乡村振兴背景下的县域乡村建设规划编制探索——以休宁县县域乡村建设规划为例

刘金燕 （安徽省城乡规划设计研究院，安徽 合肥 230022）

1 引言

2018年中央一号文件中，指出我国要实施乡村振兴战略。所谓实施乡村振兴战略，是党的十九大会议提出的重大部署，在我国现行形势下，是全面建成小康社会、最终建成社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时期“三农”的工作总结。

2018年9月27日，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，该文件以习近平总书记在会议中指出的“三农”为指导依据，实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等要求，对乡村振兴战略提出了具体策划，并将其划分阶段，真正落实乡村振兴战略，为各地区的工作做出有效指导。

近年来，我国各地积极开展村庄规划、镇规划以及县域村镇体系规划的编制和实施，取得了一定成效，然而村镇规划照搬城市规划模式，脱离村镇实际，指导性和实施性差等问题仍然存在。2014年住房和城乡建设部在继续开展村庄规划试点的同时，组织开展镇规划和县域乡村建设规划试点工作。本次规划试点工作目的是要探索符合新型城镇化和新农村建设要求、符合村镇实际、具有较强指导性和实施性的村庄规划、镇规划理念和编制方法；探索“多规合一”的县域乡村建设规划编制方法，形成一批有示范意义的规划范例并加以总结推广。

2 规划思路与技术路线

2.1 规划思路

县域乡村建设规划不但包括区域层面的协调工作，又需要对村庄进行具体的空间布局。所以，此次技术要以防传统“就乡村论乡村”的思想观念，从乡村和城市统一建设为主体，站在城乡统筹层次进行思考，提出乡村发展机制，丰富发展形式和策略，建立并完善基础设施和公共服务设施，贯彻生态保护政策，做好环境的保护。

其次，在全省推进“美丽乡村”的方针下，本次工作的重点是保证规划的落地。工作内容上，与上一阶段农村规划目标有所差异，不再是以全覆盖为发展目的，更加强调“多规协调”，根据城乡统筹背景下乡村机制的建构，提出在不突破政策红线和上位规划的要求下，又能推进各种类型乡村优化发展的要求，即规模分配和用地控制。这是决定本次规划修编是否见效的主要内容。

另外，在技术层次上，乡村规划要根据当地实际情况进行，在规划内容和形式上，不但完善，还要有所创新，充分结合自身建设以及周边城市对其发展的影响，避免所有地区使用同一种规划策略方针。另外在土规指标刚性约束条件下，积极探索新型政策方针和空间规划机制，激发乡村建设的主动性，以真正落实规划实施。

2.2 规划技术路线

按照“上下统筹、城乡一体”的理念开展规划设计，加强“多规协调”与地方实际调研。

2.3 规划重点

①探索县域城乡规划、国民经济社会发展规划、土地利用规划及生态环境规划等“多规合一”的规划方法和工作机制，实现县域村镇体系规划全覆盖，全县一张图管理。

②探索符合新型城镇化和新农村建设要求的县域城镇化战略和空间格局以及实施措施。

③建立现代农业生产、工业生产和传统产业传承创新的产业政策和布局。

④提出人的就业、生活、素质、布局等以人为本的规划措施。

⑤提出耕地红线、生态红线、城镇开发边界以及合理用地等土地利用布局。

⑥构建以不同层次功能圈为基础的村镇体系和基础设施布局。

3 休宁县县域乡村建设规划实践

3.1 休宁县概况

休宁县位于安徽省最南端，与浙、赣两省交界，属古徽州“一府六县”之一，是中国第一状元县、中国休闲养生之都、乡村旅游福地。下辖10镇11乡、153个行政村土地总面积2126.18km2。休宁县是纯山区县，“八山一水半分田，半分道路和庄园”，2017年底，休宁县常住人口为28.8万人，城镇化水平为48.8%，低于全国近10个百分点，且县域各乡镇人口规模差异较大。

3.2 规划引导

3.2.1 生态空间规划——空间管治规划

休宁县空间规划将县域空间划分为生态、农业、城镇空间。

①保护生态空间山清水秀

严守生态保护红线，确保生态用地规模不减少，严格保护生态系统服务与维护功能的生态空间，并占整个县域空间比例的79.98%。积极调整生态用地结构，提升生态服务价值。提升生态环境建设，充分发挥土地生态调节保障功能。

②保障农业空间提质增效

落实耕地保有量目标，保持耕地保有量稳定，严格保护其中农业生产和生活中的多功能空间，并占整个县域空间比例的17.29%。围绕农村农业优化发展，落实耕地保护，积极发展现代农业，加强农田质量建设，促进农业生产提质增效，优化农村居民点布局与建设，改善提升农村生活环境，稳定粮食和蔬菜等主要农产品生产面积。逐步提升河湖水域维系城乡风貌和保障城乡安全的功能。

③提升城镇空间集约紧凑性

集中布局承载城镇生产、生活、生态功能的城镇空间，并占整个县域空间比例的2.73%。统筹城乡发展，优化城镇空间布局,严格管控建设用地供给与空间配置，提高土地利用效率，保障城乡基本公共服务空间供给，保障区域性重要通道、重大基础设施和安全设施空间需要。

3.2.2 生产空间规划——产业发展规划

休宁县乡村地区产业目标定位：全国绿色农业发展示范基地、国际乡村旅游目的地。

根据产业总体定位与发展策略，规划休宁县域形成”两脉四区“的产业发展格局。“两脉”：两条现代生态农业产业发展大动脉，分别是齐云山-休宁-屯溪现代生态农业产业发展脉、黄山-休宁-婺源现代生态农业产业发展脉，通过完善道路等基础设施，发挥产业联系与对外拓展功能；“四区”：四个现代生态农业发展区，分别是中部滨江生态休闲农业发展区、北部生态休闲农业发展区、西部山区生态休闲农林发展区、南部农林结合循环农业发展区。

3.2.3 生活空间规划——村镇体系规划

根据各细分单元的现状条件、规划条件、上位规划指引、产业发展指引，以保留、控制发展为主，逐步引导集约发展，重点考虑乡村产业与资源关系模式，多维度村镇体系构建机制，通盘考虑共同构建适合休宁县域村镇体系。

将县域镇村体系内的中心村（社区）、自然村按照发展区域划分，形成县域农村居民点发展类型的划分。按照国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）的要求，按照以集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的四个主要思路，根据村庄不同特征以及发展规律和趋势，有计划的分类进行乡村振兴。

3.3 设施配套

以共建共享为原则，结合村庄分类，针对村庄实际需求，按照不同标准分别配置，配置标准结合人口规模和产业特点并与地区经济社会发展水平相适应。以节约建设成本和运营费用为原则，可共享设施的村庄弱化自身配置，难以共享设施的村庄和旅游业村庄强化自身配置。

3.4 风貌整治

将城市设计的手法导入村庄风貌整治，分析乡村景观风貌要素，建立县域村庄风貌体系。风貌要素分类包括乡村建筑、乡村道路界面、乡村绿化景观、乡村公共活动空间、乡村标识系统，按此分类在县域层面分别提出整治与建设引导控制措施。在景观要素分大类的前提下，针对不同类型的村庄，进一步提出突显当地特色的具体整治措施。

在村庄布局引导上，规划延续原有适应地形地貌特征的形态格局，休宁县属山区地势，起伏大，地质复杂。受自身地形条件的影响，村庄的布局和建设主要是依据地形地貌，以组团、带状、散点布局为主。

在建筑特色彰显上，规划以皖南地区传统徽派建筑为主，粉墙黛瓦、错落有致的马头墙是徽派建筑的突出特点。

在绿化景观塑造上，村庄环境应合理利用地形，保持田园风光，结合民俗民风，体现乡土气息。包括对村口景观、水体景观、绿化景观、活动空间以及庭院环境等进行景观塑造上的指引。

4 结语

传统的各层次规划对乡村地区关注不足，规划管理事权受限，不具备统筹城乡的能力。法定体系在乡村规划编制方面的缺环需要一个覆盖面和规划深度都有所保证的新型规划来补全。本次试点的县域乡村建设规划具备基本条件，一方面，它研究广度覆盖县域，是城市总体规划的重要组成，另外一方面，导控深度下沉至村，是乡和村庄规划的必要依据。

因此，本次县域乡村建设规划有条件成为法定规划序列的有效补充。