适用前款规定。”

② 《刑法修正案(八)》规定：“对判处管制的犯罪分子，依法实行社区矫正”，“对宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，依法实行社区矫正”，“对假释的犯罪分子，在假释考验期限内，依法实行社区矫正”。

③ 《刑事诉讼法》(2018年修正)第269条规定“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。”

④《社区矫正实施办法》第三条规定：“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作。有关部门、村(居)民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构进行社区矫正。”

⑤《社区矫正实施办法》第九条规定：“司法所应当为社区矫正人员制定矫正方案,在对社区矫正人员被判处的刑罚种类、犯罪情况、悔罪表现、个性特征和生活环境等情况进行综合评估的基础上,制定有针对性的监管、教育和帮助措施。根据矫正方案的实施效果,适时予以调整。”第三十三条规定：“对未成年人实施社区矫正，应当遵循教育、感化、挽救的方针，按照下列规定执行：针对未成年人的年龄、心理特点和身心发育需要等特殊情况，采取有益于其身心健康发展的监督管理措施；采取其他有利于未成年社区矫正人员改过自新、融入正常社会生活的必要措施。”

⑥枫桥经验是指浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的矛盾纠纷化解机制。