我国农业经营制度供求错位探析:基于乡村振兴视角*
2019-03-14常伟,马帅
常 伟,马 帅
(安徽大学 经济学院,安徽 合肥 230601)
一、农业经营制度相关研究述评
所谓“制度”,简单地说就是在一定条件下形成的约束人们行为的规则。就其涉及到的领域与范围而言,有宏观制度与微观制度之分,前者如经济制度、政治制度、资本主义制度、社会主义制度等,后者如人事制度、财务制度、教学制度、作息制度等。就制度的功能而言,相关学者的认识并不完全一致,1979年诺贝尔经济学奖得主舒尔茨指出,制度具有提供便利、降低交易费用、提供信息、共担风险和提供公共品(服务)五种功能。而1993年诺贝尔经济学奖获得者诺斯则强调指出制度具有激励功能以及减少不确定性等功能。
制度供求错位是指制度的供给与需求不匹配。上世纪六七十年代,科斯、诺斯、德姆塞斯、阿尔钦等人深入考察了制度的供给与需求问题。制度供给不足与过剩属于数量不匹配,而制度供求错位属结构性不匹配。广义上来说都是制度供求错位,即制度的供需不平衡。制度的供需失衡主要表现为经济效率低,存在帕累托改进,如一些低效、多余的制度长时间存在,给经济增长带来了严重的负担。施蒂格勒认为,政府大量管制不是为了提高资源的配置效率,而是迫于一些既得利益集团所施的压力。这些集团为保持当前的既得利益,会动用各种手段获取政府的管制,这种对管制的需求阻碍了经济效率,形成了无效制度供给。在政府权力集中、管制多的国家,制度供求错位时常发生。
从理论上来讲,制度供求错位是一种常态,而供求平衡是理想状态。制度供给不足或者供给滞后的原因主要有二:其一,制度作为一种公共产品,容易受“搭便车”行为影响,并使得作为制度供给主体的政府对制度革新积极性不高;其二,由于制度创新存在一定风险和不确定性,当制度变迁风险较大,成本过高时,作为制度供给主体的政府对于创新十分谨慎。卢现祥从供求两方面讨论了制度错位问题,并指出就供给方面而言,供给主导型的制度变迁更容易产生制度供求错位[1]。在这种制度变迁中,制度的供给是政府的意愿,而非全体制度需求者的意愿。在权力结构集中在政府部门的国家,这种制度变迁经常出现,由于受到的阻力小所以实施顺利。从需求方面,利益集团对政府管制的需求会出现制度供给的过剩。吕之望和李雄斌考察了制度供给过剩问题,并指出社会秩序的自生自发、制度的不可设计性、强制性制度变迁经常会产生制度供给的低效[2]。鲍芳修和刘海燕指出可通过对管制的考核,让许多多余、无效制度能立即淘汰来补救制度的低效性[3]。
就农业经营制度而言, 1978年安徽省凤阳县小岗生产队18位农民摁下红手印将集体所有土地包干到户,并揭开了中国农村改革的序幕。这一制度变迁激发了农民的生产积极性,一举解决了农民的温饱问题。改革开放至今的近四十年里面,我国农业与农村发展取得了长足的进展,但由于政府和农民在利益取向方面的不一致性,农业经营制度供求错位问题也随之变得愈加严重,并在一定程度上影响和制约了农业与农村的进一步发展。应该指出的是,关于制度好坏的判断标准不统一,农民认为好的制度,政府不一定认为是好的,涉农企业等其他利益集团也不一定认为是最优的,而政府认为好的制度也未必能得到农民的认可和同意。这种认识和利益取向的不一致往往使得制度供求经常处于错位状态。
本文拟在相关研究基础上,结合乡村振兴战略,讨论当今农业经营制度变迁中制度供求错位问题的表现及后果,并从制度供给过程中农民的需求受到忽视、政府创租动机和公共政策的决策等视角探究农业制度供求错位产生的原因,并给出相关对策建议。
二、农业经营制度供求错位的表现
农业经营制度是指农业的生产经营组织形式。在上世纪六七十年代,我国的农业经营制度是三级所有、队为基础、集体劳动为主要特征的人民公社制度。在农村改革后,我国逐渐形成了以家庭联产承包责任制为核心、统分结合的双层经营体制。随着社会经济的快速发展,大量农民外出务工使得部分农村土地闲置,农民兼业化经营明显。据2017年国家统计局统计数据显示,我国老龄人口为2.409亿,其中大部分在农村。农民工人口为2.87亿,其中本地农民工1.15亿,外出农民工1.72亿[4]。他们离开农村到城市打工,依靠留在农村的老人和妇女经营家里的几亩地,使得我国的农业发展每况愈下。为扭转农村继续衰败的局面,中央和地方政府都做了一些尝试:在家庭承包基础上培育新型农业经营主体,让热爱农业的农民继续专职农业,以家庭农场、农业企业等组织形式经营农业获得收入来源,或者帮助农民合作,并建立农民专业合作社使小农户和大市场更好地对接。然而,农民专业合作社、家庭农场、农业企业等现代经营组织不是农民直接选择而是多个利益集团博弈的结果,很多农民最先考虑的不是经营是否规模化或现代化,而是能否增加收入。在农民异质性情况下,可能出现制度供求的错位。总的来说,小农户、家庭农场、农民专业合作社和农业企业在现实中都出现了一些问题,他们都是制度供求错位问题的表现。
就小农户而言,当前小农户仍是中国农业经营最重要的主体。2017年第三次农业普查的统计结果显示,我国经营规模在30亩以下小农户仍有2.1亿。但小农户过度分散,与大市场的对接成本过高。如农资供应、农产品销售,中间的流通环节过多,使得小农户在农资市场上处于不利地位。其次是小农户对市场行情了解不足,造成农产品价格异常波动。如出现“蒜你狠”“姜你军”的现象等农产品供给不足及各地出现的水果滞销等供给过剩问题,源于小农户对市场的不了解,对人们的生活也造成诸多影响[5]。最后是由于小农的保守与组织成本过高,不利于一些现代农业技术和管理方法的推广,这些都有碍于农业发展。
除此之外,对于预算管理与编制落实到位、成本控制效果较好的部门或科室,医院应给予一定的物质与精神方面的鼓励,以提高工作人员的积极性与主动性,值得注意的是,医院在对各部门或科室进行考核的过程中,必须要做到公平、客观,以增强考核的执行度与信服力。当然,有了相应的奖励机制,医院还应当制定相应的惩罚机制,以实现权责统一。由此可见,良好的考核机制对于提高员工积极性与创造性具有重要的促进作用,从而为医院战略目标的实现提供了坚实的保障。
就家庭农场而言,自2013年中央“一号文件”提出“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”以来,全国各地出台了多项扶持家庭农场的政策。就现实而言,家庭农场运行不规范、自生能力差的问题表现突出。以被全国广泛关注的家庭农场“松江模式”为例,2011年各级财政向松江家庭农场提供了2 607万元的农业补贴,中央财政、上海市财政和松江区财政分别负担了14%、40%和46%,来自各级政府的财政补贴占家庭农场净收入的五分之三[6]。即便对于上海市松江区这样的发达地区而言,支农财政补贴尽管刺激了家庭农场的快速发展,但并没有使土地的产出率显著提高,没有从根本上解决小农户与大市场的矛盾,也没有从根本上解决当前农业人力资源匮乏问题。不仅如此,高额财政补贴人为放大了农民的收入,并在一定程度上掩盖了农业经营风险。张朝华和黄扬针对广东清远、湖北仙桃和湖南武冈等地家庭农场的调查也表明,家庭农场发展主要面临注册动机存在偏差、农业社会化服务体系建设滞后、融资困难、人员培训严重不足、品牌意识和营销能力不强、环境污染不容乐观、财政补贴难落实及基础设施不健全等问题[7]。
就农民专业合作组织而言,近年来农民专业合作社数量增加快速。2007—2012期间,合作社增加数量相当于《合作社法》出台之前的3.7倍,全国平均每一月增加约1万家,入社成员达4 300万人。截至2017年11月底依法登记的农民专业合作社达到199.9万家,是2007年底的76倍。合作社覆盖范围很快,但是合作社发展质量却不高,大部分合作社不符合经营规范,没有建立完整的财务、产权制度,还有“空壳”合作社大量存在。也有学者认为,严格意义上来讲,当前我国没有多少真合作社,很多农民专业合作社既是农业企业,又是家庭农场或农业协会等,实际上是骗取财政补贴的“假合作社”[8]。“空壳”合作社和假合作社广泛存在表明当前农业经营制度供给不能较好满足公众对制度的需求,这既有农民不想合作的原因,也有政府创租、公共决策失误等方面的原因。
就农业龙头企业而言,随着政府惠农政策的不断出台,包括国有资本在内的大量工商资本投资于农业项目创业,并在一定程度上促进了农业的发展。这其中不乏成功的典型,但失败的案例也很多。必须指出的是,企业大规模投资农业从事土地流转,尤其是政府主导下的土地大规模流转在政治、经济和社会等方面存在潜在风险,并在一定程度上制约了农业经营和发展[9]。由于农业面临严重的自然风险和市场风险,加之融资机制不健全、地租和劳动力成本不断攀升。有些企业没有农业从业经验和农业经营能力,风险意识较差,风向管理不到位现象普遍存在,甚至出现了不少类似“跑路”等问题。很多企业对于这些风险因素没有通盘考虑,只看到政府对于现代农业给予了大量补贴,想方设法争取财政补贴、急于求成,项目受挫乃至走向失败就很难避免。
以上表明,在农业经营制度供求错位的大背景下,小农户、家庭农场、农民专业合作社和农业企业在现实运行中均出现了一些困难和问题。这些问题不解决,就有可能给乡村振兴战略的实施带来消极影响和制约作用。
三、农业经营制度供求错位的后果
在政府主导的制度变迁中,制度的设计由权力中心完成,而在实际实施中,经过利益博弈、地方官员充当理性人不提高优质公共产品和农业急于求成,最终可能会产生很多问题,这些问题都是乡村振兴战略需要解决的,也是乡村振兴中难啃的“硬骨头”。根据以上农业经营制度的相关表现,它主要产生以下四种后果:
(一)大量财政资源的浪费
大量财政资源下放到地方,没有得到高效率的使用,一些地方政府为了完成政绩或“政治创租”,诱导性建立各种农民专业合作社、家庭农场,并撮合企业与农民建立合作关系。农业是靠天吃饭,经营风险巨大。一些靠扶持建立的大规模生产基地盲目生产,缺乏农业经验,不能控制好风险,最终导致大量亏损。一些低效的企业、农民专业合作社等有了政府的扶持勉强存活下来,但管理、技术水平不高,生产效率低下,造成了资源的错配。对于农民专业合作社,其补贴高达几十种,如土地流转补贴、贷款补贴、购农机补贴、种粮补贴、农资综合补贴、生猪标准化规模养殖场(小区)建设、农业保险补贴、粮食最低收购价政策、退耕还林补贴、草原生态保护补助等。针对家庭农场、农业企业的财政补贴也不少,这些补贴固然激励了农业新型主体从事农业经营,但如果它们经营不善,这些财政补贴也在一定程度上导致了大量财政资源的浪费,也必然给乡村振兴战略的实施带来困难。
(二)大宗农产品的低层次过剩
部分地方形成大规模农产品生产基地,但市场需求不够,导致产能过剩。自农村改革开放以来,包括梨子、苹果、桃子等水果以及辣椒、萝卜、大蒜等蔬菜曾发生过多个轮次的低层次过剩,并让地方政府和相关产地的干部群众为此苦不堪言。在近年来的扶贫攻坚过程中,笔者注意到安徽皖北地区一些贫困县试图通过发展大棚菜、水果等大宗常规农作物帮助农民致富,面积动辄几万亩。在没有解决市场消化能力的前提下,这些做法将势必带来新一轮的农产品的低层次供给过剩问题和大量农产品滞销。
如果用财政补贴支持这种做法的话,将可能使得问题更加严重。在进口粮食价格的“天花板”和国内农产品生产成本的“地板”双重挤压下,农产品加工企业倾向于购买进口农产品,造成了“进口入市,收购入库”的现象。托市收购量逐年增加,占总产出的比重也越来越高。以玉米为例,2012年玉米临时收储收购量为3 080万吨。2013年玉米临时收储收购量增至6 919万吨。此后玉米临储收购量继续攀升,2014年和2015年分别增至8 329万吨和12 453万吨。2015年,玉米临时收储收购量占当年玉米总产量的比重55.8%。以最低收购价或临时收储价收购的农产品无法顺价销售而积压在仓库里,中国粮食库存由此达到新高[10]。这也是农产品低层次过剩的表现,也是乡村振兴战略实施过程中亟待解决的问题。
(三)风险的错配问题
就当前而言,农业适度规模经营主要通过土地流转实现。就具体操作而言,土地的流出方和流入方签订契约,村委会和政府部门一般发挥中介牵头作用。但在政府提供大量补贴的情况下,包括农业企业、合作社和家庭农场等新型农业经营主体与提供财政补贴的地方政府形成事实上的软预算关系,这往往导致其风险意识下降,进而采取高风险的经营策略。一些农业企业大规模土地流转之后,由于经营不善损失惨重,无法如期支付土地租金,这时地方政府迫于社会稳定压力不得不通过财政买单。这种风险的错配,使得土地承包的农民和地方政府都付出高昂的代价,也势必为乡村振兴战略的实施带来较多困难。
(四)阻碍了农业现代化
无论是宏观经济还是微观经营主体,政府财政政策对它们的运行有很大的影响。大量的财政资金进入农业,扰乱了农资、地租等农业经营成本,让一些真正的农业经济精英没有了竞争优势,破坏市场“看不见的手”。当前皖北地区农村土地流转租金每亩超过1 200元的省份不在少数,很多不发达地区的土地流转也达到了1 000元/亩。但正常的小麦或水稻种植,一年一亩地的收入也只有1 000元多点[11]。如此高昂的流转成本,势必会影响一些有想法的乡村精英。我国农业经营制度是朝着规模化、产业化和市场化方向演变,政府的过度干预虽然短期形成了一定规模,但是却阻碍市场的自然演化过程,最终可能阻碍农业现代化。因此,为防止贸易和市场价格扭曲,更好地推动乡村振兴战略的实施和乡村产业振兴,未来对于农业支持方式必须要实现向“绿箱”政策的转变。
四、农业经营制度供求错位的原因分析
在政府干预很少的情况下,制度供求者的同质特征决定了制度供求错位问题不会普遍出现。就当前农业发展而言,制度的参与者不仅有普通小农户,也包括家庭农场、农民专业合作组织、农业龙头企业等新型农业经营主体,并包括中央和地方各级政府以及相关政府部门。在利益取向不一致的情况下,制度供求错位问题就可能发生。就现实而言,农业经营制度错位的原因主要如下:
(一)制度供给过程中农业经营主体的需求受到忽视
强制性制度变迁是由政府主导的,诱致性制度变迁是制度需求者自发产生的。我国农业制度变迁以政府主导型为主,也即主要通过颁布命令、法律等手段强制性地改变现存制度。在权力集中在政府的国家,政府会因其他目的而实行制度变革,却忽略需求者的真实制度需求。在农业经营制度改革中,主要有三大利益集团,分别是:中央政府、地方政府以及包括农户在内的农业经营主体。中央政府是制度的设计者,主要注重宏观经济的增长,如果农业制度创新能带来经济总体的改善,便认为是可执行的。但如果这种制度变迁不是建立在一致性同意基础上,便不容易调动包括农民在内的农业经营主体的积极性。地方政府是制度变迁的具体实施者,它所面临的效用函数与中央政府差别很大,当二者利益存在交错或者冲突时,地方政府会进行制度创新,朝着最有利于自身利益方向去完成上面的任务。在处于优势地位的博弈一方,如具有权力优势的政府部门官员,他们一般在任期内会追求个人的短期利益而忽视农业经营主体的整体制度需求,提供一些为小团体服务的制度。由于我国农业经营主体,尤其是农民处于弱势地位,不能和制度供给者“讨价还价”,不能对政府权力进行有效干预和限制,即使出现制度错位也得不到及时的修正。
(二)政府部门的创租行为
诺斯悖论是指政府作为权力的代理人,会面临租金最大化和经济效率的权衡取舍。在农业制度变迁中,新制度主要是各级地方政府执行和贯彻。中央和地方之间的利益不一致时,中央政府很难规范地方政府执行政策的行为。在一些经济不发达的地区,乡镇、县等级别的政府财政收入有限,大量的政府行为都受到财政收支能力的限制。这诱导他们进行政治创租以获得收入,但是却扭曲了农业经营制度的供给。一些涉农部门官员只想着获取上面的政策补贴,而不考虑是否真的对农业经营制度有利,甚至出现以权谋私现象。在制度缺乏约束力的情况下,国家惠农政策和相关补贴政策的大量出台,政府官员和农业经营主体相互勾结套取相关补贴就很难避免。
(三)决策模式有待改进
涉及公共事务的相关决策不仅需要公民或公民代表的参与,还需要深入具体事务当中了解和调查,这样不仅可以体现出民主,也可以减少相关失误,从而避免公共利益受损。上世纪50年代后期由于决策模式存在的根本性缺陷,不仅导致了大饥荒的出现,也导致了“文化大革命”这一灾难性后果。就当前而言,决策模式缺陷导致的后果可谓比比皆是。如在安徽省利辛县永兴镇,2015年某规模经营主体流转1 000多亩土地后将相关环节托管给某专业合作社代为经营管理,同年夏秋之际因自然灾害导致歉收,未能实现规模化种植预期的经营目的。该规模经营主体公司未能兑付农地流转租金,造成的损失最终还是由农户承担,并成为让当地政府十分头痛的问题[12]。诸如此类的决策显然是缺乏科学分析和认真论证的结果,不仅与政府规划的美好愿景事与愿违,也造成了大量资源浪费,并带来了干群关系、政府与农民关系的恶化。
五、结论与对策建议
综上所述,农业经营制度供求错位表现在小农经营困难、家庭农场政府激励过度、“空壳合作社”和“假合作社”广泛存在、农业企业“跑路”等方面,造成了大量资源浪费、农产品的低层次过剩、风险的错配、农业现代化受阻等不良后果。农业经营制度供求错位主要是制度供给过程中农民的需求受到忽视、政府部门的创租行为、决策模式的约束等方面导致的,根据这些原因,如何实现国家的乡村振兴战略,本文提出以下政策建议:
(一)及时回应农业经营主题体的合理诉求
新制度经济学家认为,有效的组织是经济增长的关键。在农业经营制度变迁中,农民一直处于弱势地位,由于农民合作意识差、文化素质不高,不能和政府部门即制度供给者平等对抗而没能形成良好的博弈机制,进而对制度供给者不能形成有效的牵制。在双方力量不对称的博弈中,农业经营主体合理诉求可能会被忽视,因此容易出现制度供求的不匹配。农民的诉求经常被忽视,其原因之一是农民和制度供给者出发点不一致。当前年轻农村人口纷纷外出打工,农村出现了严重的原子化、空心化问题,形成了“38619部队”(妇女、儿童、老人)。相关部门应当鼓励具有农业经营能力的优秀人才返乡从事农业经营,让他们起示范作用,为提高农村的现代化水平打基础。就当前而言,尤其应注意我国农业中还存在的短板和制约因素,摒弃脱离客观现实的激进式农业改革,及时回应农民的合理诉求,将农业经营制度改革与农业农村现代化有机结合起来,从而有序推进乡村振兴战略实施。
(二)理顺政府与市场的关系,让市场机制更好发挥作用
在社会主义市场经济的基本制度框架下,要纠正农业经营制度错位问题,必须理顺政府与市场的关系,要让市场机制更好地发挥作用。一方面,在农业经营领域,政府干预过多在一定程度上扭曲了市场机制,抑制了其作用和功能的发挥。如针对现代农业的财政金融扶持优惠政策过多吸引了那些本不具备农业经营能力的人们从事农业经营活动,不仅扰乱了农业市场机制运行,也给其自身带来了巨大的经济损失。如在农地流转过程中,地方政府的财政奖补被转化为地租从而推动流转租金进一步上涨,不仅抑制那些具有农业经营能力的人进入农地流转市场,也会使得转入方可能因为租金过高而面对巨额亏损。另一方面,政府补贴过多也为创租寻租活动提供了相应空间。某些政府官员凭借自身权力或影响力,将财政补贴发放给亲戚、熟人等利益相关者,容易滋生严重的腐败问题。在出台相关奖补政策时,政府应对那些处于萌芽期或成长期,但却具有较大外部性的新型农业经营主体给予相应奖补政策,并引入淘汰机制,将不符合相关要求的相关经营主体予以淘汰,从而有助于为乡村振兴战略的实施奠定坚实的产业基础。
(三)进一步改善公共决策
当前农业政策变化较快,这一方面与农业快速发展有关,也在一定程度上与相关决策过于草率有关。就当前而言,空壳合作社的普遍存在,部分大规模农业园区的闲置乃至荒芜,这不能不说与公共事务决策部门的非科学、非民主决策有很大关系。在经济新常态的大背景下,有序推进农业供给侧结构性改革,进一步改善政府部门的公共决策,实现农业由高速发展向高质量发展转变。运用移动互联网技术,拓宽农民参与决策的路径,保障农民对于相关决策的知情权和参与权,增强相关决策的科学性,改进相关决策的反馈机制,及时纠正相关错误决策的消极后果。这些均有助于纠正农业经营制度错位问题,为乡村振兴战略的实施奠定较好的制度基础。