农地流转中农民土地权益保障的问题和对策

柴 姣，柴苗苗

(1.长安大学 地球科学与资源学院，陕西 西安 710064；2.陕西省土地工程建设集团有限责任公司，陕西 西安 710075)

我国是农业大国，也是人口大国，人多地少，耕地后备资源不足，加上我国长期以来受到城乡二元经济体制的制约，使得我国的城镇化水平低下，农业集约化水平不高，土地资源浪费严重。不合理的农村土地制度，未成规模的农业发展体系，尤其是不完善的土地流转模式，损害着农民的土地权益，桎梏着乡村振兴战略的实施。随着经济的快速发展，我国要适应农业规模化经营，促进农业经济繁荣，必须采取有效的措施，提高土地资源的利用效率。十八大报告提出，土地流转和多种形式规模经营是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的发展方向；中央“一号文件”强调要大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。由此可见，改革农村土地制度，合理利用土地资源，建立安全高效的土地流转模式，可以保障农民的土地权益和利益，加快现代农业的发展步伐，为大力实施乡村振兴战略提供强有力的支撑[1]。

一、 农地流转中农民土地权益保障的诉求

(一) 增加农民收入，保障社会稳定，促进社会和谐发展

俗话说，农业兴，百业兴；农民富，国家富；农村稳，天下稳。要维护国家的长治久安，维护社会的稳定，必须保障农民的权益，增加农民收入。生产力滞后的传统农业生产方式与现代农业间的矛盾、耕地太少和农村劳动力过多间的矛盾、城镇和乡村收入差距持续拉大间的矛盾极大地影响我国农业的长远发展。而土地流转能够合理配置土地资源，节约集约利用农村土地，有效转移农村劳动力，打破传统的封闭式农耕作业格局，发展第二、第三产业，增加农民收入，推动城乡经济一体化发展，加快城市化发展的进程，保障社会稳定、促进社会和谐发展[2]。

(二)提高农村经济发展水平，加快小康社会建设进程

习近平总书记曾提出：“小康不小康，关键看老乡，而且关键是要看贫困地区，贫困人口是不是都脱贫了，贫困县是不是都摘帽了。”[3]通过土地流转盘活农村土地，对现有土地资源进行充分合理利用，将土地流转给其他农户或经济组织，让农民享有出租土地的收益，使土地得到了充分、合理利用，反哺农村经济，可以提高农村经济水平，推进农业现代化，带动社会现代化，切实加快全面建设小康社会进程[4]。

(三)优化配置农村生产要素，实现农业规模化经营，助推乡村振兴战略

乡村振兴实质是农村振兴，通过土地流转，农户或其他经济组织能够将土地集中起来，优化土地经营结构，促进农业适度规模经营，尤其是粮食生产的适度规模经营，提高土地资源综合利用率，为实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展提供支持和保障。

二、农地流转中农民土地权益保障存在的问题

农村土地流转、基础设施建设、农民权益保障、农业高效发展等一系列问题是实施乡村振兴战略的难点，而土地流转过程中农民权益得不到保障将成为土地流转的难题、成为大力实施乡村振兴战略的绊脚石，进而阻碍农村经济发展[5]。当前农村土地流转中存在诸多损害农民权益的现象，主要表现在以下几个方面。

(一) 农村土地流转方式不规范，造成农民土地权益受损

农村土地主要通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权，鼓励农民将承包的土地向专业大户、合作农场或其他经济组织流转，发展农业规模[6]。但是农民文化程度相对较低,对相关的法律法规缺少了解，收购土地的农户或其他经济组织对失地农民以超低价补偿，造成农民土地权益严重受损；农村的土地进行流转过程中，多为口头协定，协定内容也不具体，导致农民的土地权益受损。

(二)承包者擅自改变土地用途,损害了农民的土地承包经营权

我国地域辽阔，各区域的土地资源在空间上有很大差异，各地区经济发展水平不均衡，导致土地流转在全国范围内很难统一、高效地实现。土地流转的目的是为了使土地节约集约化，实现农业规模化经营，在流转的过程中，地上作物不仅受自然环境的影响较大，且受到经济因素影响，使得从事农业生产的承包者获利空间不断缩小，农户或其他经济组织会通过改变农村土地用途，将土地用于营利性较高的产业，甚至转变为工业用地或建设用地，如占用耕地从事畜牧业、挖塘养鱼、建造楼房、厂房等，私自改变农业用途，同时，有些地方政府还特别引入公司经营制度。在地方政府的支持下，有些公司将数个村民小组的农田和山地整体流转，进行大规模开发。而且，这些公司的土地流转协议往往租期较长，有些不规范的流转协议甚至超过30年的土地承包期。并且公司在土地流转中有很大的选择权利，他们流转的多是交通便利和基础设施较好的土地。这样的土地流转在长期不合理的使用过程中，加快了土地的退化，破坏了地力，导致土地硬化，减少了农作物产量，对土地复耕造成困难，不利于土地的可持续利用和发展，因而损害了农民的土地承包经营权。

(三) 缺乏完善的农村土地流转市场化机制，农民的市场主体权益受损

农民的市场主体权益受损主要是指农民作为市场主体在参与市场经济活动，如土地流转中转包、转让、入股、合作、租赁、互换等过程中，与其他市场主体的地位不平等，从而造成市场主体地位缺失的现象[7]。农村相对城市信息闭塞，土地流转的信息不畅通，流转多集中于村集体内部，土地流转主要是依靠政府助力和农户自发进行流转，农民因相关信息的获取困难，寻找流转对象难度加大。对于具有规模效益的种植大户来说，还需要政府通过招商引资等方式，并与村集体商议来进行土地流转，缺乏中介服务组织和信息化平台，流转起来费时费力费成本。虽然地方政府的支持在土地流转过程中发挥了重要的作用，但是地方政府不适当的干预也会给土地流转带来负面的影响。经济组织在土地流转以后往往要进行大规模的开发，而农业开发往往投入多且见效慢，因此许多公司都需要政府项目的支持。政府通过招商引资引入这些经济组织，影响了流转的速度和实效，延缓了土地流转的进程，间接损害了农民的土地权益。

(四) 农村土地缺乏有效的保障机制，农民的社会保障权益受损

土地是农民的根，是农民赖以生存的基础。农村剩余劳动力的转移是促使土地流转的重要因素[8]。对于转出方来说，二元城乡经济体制的发展，迫使一部分农民进城务工，农村人口转移到城市，落户困难。虽然国家开放了户籍政策，对进城务工的农民采取了一些保障措施，但是，保障机制的不完善，致使生活在城市中的农民不能和城市居民享受同等的待遇。从保障范围来看，农村居民的社会保障并未覆盖农村全部地区和人群，能够覆盖到的地区和人群享受的保障也很有限。就粮食补贴来说，中国目前的粮食供求仅能维持总量上的平衡，上海、浙江等多个省份需要依靠其他省份供给，一旦发生灾害粮食供给就有困难。虽然每年中央都会拨款以缓解粮食主产区地方政府的财政困难，但根据本人调研得出，全国每年给产粮县8千万元补贴到县只剩1千万元。这截留的7千万元不是被有关部门挪用，就是进了某些人的腰包，这严重影响了农民对政府的信任，影响了农民发展农业的积极性。在这种不平等的保障服务体系下，农村居民的社会保障权益严重缺失。若转出的土地受自然灾害和市场条件影响,承包者得不到收益,加之没有健全的保障机制,承包者一旦违约,转出方就得不到土地租金。一部分农民在城市的生活得不到保障，又被迫返乡继续务农。土地一旦流转出去，农民便无法保障最基本的生活需要。

三、 农地流转中农民土地权益缺失的成因

我国农村土地流转程序不规范、流转方式单一、流转期限不明确、流转规模受限等问题的出现，是由于农民思想观念陈旧、法律意识淡薄、政府越权、操作不当等原因造成的。为了使土地流转在促进农民增收、农村经济发展以及农民权益得到保障等方面有效地发挥作用，必须健全土地流转制度，赋予农民更加充分而自由的权利，稳定现有的土地承包关系，促进农村经济发展。

(一) 政府方面

1. 法律制度的缺陷

政府鼓励农民进行土地流转，对规模化的农业给予补贴，相关法律法规却不完善，如《物权法》《担保法》《合同法》《农村土地承包法》等都规定土地的承包经营权不能抵押，使得土地承包经营权流转的合法利益得不到法律保护，限制了土地流转[9]。中央“一号文件”明确提出土地承包关系可以长久不变，却没有对土地流转期限做出规定，这就可能导致承包商为获取超额利润，无限期地进行土地流转，损害农民土地承包经营权，也可能会影响国家今后相关政策的调整和实施。

2. 政府职能缺失，作用发挥不够

政府职责履行不到位是造成农民土地权益受损的一个重要原因，政府长期推行“挖农补工”的工业化战略形成的非农偏向意识没有从根本上扭转农民的土地权益问题。虽然我国连续十几年出台的中央“一号文件”都强调要指导农村经济、农业发展，但在实际实施中，如政策推动、立法保障及监督管理等方面作用发挥远远不够。

(二) 社会方面

1. 信息平台不健全

我国农村进行土地流转，尚未形成公开、健全的信息平台。土地流转信息的不公开，致使对土地有需求的企业或个人在获取土地信息时，渠道受限，可能导致一些急需流转的土地不能正常流转出去，制约了土地流转的进程，阻碍了农村经济的发展。

2.相关服务跟不上，风险保障机制不健全

大部分农村地区在土地流转方面的监管服务跟不上，缺少政策宣传、纠纷处理等机制，对于转出土地的农民来说，基本的养老、医疗等保障体系还不够健全，农民缺乏最低的生活保障。而且，农业受自然灾害的影响较大，对于农业规模化、集约化经营模式下的农户或者经营者来说，农业风险保障机制若不能及时引入，一旦发生灾害将面临巨大的损失。

(三) 自身方面

1. 农民的科学文化水平不高

农民的科学文化水平低，受教育程度较低。由于农村办学条件、办学设施、办学质量等都与城市差距甚远，优越的教育资源大多集中于城市，农民接受到职业技能培训的机会很少。大多数农民进城务工都是以赚钱为目的，很少去学习职业技能知识，造成农民对市场经济发展的一般规律缺乏了解，对供求关系、价值规律、竞争机制更是了解甚少，农民的各项权益自然得不到有效保障。

2. 农民人口多，人地矛盾突出

我国农民人口多，人地矛盾突出，能够分摊到个人的利益相对较少，从而引发农民的不满。虽然国家在不断出台保护农民土地权益的相应措施和政策制度，但实施起来需要时间和财力、物力，因而，农土地权益受损现象在短时间内仍然存在。

四、农地流转中农民土地权益保障措施

我国农民人口多，但拥有的权益相对较少，对农民权益的保障存在漏洞。而土地流转事关农村稳定、发展大局，因此，必须从有利于农村生产要素的合理流动和优化配置、促进农业结构调整、增加农民收入出发，解决农民土地权益受损现象。要在维护社会稳定，推动农业、农村经济发展的前提下，按照依法、自愿、有偿的原则，进一步完善农村土地承包关系，逐步推进土地使用权的合理有序流转，维护农民权益，助推乡村振兴战略的实施[10]。

(一) 改革农村市场经济体制，健全农村社会保障体系，完善社会保障制度

要切实保障农民权益不受损，在推进土地流转进程中，中央和地方政府要紧密配合，根据各地的实际情况，健全适宜各地区的社会保障机制，充分考虑和尊重农民意愿和农民权益，推进社会保障体系建设，打破城乡二元经济体制，改革户籍管理制度，取消对农民工的就业歧视和限制，统筹城乡发展，在教育、医疗、养老保险、就业等方面建立多方位、全覆盖的社会保障制度，让农民真正参与到社会主义市场经济中来，巩固农民的主体地位，扩大信息流通的渠道，让农民有知情权，真正参与到农产品生产、加工、运输、销售的各个环节，为农民的最低生活保障提供基础，为土地流转提供配套性的政策支持[11]。

(二) 强化政府职能，落实政府责任

政府作为公共权力组织和公共利益的代表，要切实履行好自己的职责，在制定政策措施方面，要统筹考虑，兼顾农民利益。在实际工作中，加强立法监督体系建设，利用自身的组织优势全面有序推进各项制度的建设工作。只有从农民的利益出发，把责任落到实处，才能有效维护农民的合法权益。

(三)完善法律制度，规范流转方式和行为

依法治国是我国的一项基本国策，完善的法律制度能够保障土地流转稳步有序地推进。首先，规范和完善土地流转的合同是很必要的，在确定流转关系后，按规定签约合同，报上级管理部门备案，使土地流转由现在的简单口头协议转变为法定的条例约定；规范流转程序，要在合理、合法、合规的基础上进行土地流转。其次，当地政府应联合相关部门出台规范土地流转行为的政策文件，积极向农民宣传和普及相关法律法规，提高农民法律意识，有效化解不必要的法律纠纷，切实维护农民作为土地流转主体的地位及土地承包的权益，按照有偿、自愿、依法的原则，引导农村土地规范有序地流转。同时，要加强监管，坚决杜绝侵害农民土地权益的行为，切实保障农民土地权益不受损[12]。

(四) 加大国家财政的支持力度，解决土地流转中资金不足的问题

我国农村土地呈现出高度分散的特点。农业方面的资金投入大，收益周期长，承包户若没有充裕的资金，很难承包土地，从而使土地流转陷入困境。十八届三中全会指出要切实为规范发展土地流转提供资金支持，2018年中央“一号文件”也明确指出农村土地承包经营者可以向金融机构融资。对于土地流出方，支持农民以承包权抵押贷款；金融机构应逐步消除对土地流入方贷款歧视的壁垒，拓宽土地流入方资金融资渠道，适当降低其融资成本。国家要充分利用农商银行、邮政储蓄、信用合作社等农村金融网点，出台相应的借贷制度，为转出户和承租方提供资金和财力支持，确保农业实现可持续发展。正确引导承包经营权抵押贷款，释放农村土地新活力，推动农村经济繁荣发展，为乡村振兴战略的实施保驾护航[13]。

(五) 建立土地流转的中介服务组织机构，健全信息平台

土地流转中介服务组织是连接土地转出户和承租者之间的桥梁和纽带。通过中介服务组织，农户可以减少发布土地流转信息产生的成本，承租者也可以减少在承包土地过程中产生的费用，同时提高流转的效率。中介组织能够为双方确定一个科学、合理的交易价格，减少因土地流转不规范而引发的矛盾和纠纷。健全的信息平台能够快捷、准确地发布土地流转信息，可以将发达地区的信息、人才、资金、技术等市场要素和资源与农村的土地相结合，实现资源的高效、优化配置。例如，为了规范土地流转的发生，浙江省绍兴县建立了县、镇、村三级信托服务体系，县级为土地信托服务中心，20个乡镇全部建立了土地信托服务站，774个村的土地信托服务由村经济合作社承担。这些土地信托服务机构主动帮助土地经营者进行开发项目的可行性论证，在信贷、技术、物资等方面开展横向联系，并在法律和政策范围内协助调处土地经营中引起的纠纷，维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益[14-15]。土地信托服务中心的成立，不仅促进了土地流转的成功率，而且大大地规范了流转运作。

(六)尊重农民主体地位，提升农民组织化程度

尊重农民的主体地位，就是尊重农民的意愿。而在农地流转过程中，地方政府与基层组织经常忽视农民意愿，往往通过强制的手段，强迫农民流转土地，从而侵害了农民的利益。因此，为了促使农地流转较快发展，同时也能有效保障农民土地权益不受损害，需要基层政府在思想上将“为民做主”的“官本位”思想转变为“由民做主”，加强与农民的协商和沟通，多征求农民进行土地流转的意见和建议。这样不仅尊重了农民的意愿，而且将农民的利益放在了首位，关注农民的现实需要，保障了农民的权益不受损害。同时，要不断扩大农民的组织化程度，积极培育农民合作经济组织、农民自治组织，大力发展乡镇企业，壮大农村集体经济，在保障农民政治参与的基础上，不断提高农民的素质，大力发展农村经济[16]。

五、 结语

中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富[17]。“三农”问题的核心是农民权益的保障和农民能力的提升，尤其是土地流转中农民权益问题日益凸显，我国要坚持推出一系列惠农政策，扶持农业发展，加快构建新型农业经营体系，坚持家庭经营在农业中的基础地位，鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励农村发展合作经济，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代农业，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营[18]。土地流转是我国农业实现现代化的重要抓手，是实现城乡统筹发展的物质基础，必须制定合理的政策措施，不断完善保障我国农民土地权益的法律制度，不断规范流转形式、健全流转体系，大力推进土地流转，为实现农业规模经济奠定基础，为实现现代农业发展提供有效保障，为乡村振兴战略的实施保驾护航。