县域农村公共产品供给制度的创新路径

吴正锋，董少林

(1.马鞍山职业技术学院，安徽 马鞍山 243031；2.安徽工业大学 公共管理与法学院，安徽 马鞍山 243002)

经济新常态下，随着市场经济体制改革的深入开展，中央政府面对新形势提出了供给侧结构改革的战略方针，希望借此解决传统产业产能过剩和供需矛盾的问题，并消除房地产金融泡沫的风险及其对宏观经济的负面影响，进一步推动中国经济的可持续发展。而在结构性矛盾中，县域农村公共产品的供需矛盾日渐成为了突出矛盾。在供给侧改革背景下，加强地方政府公共产品供给制度创新，对推动国内经济结构优化升级，确保社会经济向着更高层次推进都具有非常重要的现实意义。

一、供给侧改革背景下的县域农村公共产品供给

(一)供给侧改革的基本界定

2015年，在中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记首次提出了供给侧结构改革的概念，并在次年的省部级主要领导干部专题研讨班上进一步明确了这一概念的内涵：供给侧结构改革就是采用改革的方法加快推进结构优化升级，最大程度地消除无效和低端供给，增强供给结构的现实灵动性，最终达到解放生产力的目的。具体来讲，供给侧结构改革，就是以高端供给为出发点，通过去产能、去杠杆、补短板等有效措施，进一步满足人民群众的多元需求，确保经济社会的健康发展[1]。

(二)供给侧改革背景下农村公共产品供给的必要性

供给侧改革背景下农村公共产品供给制度的创新，具有非常重要的现实必要性，并集中体现在以下两方面：一方面，农村公共产品供给制度创新，是实现补短板的核心路径。实际上，补短板更多的是补农村公共服务的短板。长久以来，我国农村在公共服务领域普遍存在供给规模不够、供给质量低下的问题，农民没有平等享有公共服务的权力，这也是造成城乡差距拉大的主要原因。因此，加强农村公共产品供给制度创新，无疑是解决上述问题的有效路径，同时也符合供给侧改革的内在要求。另一方面，农村公共产品供给制度创新，是拉动农村经济增长的重要措施。供给侧改革的根本目的是进一步释放生产力，推动社会经济可持续发展。国内需求作为拉动经济增长的核心驱动，一直是我国经济改革的重点，而农村消费需求作为国内消费需求的核心构成，自然就成为了经济改革的重中之重[2]。但客观来讲，我国农村消费需求始终处于低迷状态，而造成这一问题的主要原因就是农村公共产品供给不合理，这就决定了加强相关体制创新与供给侧改革存在本质共通之处。

二、县域农村公共产品地方政府供给的现状

(一)主要问题

一是政绩观思维束缚。县域地区为了达成地方政府下达的政绩指标，一味地追求经济建设，过于强调经济性公共产品的供给，但却忽略了社会性公共产品的供给。在政绩考核指标的“鞭策”下，县域政府通常会将投资重点放在门面工程上，最终造成产能过剩，带来了资源严重浪费的问题，但在关乎民生的公共产品供给上却认识不够，或是刻意选择回避，最终造成县域农村公共产品供给在规模、质量和结构上都严重不足[3]。

二是财政支持欠缺。尽管我国经济发展处于平稳上升期，但长期存在的城乡差距，决定了各级政府财政收入差异的普遍存在，而县域农村无疑是最底层的存在，这就造成了其在公共产品供给上的财政支持欠缺，并由此陷入了恶性循环，公共产品的供给只能依赖于上级地方政府，但效果却不尽如人意。

三是供给结构失衡。因地方政府在县域公共产品的供给上存在思想滞后的问题，过于强调对传统公共产品的供给，却忽视了对现代化公共产品的供给。特别是在广大县域农村逐步推进现代化建设的背景下，对公共产品的需求开始偏向于科技化产品和知识化产品，如农业科技信息、金融安全服务、社会保障服务等。但由于县域农村在现代公共产品供给上普遍处于缺位状态，最终造成了供给结构的失衡。

(二)原因剖析

一是服务意识淡薄。新中国成立初期，受特定政治环境和国际环境的制约，我国拉开了计划经济的发展序幕，尽管改革开放后开始着手市场经济转型，但由于体制滞后性因素影响，目前还有许多县域基层政府还没有完全摆脱计划经济的思维束缚，依然对社会资源实施强制性管控配置，这种行政指派的政府服务模式造成了大量资源浪费，且在公共产品供给方面形成了垄断局面。负责公共产品供给人员的服务意识淡薄，服务能力低下，再加上公共产品供给工作繁琐，最终带来了县域农村公共产品供给质量的整体下滑。

二是企业供给缺位。就当前县域农村的经济发展来讲，农业依然是主体，这就决定了县域农村地区的企业也基本以从事农业相关的经济性生产为主，在公共产品供给领域处于空白状态。再加上地方政府的行政管控，以及政策支持不到位，难以形成合理的公共产品市场竞争局面。也就是说，在县域农村公共产品供给中，企业没有参与其中的资格，整个运行机制都是在“市场失灵”的情况下完成的，这就决定了整个供给机制缺乏市场适应性，发展后劲不足[4]。

三是社会组织缺失。供给侧改革要求构建公共产品多元化供给体系，也就是说，要将垄断的公共产品供给权力下放给更多的社会组织，但这要求参与公共产品供给的主体有足够的能力行使这一权力。就县域农村公共产品供给主体来讲，除了地方企业参与外，还需要有足够的社会组织参与承接，但因县域农村“命令式”行政管理占主导，造成县域农村社会组织没有得到充分发展，在规模和独立能力上都存在较大不足。

三、县域农村公共产品地方政府供给制度的创新路径

(一)创新思维理念

要想适应供给侧改革的战略要求，提高县域农村公共产品的供给质量和效果，地方政府就必须创新思维理念，加快完成角色转变，明确价值定位。

一方面，地方政府要强化公共服务意识，全面落实“以民为本”的行政理念。在县域农村公共产品供给过程中，要深入了解农民的真实需求，广泛汲取群众意见，切实为群众提供优质的公共产品和服务，避免出现因追求面子工程而不顾群众利益的事情，要让农民群众充分享受到改革开放的成果，感受到新时代的利好变化[5]。

另一方面，地方政府在县域农村公共产品供给的配置上，要摒除以往单一的配置模式，而是要树立多元协同供给理念，适当下放权力，允许有条件的企业和社会组织参与到其中，构建立体化、开放化的公共产品配置体系。另外，地方政府要改变以往垄断性决策思想，注重农民的真实、多元的需求表达，并鼓励农民参与到农村公共产品供给的决策中，以提高县域农村公共产品供给的民主化水平。

(二)重构需求表达

在县域农村公共产品的供给实施中，要想达到预期理想的效果，就必须重构农民需求表达机制，全面提高公共产品供给的民主水平，这样才能确保地方政府能够更加精准高效地实现公共产品和服务的供给，促进农村供给侧改革的深入推进。

一方面，地方政府应进一步完善县域农村公共产品“一事一议”需求表达体系。在“一事一议”的制度框架内，地方政府应采取有效措施提高农民文化素养，培养提高农民的需求辨别能力，在遇到相关民生问题时，要及时通过村民大会广泛听取村民意见，然后在综合考虑农民真实需求的基础上，科学制定符合最多数农民利益的决策[6]。

另一方面，地方政府要构建完善的农村公共产品需要辨识分析体制。地方政府应成立专门部门，就农村公共产品需求进行科学辨识和分析，并建立相应的“公共产品”数据库，然后通过对这些资料的归类与总结，对农民实际需求进行优先排序，然后根据地方政府财务情况进行针对性供给，优先提供农民需求最迫切的公共产品和服务，同时灵活选择资本筹备方式和供给主体，以确保公共产品供给的精准化和高效化。

(三)多元协同供给

在供给侧改革背景下，地方政府必须坚持多元协同供给的原则，充分发挥企业、社会组织在公共产品供给中的优势作用，进而全面现实生成的效益空间。

首先，地方政府要充分发挥自身在公共产品供给中的主导作用。作为社会管理者，地方政府必须明确自身的主体供给地位，把控好县域农村公共产品供给的主方向，对供给的规模、结构、体制、保障等进行及时调整，并通过政策引导和规范地方企业和社会组织的供给活动，完善相关法律法规体系和监管体系[7]。

其次，地方政府应扩大市场企业供给范围，充分发挥他们的优势作用。具体来讲，地方政府要对地方企业公共产品的供给范围进行合理界定，并放宽水利、交通、信息技术等领域准入条件。企业作为市场的活跃因子，将其引入公共产品供给领域，能够有效提高公共产品供给规模，同时可针对农民具体需求提供多元化、个性化公共产品和服务。最重要的是，市场企业的加入，能够为县域农村公共产品供给提供强大内驱，并确保能够时刻围绕农民真实需求持续提供充足的公共产品。

最后，地方政府要积极扶持社会组织的发展，发挥他们在公共产品供给中重要的辅助作用。社会组织具有较强的社会公益性，可以有效避免发生权力寻租问题，在自我约束方面有着天然优势。对此，地方政府在供给中放宽对社会组织的限制，更多地赋予其承担政府转移的职能，并构建相应的监管体系，在确保社会组织独立性的基础上，全面推进法治化建设，进而为县域农村公共产品的多元协同供给提供重要支撑和保障。

(四)强化动态监管

地方政府在县域农村公共产品供给机制创新中，应重点加强监管机制的创新，并积极构建动态化监管体系，以确保供给过程时刻处于整体系统状态，简单来讲，就是对公共产品的生产过程、使用情况、维护管理等进行全程化监管，以确保农村公共产品供给的高效实施。

一方面，要加强地方各级人大的监督力度，全面推行事前公示制度，提高供给决策的透明度。对于部分大型供给项目，必须让地方各级人大代表和社会各界代表人士都参与到具体的监督行列，并通过事前公示制度广泛汲取农民群众的意见，然后在综合考量各种因素的前提下作出科学决策，以确保最大程度地符合农民利益。同时，还要全面实施责任追究制，要对在决策时不顾其他利益相关者诉求而进行主观臆断的地方政府工作人员进行严厉管控，并对由此造成重大损害的责任人员予以法律惩治。

另一方面，要充分发挥媒体的监督作用。全媒体时代，新闻媒体的监督职能得到了前所未有的强化，尤其是网络媒体的监督具有非常强的公开性、广泛性和公正性，它在县域农村公共产品供给监督中有效参与，能够全面增强权力行为公正性，在供给侧改革推进中，地方政府对县域农村公共产品供给不仅要借助法律手段确保体制运行的规范性，而且需要新闻媒体在道德层面上进行有效约束和鞭策，只有如此才能确保县域农村公共产品供给的高效生成[8]。

总而言之，要想实现县域农村公共产品的有效供给，地方政府就必须加强理念、方法、体制等方面的创新，正视现实存在的各种问题与矛盾，并结合当地县域农村发展实际，通过严密的组织和协调，创造民主和谐、多维互动的社会环境，加大对当地企业和社会组织的扶持力度，构建切实可行的多元协同供给模式，同时要重构农民供给需求表达，提高公共产品供给的民主水平。最为关键的是，地方政府要进一步强化动态监管，充分发挥地方各级人大和新闻媒体的优势作用，确保公共产品供给的高效生成。