论人权视野下的教育精准扶贫*

龚向和，卢肖汀

(东南大学 法学院，江苏 南京 211189)

习近平在“五个一批”工程中强调：发展教育是实现精准扶贫的重要路径之一。教育扶贫主要是指针对教育这一致贫因素，改善贫困地区教育环境，加大面向贫困人口的教育投入和资助，提升贫困人口的文化素养和就业创业能力，从而带动贫困地区经济发展、彻底消灭贫困的一种扶贫方式。其内容主要包括两个方面，一是扶教育之贫；二是用教育扶贫[1]。扶贫应当先扶智，教育支持不仅是达成精准脱贫目标的重要途径，从人权角度来看，不断完善的教育制度也是实现贫困人口受教育权乃至生存权、发展权的重要保障。

一、教育扶贫对中国人权事业的贡献

(一)教育扶贫对贫困人口受教育权的促进与保障

受教育权是国家与公民之间的一种宪法上的权利、义务关系，具体来说是公民依法享有的要求国家积极提供均等的受教育条件和机会,通过学习来发展其个性、才智和身心能力,以获得平等的生存和发展机会的基本权利[2]。当前我国实施的以教育扶贫为重点的扶贫开发战略，可以在很大程度上促进并保障贫困人口的受教育权。

首先，受教育权的主体为全体公民，教育扶贫的实施保障了贫困人口的受教育权主体地位。受教育权是我国《宪法》明文规定的一项基本权利，我国公民应平等地享有该权利。但根据相关资料显示，我国目前有近63%的贫困农村学生在义务教育结束后因家庭困难而没有机会接受高中及以上教育，经济困难成为影响贫困地区人口受教育权的首要因素。因此，加强对贫困地区教育资助、促进教育机会公平将有效提升贫困地区“后义务教育”升学率。

其次，国家积极提供均等的受教育的条件和机会是实现公民受教育权的有效途径。受教育权作为公民的一项基本权利，必然指向国家的相应义务，国家与公民构成受教育权的基本权利、义务关系，即国家负有法律义务为每个人的教育实施某些积极服务[3]。从受教育权的外在形式来看，国家主要义务在于为公民提供均等的受教育条件和机会。在过去很长一段时间内，我国教育领域一直实行“城乡二元结构”的教育资源配置制度，城乡教育资源分配以及教学设施条件存在巨大差距。“起跑线”上的差距导致贫困地区学生很难有机会借助教育改变自己的人生。通过实施城乡教育一体化改革，有越来越多的农村孩子接受到了与城市孩子同等高质量的教育，实现了城乡教育公平。

最后，通过颁布实施教育精准扶贫政策法规促进和保障贫困人口的受教育权。随着教育领域精准扶贫的不断推进，将教育脱贫纳入法制保障体系势在必行。2015年修订的《中华人民共和国教育法》中增设第11条第2款“国家采取措施促进教育公平，推动教育均衡发展。”进一步明确了国家在公民受教育权保障方面的主体地位。同年，在《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中再次赋予教育扶贫“阻断贫困代际传递”的使命，其实现路径被描述为：“让贫困家庭子女都能接受公平、有质量的教育。”此后，地方各省结合当地情况相继出台当地扶贫规范细则。2016年宁夏自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议表决通过《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例》，这是全国范围内首部将 “精准扶贫”纳入法律规范的地方性扶贫法规，其在第四章第22条中着重强调了推进教育扶贫的相关举措[4]。自此，我国教育扶贫事业迈上了新台阶。

(二)教育精准扶贫对贫困人口生存权和发展权的保障

1.对生存权的保障

在人权保障领域，发展中国家的首要任务是保障全体国民的生存权，即消灭贫困。而反贫困又是实现生存权的有效途径。我国当前实施的以“教育脱贫”作为主要路径之一的精准扶贫开发事业，对实现贫困人口的生存权发挥了巨大作用。

一方面，从生存权的内涵来看，生存权绝不仅是满足人类得以存活的基本物质需求，同时也要让人可以享受生活的尊严与自由。因此，公民的生存权应包含最基本的生命保障权、物质生活保障权、文化生活保障权三个层面的内容[5]。其中最基本的文化生活保障权赋予了国家双重义务，一是当公民通过自身努力获得最基本的文化生活条件时国家不得干涉，二是国家应采取积极措施保障生存弱者最基本的生活文化条件。当前，我国已认识到扶贫开发不能再仅限于满足贫困人口生存必须的物质条件，保障贫困地区公民的生存权更应体现在精神和思想领域，而教育是增进科学文化水平、提升精神境界最有效的手段。

另一方面，从贫困和教育的关系角度来看，虽然造成贫困的因素是多元的，有经济因素、社会因素以及环境因素等。但归根结底，造成当前我国贫困地区人口难以脱贫的最根本原因在于贫困地区人口免于贫困的能力的不足。贫困人口长期生活在贫困的环境中，耳濡目染中形成了一套特定的价值体系、生活观念和行为模式，比如视野狭窄、安于现状、强烈的宿命感等。受这种贫困文化影响贫困人口怠于奋斗，陷入麻木消极的精神状态，已经成为扶贫开发的巨大阻力。因此，消除贫困的关键任务在于通过教育改变与完善处于贫困中的人。从“教育”的本质来看，它的核心任务在于“抽引”人的潜力[6]，通过教育不仅能够增长人的知识、提升人的境界，从而做出正确的个人选择以及合理的社会选择；同时，系统的教育还能够培养、提高、塑造人的各种能力，从而满足社会中某个行业或者具体到某个职位的需求。精准教育扶贫政策不仅是改变我国贫困地区现状的根本措施；更是通过提高贫困人口的可行能力，实现其生存权的重要保障。

2.对发展权的保障

贫困作为个体的一种生活状态，既是绝对的，又是相对的[7]。绝对贫困指的是以经济水平作为参考标准，人民群众的收入不能维持其基本的生理和生存需要；而相对贫困，是以全体社会成员的生活水准作为参照对象，某些成员的社会、经济、文化水准处于劣势地位。无论是绝对贫困还是相对贫困，教育的缺失导致个体能力的不足是引发贫困的主要原因。

当前我国所实施的教育扶贫政策目的在于增进贫困地区的人力资本，使贫困人口获得自我生存、自我发展的能力。正如前文所述，教育通过帮助贫困人口获得生产生活技能实现就业达到消灭绝对贫困的目的；至于消灭贫困的相对性，教育的意义在于提高贫困人口的自我发展能力，促进贫困家庭的代际发展。习近平曾多次强调：“治贫先治愚，扶贫先扶智。”[8]做好下一代的教育工作，特别是要保障贫困地区孩子接受良好的教育，改变贫困学生消极落后的精神面貌，帮助他们树立远大的理想以及对美好生活的向往，通过个人能力的发展使自己的社会阶层得到晋升，并带动整个家庭实现代际上升，从而满足贫困人口的发展需求。因此，高质量的教育扶贫是对贫困人口个体发展权的重要保障。

二、对教育精准扶贫的检视

(一)我国教育精准扶贫实践与成效

以习近平为核心的党中央历来重视教育，在扶贫开发工作中一直强调教育的关键作用。2013年11月，在于湖南湘西进行扶贫工作考察时习近平首次提出“精准扶贫”思想，从此我国的扶贫事业进入新时期。2014年12月，国务院办公厅印发《国家贫困地区儿童发展规划(2014—2020)》，重点围绕健康、教育两个核心领域，确保贫困地区儿童生存、发展等权利得到有效保障。2015年11月，中央扶贫开发工作会议明确实施“五个一批”脱贫工程，提出“发展教育脱贫一批”理念，主张“治贫先治愚，扶贫先扶智，国家教育经费要继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜，帮助贫困地区改善办学条件，对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱”[9]。 2017年10月，习近平在党的十九大报告中再次重申“注重扶贫同扶志、扶智相结合”[10]理念，这不仅为我国今后的脱贫攻坚工作指明了方向，也进一步明确了教育扶贫在精准扶贫开发中发挥的基础性、先导性和根本性作用。

随着精准扶贫工作的逐步展开和不断推进，我国教育领域的扶贫政策越发系统科学，精准扶贫成绩令人瞩目。

一是构建城乡教育一体化发展体系。教育机会公平是实现教育脱贫的重要前提条件。针对我国城乡教育资源不均等、教育水平不均衡这一现状，党中央、国务院先后出台《乡村教师支持计划(2015—2020)》《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作专项督导办法》《关于加快中西部教育发展的指导意见》等政策，全面改善贫困地区办学条件，引导城市教学资源向农村地区的合理流动。目前，全国已有近82%的县级行政单位通过国家县域义务教育基本均衡评估认定，县域范围内城乡义务教育均衡发展取得实效。

二是建立健全教育资助体系。“不让一个学生因家庭困难而失学，也决不让一个家庭因为孩子上学而陷入困境。”[11]党的十八大以来，为保障每一个适龄学生不因贫穷而失学，党中央、国务院进行了一系列重大决策部署。国务院办公厅转发《关于实施教育扶贫工程的意见》中重点强调将“提高学生资助水平”作为教育扶贫工程的五大主要任务之一。在教育部等六部门联合印发的教育领域脱贫工作指导纲领《教育脱贫攻坚“十三五”规划》中再次重申要加强对特殊群体的支持力度，“实现建档立卡等贫困人口教育基本公共服务全覆盖，保障各教育阶段从入学到毕业的全程全部资助”[12]。截至2017年底，全国累计共资助学生4.25亿人次，资助金额达到6 981亿元，财政投入达4 780亿元。

三是创建职业技能培训就业体系。贫困的本质原因在于个人所能掌握的免于贫困的能力不足[13]，而教育是提升个人能力最有效的途径。为确保贫困地区群众实现稳定脱贫，国家坚持把对贫困劳动力的培训就业作为教育扶贫的核心工作。从国务院扶贫开发领导小组办公室在贫困地区实施的“雨露计划”，到教育部、中华全国总工会联合实施的旨在提升农民工学历与能力的“求学圆梦行动”，再到教育部《教育脱贫攻坚“十三五”规划》启动实施的“职教圆梦行动计划”，党和国家努力使每个贫困劳动力有一技之长、有业可就。

(二)教育精准扶贫面临的法治困境

教育精准扶贫是彻底消除贫困、全面建成小康社会的重要举措，其实现需要多元主体的共同努力。我国现行教育精准扶贫政策已在提升脱贫效率和扶贫效果方面取得了丰硕成果，然而，法治这一促进经济发展和优化社会关系的现代国家治理模式还未能在教育精准扶贫领域发挥其应有作用，教育精准扶贫在法治层面仍有许多问题和障碍。

1.教育精准扶贫相关立法缺位

为解决我国贫困地区的教育问题，党中央、国务院以及各地方政府部门都出台了相应的政策文件，但是这些文件大多为笼统的行政指导，与法律法规相比具有碎片化、短期化等不可避免的缺陷，难以发挥长期稳定的引导作用。在现行制度下，公民基本权利的具体内容和保障方式均只有通过普通法律加以具体规定才能实现[14]。具体到教育精准扶贫领域，只有建立完备的法律规范体系，才能够有效开展贫困对象识别工作，才能更好地保障贫困人口的相关权益，也才能对在教育精准扶贫的考核阶段发现的问题进行有效处理。因此，完善的法律规范对推进教育精准扶贫是必不可少的。但是，我国目前尚未制定全国性的法律或行政法规作为指引和推进教育扶贫工作的基本依据，我国的教育扶贫工作文件大多以条例、决定、意见、规划等形式出现，这在一定程度上也体现了我国教育精准扶贫制度中尚存的权力思维和人治思维[15]。

同时，我国现行法律制度对政府与社会组织合作这一模式的相关规定并不完善。社会组织作为广泛利益群体意志的体现，在教育扶贫工作中具有专业性、多样性、灵活性等优势。但由于社会组织准入制度宽松，其参与扶贫工程须有相关法律法规对其进行全过程的规制监督。然而，由于诸多原因，我国尚未出台服务于扶贫工程的社会组织管理法律，政社合作扶贫模式尚未有效发挥作用[16]。

2.教育贫困人口主体地位缺失

从宪法学的学理上来看，任何公民都是受教育权利的主体，其享有要求国家为其教育活动提供合理的教育制度、适当的教育设施以及平等的接受教育机会的权利，因此受教育权更多地体现为一种积极权利[17]。然而长期以来，国家政府行为在我国扶贫工作中发挥主导作用，主要通过单向财政拨款、“运动式治理”等方式快速实现脱贫目标，忽视长远扶贫利益，形成了固有的思维模式并延续至今。

在我国教育精准扶贫实践中，各级政府的扶贫干预活动往往是自上而下的，通过奖学金、助学金、费用减免等方式扶持贫困地区教育发展。充足的财政补贴虽解决了教育贫困人口的物质需求，但未凸显其主体性地位，抑制了其摆脱贫困的积极性和主动性。教育贫困人口参与度降低将会造成扶贫资源的浪费，连贯有效的脱贫机制的欠缺导致短期行为的频发，不仅难以满足贫困地区群众的实际脱贫需求，也限制了减贫效果。

三、教育精准扶贫的法治化路径探析

(一)树立教育精准扶贫法治理念

首先，要坚持把法治思维作为推进教育精准扶贫开发的唯一准则。党的十九大报告指出各级党组织和全体党员要善用法治思维增强党的依法执政本领。从根本上来讲，法治思维是一种规则思维、制约思维，它的基本特征就是严守规则意识，强调行政机关的任何行为要严格遵守法律规定，不能逾越法律底线。坚持法治思维就是坚持法律规范的指导作用，严格依据法治的基本内容及内在要求分析、处理问题，凡事须在既定程序及法定权限内运行[18]。

针对教育扶贫领域出现的立法缺失、政策措施泛行政化问题，各级党政领导干部应转变落后观念，坚持法治思维在推进扶贫开发中的指引作用，树立法治信仰，践行法治精神，通过工作制度的法治化实现教育扶贫的精准、精细化。始终坚持按照科学、规范、合理的法律逻辑和法定程序发现问题、分析问题、解决问题，逐步提升教育扶贫工作全过程的规范化、制度化和法治化水平。教育精准扶贫机制构建要坚持以人为本，严格遵守程序正义原则，从贫困学生的实际需求出发，确保扶贫工作各个环节的公平性、公开性及合理性，切实体现广大教育贫困人口的主体地位，提升农村教育扶贫工作成就，让贫困群众在教育精准扶贫工作中有更多的获得感。

此外，我国多年的扶贫经验表明，我国广大贫困地区之所以贫困，不在于经济上的困难而是“教育贫困”，增强贫困地区群众的教育意识，激发他们借助教育实现脱贫致富的主动性，是取得教育精准扶贫工作胜利的关键。通过宣传教育使得基层工作人员以及贫困人口正确认识扶贫开发与教育之间的本质联系，从而解决对于教育精准扶贫政策的认知障碍问题。

教育作为一种塑造思想、传递知识、提升境界的文化再生产活动，其本质属性在于对人的教化与培养。与经济活动、政治活动相比，教育活动具有启发性、长期性等特征。因此，政策执行者需严格区分并充分把握教育精准扶贫开发的特殊性。一方面，由于教育本身所具备的文化知识再生产特征，教育精准扶贫更多地表现为一种开发性、启迪性的扶贫活动。这种扶贫不能仅限于通过加强贫困地区基础设施建设、提升贫困人口的收入实现扶贫开发的经济成效，而是要根据贫困群众的实际需求提出有针对性的措施，调动贫困人口脱离贫困、实现自我发展的积极性，着力提高贫困群众的自我发展能力。另一方面，教育活动的长期性决定了教育精准扶贫工作成果的长效性。当前各地方在繁重紧迫的脱贫任务面前，易出现关注经济指标、忽视贫困群众需求等短视行为[19]。然而，教育的目的在于阻断贫困的代际传递，这是一个长期且渐近的过程。教育精准扶贫应着眼于提升贫困群众的自我发展能力，通过构建完整的教育体系给予贫困人口长期连贯且公平有效的教育服务，真正实现贫困地区的可持续发展。因此，教育领域扶贫开发需在真正理解认同上述理念的基础上因地制宜地开展工作。

(二)建立健全教育精准扶贫工作机制

1.优化教育精准扶贫对象识别机制

精准扶贫首先要确保扶贫对象识别的精准性，这是开展教育精准扶贫工作的基础和本源。因此，为确保教育脱贫工作的针对性和效益性，需注意以下几个方面：第一，要改变原有单一的以收入为依据的扶贫对象识别标准。我国各地区经济发展不均衡，贫困人口分布较为分散，不宜在全国范围内采取统一的贫困识别标准[20]。精准的识别一定是全方位、多维度的，要统筹考虑教育贫困人口的家庭经济来源、成员构成以及当地经济水平等因素，通过入户走访、群众调查、信息公示等途径确保贫困学龄人口识别的公正性与精准性。第二，要建立完善的教育扶贫对象档案。在系统科学地展开全国范围的贫困人口普查的基础上，借助大数据技术和思维，建立教育贫困人口信息库。同时，动态开展针对贫困人口的动态调查，及时更新数据库内人员信息，确保扶贫对象数据的准确性。此外，政府不仅要关怀帮助一般贫困家庭子女，还应将农村特殊儿童及留守儿童纳入贫困群体进行识别，实现教育扶贫工作的动态监测、持续帮扶。第三，依法建立扶贫对象进入及退出机制。根据贫困人口的发展状况，及时将遗漏、返贫及新增的贫困人口纳入教育贫困人口数据库中；对已脱贫的人员，可在一定时间段内继续给予扶持，避免二次返贫现象的发生，确保扶贫效果的彻底性。

2.构建多元主体共同参与的教育扶贫治理体系

构建各方群策群力、共同参与的多方教育扶贫治理体系，充分发挥社会力量在教育扶贫开发中的能动作用。首先，坚持政府在教育扶贫开发中的主导地位。教育扶贫工作的顺利展开需要教育、民政、财政等多部门的互相联系、紧密配合。因此，要注重发挥地方政府在教育扶贫工作中的领导作用，在帮扶制度、帮扶流程等方面做好顶层设计和统筹安排，积极引导各主体参与教育精准扶贫工作。其次，大力支持社会组织参与扶贫开发。近年来，越来越多的社会组织参与到教育扶贫队伍中来，但由于相关法律制度不健全，其作用未得到有效发挥。为确保社会组织参与教育扶贫得到法律的规制与保障，应尽快制定效力位阶较高的《社会组织管理法》，通过法律明确社会组织的法律地位。[21]最后，鼓励和动员贫困人口深入到扶贫开发工作中来。不仅要针对教育贫困人口制定相应的帮扶措施，也要确保贫困人口参与扶贫开发的权利和能力。例如通过制定开放的扶贫制度，确保贫困对象有效参与扶贫政策规划、决策、执行的全过程，提高教育贫困人口的积极性和主动性，促使其通过自身的努力实现脱贫致富。

3.完善教育精准扶贫工作评估考核机制

建立完备的教育扶贫工作考核机制是确保教育精准扶贫工作顺利展开的重要保障。首先，要明确评估考核的主体。为保证评估的公正性，考核工作应由依法承担脱贫任务主体的上一级机关主持，并通过政府购买等方式委托第三方专业机构具体实施评估工作。第三方评估考核具有不可比拟的专业优势，其参与教育扶贫工作评估可在最大程度上保证评估结果的中立性及准确性，提升评估结果的公信力。同时，要将考核结果向全社会进行公示，接受社会的监督。其次，要确定全面科学的考核内容。在考核内容上，通过调查评估贫困地区教育发展水平、贫困学生升学及辍学情况、专项资金使用等具体指标，对教育扶贫策略、教育扶贫资金使用及扶贫成效进行重点考核。最后，要重视对考核结果的实际运用。例如在内部干部考核时，可对扶贫工作成果显著的人员进行奖励并作为提拔选任的重要依据。