传统与现代之间：南京国民政府时期地方卫生防疫机制探察*——以安徽为中心

李忠萍

(安徽中医药大学 马克思主义学院，安徽 合肥 230012)

清末民国时期，在国内疫病蜩螗、民命哀蹙以及欧美社会外在示范、中国政治社会精英卫生强国逻辑致思的促动下，以科学为指导、大众健康为旨趣、卫生行政为主要诉诸力量的公共卫生事业，开启肇端并初成体系。然因北洋政府时期，“没有规定专门的卫生行政制度，而是沿用清末由警察机关管理卫生的制度”[1]，“警”“卫”不分，且在地方缺乏实际规划和建树，“旧内务部卫生司……缺乏人才及相当的地方卫生行政机关”[2]，“其在各地方则仅由警察机关办理街道清洁、医生登记与夫一二官立医院而已”[3]，因此，各地公共卫生事业直至南京政府建立之后，才真正启动。疫象环生的社会现实，时人关于“阐扬公共卫生之任务与价值，第一步则须由预防传染病及遏止其流行做起”[4]，“近代公共卫生中，以防疫工作为最重要……疫病不能防止，公共卫生即难达到其所负之重大使命”[5]的认知，使包括安徽在内各地的卫生防疫事业此时被提至核心地位，并得到了初步发展。各地卫生防疫工作演进中，政府由前近代时期角色缺位向主导性行为主体转换的现代面相与艰难岁月官方捉襟见肘，绅商团体承继公益热心、内外推动，民间社会广泛参与的传统特色同时彰显，投射出了这一时期地方卫生防疫机制的时代特质。

一、中央与地方行政联动

1928年10月30日颁布的《中华民国国民政府令》强调：“卫生行政之良否，不惟关系国民体质之强弱，抑且关系国家民族之盛衰……着即设置卫生部，以便悉心规划……藉专责成而重卫生。”随后，中华民国卫生部成立，下辖总务、医政、保健、防疫、统计各司。此后至抗战胜利后，卫生部虽经降级为卫生署再更名为卫生部、卫生署，虽由独立为部到附属内政部又改隶行政院并多次反复，但是，中央卫生行政管理渐趋专门化、体系化，防疫司(处)掌管、指导全国防疫行政，并于抗战时期，“设置医疗防疫队一百队，编为七大队，分配于各省区，协助地方卫生机关，联络合作……随时调动”，“另于适宜地点设置防疫医院收容传染病人，以防止疫症之蔓延”[6]①，在此基础上抗战胜利后又设立医疗防疫总队，下辖十个医疗防疫大队和一个卫生工程大队(其中第二大队所属第九单位，分驻皖境，包括驻芜湖的大队部、第四防疫医院、第七医防队、第十医防队、第十一医防队、第十二医防队、第二细菌检验队、第二卫生工程队、第二材料库)[7]，直接参与地方卫生防疫实践，已基本形成格局。

与此同时，中央层面又先后发布《全国卫生行政系统大纲》[8] 470《县卫生工作实施纲领》《省卫生处组织大纲》[8] 491-493《县各级卫生组织大纲》[8] 506-508等法案，规定省设卫生处、市设卫生局、县设卫生院，综合行使包括卫生防疫在内的公共卫生行政管理乃至业务办理职能，以此为指导，各省结合实际情况贯彻实施。以安徽为例，在机构建设上，安徽省经历了由抗战前十年临时性夏令防疫机构的建立，到抗战时期应季性与常规化卫生防疫机构的共谋发展(主要表现为以防疫为重要事务的常规诊疗机构如立煌、桐城、阜阳、屯溪等地省立医院，和“办理全县卫生行政及技术事宜”[8]506的县卫生院的设置，以及省级专管性卫生行政机构省卫生处的成立)，再到复员时期常规化卫生防疫网络的初成(主要表现为省一级，在原有基础上先后增设安庆、芜湖、蚌埠等处省立医院及省会卫生事务所，并将原有省立立煌医院迁移合肥，改称省立合肥医院，并成立三支医疗防疫大队，专负巡回医疗和预防疫病之责；在县一级，普及卫生院)，渐次形成了一个由省到县、卫生行政与医疗防疫兼施，粗具规模的卫生防疫行政体系[9]。

然而，地方卫生防疫行政体系构建和实施的进程总体是缓慢的。1932年冬国民政府内政部在促进地方卫生机关设施案中就指出：“各省区，有在民政厅内设置一科者，有并入其他科中者，各县情形则尤为驳杂，大抵均无专司。”[10]就安徽而言，抗战前安徽省“向未专设卫生行政机关，关于卫生事项在省由民政厅第四科兼办，各公安专局则设卫生科主办，各县则属于县公安局或公安科及各驻巡所办理”[11]。直至1942年11月，才有真正事权独立的省级专管性机构——省卫生处的成立。县级方面，直至1947年初各县卫生院的普及，各县卫生行政才基本脱离警政机关的管辖。并且，这样一个姗姗来迟的卫生防疫网络也异常粗糙简陋，“本省各地方之省立医院，或举创于战时，或初创于胜利之后，因人力财力所限，设备均至简陋”，“本省各县卫生院设备，限于财力，未能即予充实”[12]。而以全省辖境之辽阔，惟有一支医防总队下辖三支分队分驻地方；以一县县域之广袤，仅有一所卫生院独挡一面②。因此，南京国民政府时期，从中央到地方虽已渐次粗成卫生防疫行政体系，然遇疾疫大流行，以安徽为典型的各地通常不能自理，而要藉中央与地方的行政联动来开展其防疫事务。

中央与地方行政联动鲜明贯穿于由抗战前到抗战后安徽省的防疫事务中。其例不胜枚举，如，1932年全国霍乱大流行，6月内政部卫生署“会同国民政府救济水灾委员会卫生防疫组所属各处队”，在安徽即安庆办事处，“就近联络各地方医事卫生机关”，“在安庆市以及疫疠较重之芜湖当涂等处，施行注射防疫针”，为防止“其余被灾各县，难保不发生霍乱流行”，又函请省民政厅“令行各县遇有前项症候发现，赶速飞电告知敝组，即派专员前往救济，以遏蔓延”[13-14]。1943年3月，屯溪、休宁、旌德、绩溪、黟县、宁国、太平等皖南一带发生脑膜炎疫症，“为时已半月有余，虽经各县当局积极设法防治，尚未具体消灭。揆其原因，实由药品缺乏，及卫生人员不敷分配所致”，于是皖南行署张主任“电请卫生署，就近指派防疫队，携带大批药品，来皖南各县工作，俾得于迅速期间，将该项疫症扑灭，杜绝蔓延”[15]。1946年8—9月间，屯溪、休宁、歙县等“徽属各县”疟疾、赤痢等“疾疫流行，蔓延日广”，乡间“卧病呻吟，声达户外，厥状至惨”，虽经各县市当局及省立屯溪医院和徽州医院积极防治，无奈“医药救济人员□□两感不足”，无力扑灭，于是纷纷急电省府卫生处“请派巡回医疗队来县施诊”(后卫生处“派本省医防第一分队，派员携药前来协助防治” )，同时又“电呈皖救济分署，及卫生署驻芜医疗防疫第二大队，请求遴派大批人员，携带药械，来徽协助会商办理”[16-18]。同年10月底—11月间，安徽省善后救济分署“为积极展开皖东北救济工作……与驻芜湖中央卫生署医疗防疫总队第二大队合组皖东北巡回医防队，及皖北巡回医防队二队，分赴皖东北一带展开医疗救济工作”，给田家庵、正阳关、泗县、灵璧、五河等“皖东北灾区民众”带去了“福音”[19]。

地方防疫事务中需要中央与地方行政联动，固然说明民国政府在公共卫生兴办之初深受日本模式影响[20]、卫生行政不独立，以及时代性经费匮乏、人才物资困厄，事权不统一、政出多门的历史背景下，没有也无法在短期内建立起一个完备的地方卫生防疫体系，特别是县以下的农村，甚至“百里之地，无一治疗机关，千里之内，无一防病事业；疫疠任其流行，死亡委诸天命”[21]，故充其量只能说是粗具体例。但无论如何，政府由前近代时期角色缺位到此时主导性行为主体的转换，通过从中央到地方卫生防疫行政的逐层建构，运用现代医学技术，一定程度上防控了其时各地的疫情，改善了民生，也为新中国公共卫生事业的建设提供了经验和启示，其现代性意义不言而喻。

二、政府与社会合作互动

在传统中国社会里，疫病救治这样一类公共事务通常都是由民间社会力量来承担，余新忠就曾指出，苏州地方医疗资源丰富，乡贤郡绅素来热心慈善，且嘉、道以降日益在公众救疗、卫生活动中，代替常态化、制度性缺位的政府发挥重要职能[22-23]。清末民国以来，一方面是常态化、制度化的国家行政权力对公共卫生事业持续并日渐强化地介入，另一方面是承继传统、热心公益的士绅特别是以商会、社团、报社等为代表的新型社会力量的广泛参与，两者在中国具有家国同构传统的国家与社会关系脉络下，以及社会精英构筑的卫生强国想象或者说“卫生民族主义”语境下，并未出现近现代西方经验里国家与社会的二元对立，反而形成黄宗智先生所说“密切合作”的互动关系。余新忠等人也认为：“进入民国以后，随着国家卫生‘制度化’进程的不断加深，国家在救疗防治疫病方面的作用明显加强。但民间社会力量无论在临事性应对还是日常救疗方面仍发挥着重要作用。”[24]这就是说，南京国民政府时期，政府与社会的合作互动构成了地方卫生防疫机制的另一重要表征。

安徽的卫生防疫体系真正草创于抗战以来，又逢时代性人才、资源、经费短缺和动荡环境，注定它的发育只能是“先天不足”“后天失调”，不过“方具端倪”[25]。因此，以官方为主导，政府与社会的协同合作在地方防疫活动中更是贯彻始终。在谈不上常规化、体系性建设的抗战前十年，安徽省的防疫模式主要表现为由省县当局牵头主办，联合社会力量，自省会至各县设立具有季节性、临时性和官坊合作性质的夏令防疫委员会。如1933年6月底，省会夏令防疫委员会改称夏令临时防疫所，“仍循历年陈案，分设医务、事务、检查三组，并就省会同仁、健生、惠民、广仁、博儒等医院(笔者按：这些医院皆为私立医院)设立诊所五处”[26]，开办时间“由七月一日起至十月三十一日止”，经费仍“由本所拟具预算书呈请省政府核定之”[27]。省会安庆的夏令防疫模式“十八年以后，逐渐推行于各县市”[28]，各县夏令防疫委员会表现出了更为明显的官绅(商)合作性，如，当涂县“每至夏令由县府……召集地方士绅及团体组织防疫委员会”，凤台县、南陵县、天长县、含山县等，亦或官商合作办会，或合作出资[29]。芜湖遇有时疫流行，也由“各界组时疫医院”[30]。在抗战时期安徽的防疫事务中，政府与社会各界同样保持着密切合作。如，1941年3月，三民主义青年团屯溪分团暨屯溪警察局为发动春季种痘运动，特组织召开“屯溪各界春季种痘运动大会筹备会”，“推定屯溪市民医院、吴健生医院、吴仲生医院、梦飞医院、省党部皖南办事处、皖南行署、戒严司令部、警察局、商会、救济分会、高阳乡公所、屯溪镇公所、皖干团联训班、皖徽两报、屯溪区党部、屯江分驻所、洋湖分驻所、警察队、经济工作大队、徽女中、皖中、荣招第七总队、三民主义青年团屯分团等廿机关为筹备委员”，除了党团组织和政府机关，委员囊括了私立医院、商会、媒体、学校等社会各界。健生医院、仲生医院、梦飞医院等私立医院主要由警察局召集“担任种痘事宜”；皖、徽两报社“兼常务委员”，并和徽女中、皖中“等八单位担任宣传事宜”，工作包括“于皖、徽两报刊行特刊”“函本市各中小学校，组织宣传队”等；商会主要承担 “印发关于宣传种痘漫画两千份”的经费[31]。在1943年3月防治皖南一带大流行的脑膜炎事务中，商会、新药业公会、国药业公会、各界慈善人士等也积极捐款、捐药[32-33]。抗战胜利后，安徽卫生防疫行政虽粗成体例，但仍需社会力量的鼎力相助。如1946年7月中旬以来，蚌埠霍乱疫情猖獗，半月左右患者达两千余人、死亡三百左右。在省立蚌埠医院积极呼吁和推动下，市防疫委员会宣传组成员——“各报馆”(即“舆论界”)广为宣传，以“唤起市民之注意，知所防范”；防疫注射组(“共有八处”，除“一、省立蚌埠医院，八、卫生署第十巡回医防队”之外，“二、文芳医院，三、奎章医院， 四、济民医院， 五、宏慈医院， 六、洪遐医院，七、广济医院”都是私立医院)随时接收市民预防注射；7月24日成立但缺乏财政拨款强力支持的隔离病院经费支绌，商会将其视为“功德无量之市民福利问题”，“在可能范围内，设法帮助”，致经费募集“情形尚佳”[34-36]。

责有专司、行有定章的卫生行政固然是公共卫生获得最大成效的刚性保障，“社会力量的救疗本身是一种软性机制，具有不确定性和非普及性……缺乏国家的调配、管理和强制性规定，这种救疗也就很难取得全面的效果”[37]。然而如前所述，清末民国以来中国卫生行政建构特别是地方，未能也无法一蹴而就，加上时局的艰难，公共卫生的办理必须借重自古就在公益事务中发挥重要作用的地方社会力量。热心公益的士绅、慈善家特别是商会、社团、舆论界、私医界等新型社会力量又积极呼应，从而形成了以官方为主导的协同合作关系。这种格局不仅合乎了各地卫生防疫实际情形的需要，也是中华优秀传统在现代公共卫生事务上的传承和显现。

三、同乡会双向推动

清末民国时期，伴随着商会这一新型城市商业组织的产生，另一种以地缘为纽带、以城市商人为主体的同乡组织——同乡会也纷纷组建。同乡会不仅为旅居客地的商人等谋“同乡之福利”，且为家乡尽“桑梓之义务”[38]，是满足商人等在客地与桑梓地利益诉求的重要组织，它们广泛分布在上海等商业发达的通都大邑。就安徽而言，因为“徽商在上海之势力强盛”，仅徽州一地在上海的同乡会组织，据相关学者统计，抗战前就有7所之多(分别是歙县旅沪同乡会、徽宁旅沪同乡会、祁门旅沪同乡会、婺源旅沪同乡会、绩溪旅沪同乡会、休宁旅沪同乡会、黟县旅沪同乡会)[39]。同时，抗战以来，徽州屯溪成为“东南之吐纳口”，汇聚江浙沪乃至湘赣各地商人，“商业兴盛”[40]，甚而成为江、浙、沪、皖政治、经济和文化中心，一时有“小上海”[41]之称。“小上海”里也集中了诸多同乡会组织，浙江同乡会就是其中代表之一。作为一种具有地缘属性，与传统商帮、会馆一脉相承又具有现代功能的社会组织，同乡会对于客地和桑梓地的卫生防疫事务，都起到了一定的积极推动作用，使得地方卫生防疫机制运作呈现出了另一番中华传统的时代传承面相。

一方面，同乡会积极响应客地当局卫生防疫行政擘画和举措。由于传统时期中国各地特别是江南一带盛传客死异乡，一时不能叶落归根归葬家乡而采取暂时处理即浮厝停柩的习俗，而“浮厝棺柩，既未埋藏，照日所侵，久则生变，臭气四溢，最易转成疫疠”[42]，公墓“实有百利而无一弊，择高亢之地，辟为公葬之区……免腐尸朽骨久与生人厮混，疫疠亦可减少”[43]，为此，南京国民政府成立后曾先后颁布《公墓条例》[8]579《取缔停柩暂行章程》[8]588，各城市当局纷纷以此为指导，推进清除积柩和建设公墓事宜。向重“同乡之福利”的同乡会便在其中承担了积极的角色，有力配合客地当局卫生防疫行政的实施。如，1944年6月，屯溪的浙江同乡会第五次监事联席会议，决议“办理殡舍③兴工事宜……以合乎卫生，采取最新式公墓”[44]。1947年1—2月间，歙县旅沪同乡会，鉴于上海“卫生局对于沪市积柩限于明年四月底出清，若不起运，届期火葬”，而其时“徽宁会馆共存有歙县灵柩五百余具”，且“我歙人士素重风水”[45]，故由会发起“办理转运已故同乡灵柩返歙”事宜[46]。

另一方面，同乡会又有力补充了桑梓地卫生防疫行政实施的不足。比如，1947年春，歙县“流行天花、脑膜炎、疟疾等传染病，仅瀹坑村就有40 余人死于天花，大谷运乡300 余人死于脑膜炎，岩寺一带每户都有人‘打摆子’，稻谷成熟，无人收割”[47]。有鉴于此，歙县旅沪同乡会“痌瘝在念，施惠桑梓，组织扑灭家乡疟疾时疫运动会”[48]，并于1947 年5 月21 日正式成立大会。随后他们募集资金，多方运作，利用上海社会资源，购买了其时极为稀缺的防疟药品(包括阿地平、痧药水、疟疾丸、奎那米尼斯针药水等[49])，并在城乡绅董群体和歙县全体士绅的共同努力下，将防疟药品送到乡间患病的乡民手中[50]。同时，歙县旅沪同乡会还秉持博爱胸怀，特地将“该项针剂药水一百瓶”赠送给歙县地方法院，“为监狱人犯防疟之用”[51]。

歙县旅沪同乡会“施送药品，集团运柩，建设公墓，举办义葬”[38]诸种行为，在客地上海与桑梓地歙县老家之间架起了联系的桥梁，双向推动了两地卫生防疫工作的进展，这当中既投射了反哺乡里的徽商传统和徽州人强烈的宗族观念，亦映照出旅沪徽商客体主体化的城市认同感及其关心公共事务、支持市政建设的现代意识。它虽属个案，然在乡土观念总体较强、既承继传统又具有现代功能的同乡会组织众多、卫生防疫成为时代课题的历史镜像下，着实具有一定的普遍意义。同乡会对于客地和桑梓地卫生防疫事务的双向推动，是自古以来绅商热心公益、践行家国情怀的中国传统的彰显，也是新绅商参与现代民族国家建构责任意识的反映。

四、结语

综上所述，南京国民政府时期，地方已经粗略形成了一套卫生防疫机制。其中卫生行政是核心，社会各界如私立医疗机构(包括中医界)、教育界、舆论界、商会、同乡会等的支持和合作是重要补充，在中央与地方的行政联动，政府和社会力量的相辅相成、合作互动下，地方卫生防疫事业跌撞前行，并渐趋常规化、制度化。在此机制运行下，政府进一步而言即卫生行政和技术机构，成为公共卫生建设的主导性角色，展现了中国卫生防疫事业走向现代化的时代面相。然而，由于地方卫生行政较长时期藉由庶务繁杂的警务机关兼管而不独立，加上卫生事权不统一、政出多门，以及经费人才物资困厄、政治社会环境纷乱动荡的历史情境，致其时远未实现“现代公共卫生学理上最完善之卫生行政”[52]，地方卫生防疫事业还需借助社会力量的协同合作和内外推动，这又意味着其时地方卫生防疫机制仍带有鲜明的传统特色。这种传统既是卫生行政粗陋建构的真实映照，又是中华优秀传统的时代传承，一定意义上可以说，是西方倡导的现代公共卫生“遭遇”中国传统后形成的一种在地化表现。

注释：

①至1938年6月，卫生署实际共设立11个医疗防疫大队(下辖25个中队)，11个防疫医院，5个卫生材料站，1个细菌检验队和1个卫生工程队。见《医疗防疫总队十周年纪念刊》，中国第二历史档案馆藏，1948年第226—372页。

②据统计，至1947年6月底，安徽全省唯有4所区卫生分院，乡镇卫生所更付阙如。见《表238 各省县市级卫生机关(民国三十六年六月底)》，国民政府主计部统计局编《中华民国统计年鉴，中国文化事业公司1948出版，第342页。

③殡舍，又称“丙舍”，原指同乡组织为客死异乡的同乡提供的临时性厝棺停柩之处所。