基层公务员激励机制的优化路径

吕宏强，范秀丽

(长安大学 公共管理与法学院，陕西 西安 710064)

一、问题的提出

职业倦怠是一种情绪疲惫、人格解体以及由于长期工作压力导致的个人成就感降低的状态。公务员职位虽然很热，但也是最耗费精力的职业之一。从工作岗位来看，由于公务员社会期望过高，工作压力大、薪酬激励机制设置不合理、绩效考核形式化、晋升困难等方面的缺憾，导致职业倦怠的出现。虽然《中华人民共和国公务员法》明确了保护公务员的权利，并提出改善公务员在高层设计中的激励机制，但是还缺少具体的保障措施和程序，所以仍然存在制度与现实分离的现象。要减少公务员职业倦怠感，提高他们的工作热情，使他们积极和创造性地工作，不仅需要践行现代公务员制度，不断完善公务员法律体系，还要从细节着手，减少公务员工作压力的来源，加强对公务员的社会支持，优化公务员薪酬激励方式，创新绩效考核办法，落实和完善晋升机制。

二、我国公务员激励机制面临的挑战

(一)社会期望过高，工作压力大

国家公务员的职业特征不同于企业员工的职业特征,有工作行为的标杆性、工作职能的服务性、道德要求的模范性等。随着社会转型速度的加快，信息技术的飞速发展，公众参与政治能力的逐步提高以及政府监督的重要性，都导致公务员的压力增大。特别是基层公务员，在“工业反哺农业”、国家精准扶贫、乡村振兴等一系列惠民政策浪潮中，他们担负了整个乡村基层治理的重任。为了保证政策的落实，上级进行较多的检查工作，使得基层公务员疲于应对；农村精英流失，现有村民文化水平相对较低，存在着一定的沟通障碍；市县各部门的政策，许多最终都落在基层公务员的肩上；考核名目众多，目标很难完成，特别是在精准扶贫攻坚阶段，每位基层公务员基本都接管了一两个贫困户的脱贫工作，殚心竭虑地对他们进行帮扶，并且在第三方评估时处于十分紧张的状态，一旦其帮扶的农户没有脱贫， 自己的政治生涯将会受到极大的影响；在种种压力下，他们表现出了“不想上班，盼下班，盼周末”“工作使人感到身心俱疲”“工作重复琐碎使人压抑”等心理。

(二)薪酬激励制度设置不合理

第一，薪酬激励的导向性偏离。《中华人民共和国公务员法》规定，应该奖励具有重大成就和贡献或其他杰出行为的公务员或团体。奖励坚持将精神激励与物质激励相结合，注重精神激励的原则。许多地方和单位以奖状、奖章和其他形式的精神奖励形式奖励员工，奖金等物质奖励眇乎小哉。这样的奖励与人的经济性相矛盾，虽然公务员要全心全意为人民服务，做人民的公仆，但是片面地强调其奉献精神和社会责任感，使得有突出贡献的公务员不能得到实实在在的、与付出对等的物质奖励，这会挫伤他们的积极性。

第二，公务员工资水平调查机制实施程度低。公务员法规定，国家实行工资调查制度，有必要定期调查和比较公务员和企业相当人员的工资水平。调查结果可作为调整公务员薪酬水平的依据。系统设计虽完善，但实际操作过程中存在很多问题。《国家公务员暂行条例》颁布实施后，我国于1993年开始对公务员和企业的薪资水平进行首次试点调查， 选择了黑龙江、北京、深圳这三个省市。1994年又增加了广东和浙江两省。 但由于种种原因，调查试点到此就停止了。在《公务员法》明确提出要求后，我国又重启了这项调查，目前调查范围已经扩展至全国。但是，调查中在样本的确定、抽样方法的选择、数据处理等方面存在许多问题。虽然对公务员和企业的薪资水平进行了多年的调查，但调查结果并未作为公务员薪酬调整的依据，也未被公众接受和认可。

第三，薪酬缺乏动态增长机制。我国很早就建立了公务员工资正常增长机制。虽然自1993年以来经历了多次调整，但调整尚未制度化和正常化，而且在很大程度上取决于政府的财政状况和领导的重视程度。2006年就规定两年晋档五年晋级，但在颁布后近十年内都没有按照规定实施。每项调整都取决于各级政府的分阶段工作目标和要求。例如，2006年的公务员薪酬调整是因为中央政府要求缩小收入分配差距，规范分配秩序； 2015年的普调仅仅是为了配合机关人员养老金“并轨”改革。当前公务员工资正常增长机制面临的最大问题是难以适应经济发展和社会变迁的条件。

(三)绩效考核形式化

虽然政府一直强调有必要加强对公务员的评估，公务员法也明确规定，应充分评估公务员的道德、能力、勤勉、业绩和诚信，专注于评估政治质量和工作绩效，公务员在定期评估中被认为是优秀和有能力的，按照国家规定享受年终奖金。然而，这项工作并不容易执行，评估的结果也不令人满意。具体表现为：政府人事管理与社会人力资源管理存在着明显的区别，职能部门、主体、职业要求、职责、自主程度不同，很多工作难以量化，考核起来较为困难；政府机关没有真正将绩效考核视为一项战略性和全局性的工作，绩效考核只是走过场，评估结果人为影响较大，绩效评估的重要性尚未得到很好的发挥；评估人员不论其表现如何，都会给予公务员非常接近的评级，这会导致趋中偏误。原因可能是评估者不愿得罪人、避免争议、对被考核公务员的工作情况不是很清楚，所以造成了这种趋中评级，所以年终奖人人都有，而且差距很小。公务员也会倾向于与相同或相似职级的人进行横向比较，积极的公务员需要付出大量的时间和精力，才有可能获得较高的薪水；消极工作的公务员虽然没有付出同等精力，但是由于绩效考核流于形式，并没有将员工的工作情况在薪酬上表现出来，导致高付出的公务员与低付出的公务员在薪酬上并没有太大区别，这就会严重挫伤积极工作的公务员的主动性和创造性。

三、优化我国公务员激励机制的路径

(一)减少公务员压力源，加强其社会支持

公务员在较大的工作压力下会有 “工作要求高，既要被严密监管，又要高效服务” 、 “除了本职工作外，还要应付大量的检查考核评比工作”等消极心理。因此，公务员的管理应遵循“以人为本”的理念，不能再一味施加压力。首先，有必要减轻公务员的压力，减轻他们的工作倦怠感。 其次要加强公务员在工作中的控制，增加普通公务员参与决策的机会，适当减少上级领导的干预，在提出相应工作要求的同时应当赋予相应的职权，以便更有效率地开展工作。在这个过程中领导与普通公务员之间良好的沟通必不可少，它可以提高公务员的参与意识，它可以实现领导者和员工之间的良好沟通，并促进工作任务的直接沟通。最后，必须加强对公务员的社会支持，培养健康积极的职场心态；建立公务员心理健康教育平台，培养其心理健康意识，组织专业人员对公务员的职业倦怠或其他心理问题进行疏导；对有突出贡献的公务员进行媒体宣传，增加社会对公务员群体的正面了解，消除社会对于公务员“上班喝茶看报纸”的负面印象。

(二)优化公务员薪酬激励方法

第一，重视公务员的物质激励。必须正确对待人的经济理性，在完善公务员薪酬激励的同时，政府部门必须要意识到公务员具有双重属性，必须把其经济性和政治性紧密结合在一起，这样一套能够激发公务员积极性的薪酬制度才能制定出来。转变观念，树立“以人为本”的理念，着力通过物质激励来激发公务员的潜能。把人摆在首要位置，充分挖掘公务员的人力资源属性，关心其家庭和生活，注重情感慰藉，提高人性化管理水平，完善薪酬激励制度。

第二，优化公务员工资调查统计制度。在理想的情况下，如果能够将不同职务、职级、工作内容的公务员薪酬与全体企业人员同等分类下的工资全部加以统计，更有利于进行客观而全面的比较。但是由于调查、收集、后期整理数据等都需要大量的时间和费用，成本巨大。比较现实的做法是通过科学的抽样调查来获取具有代表性的数据，其中样本的选择、抽样方法的选择、数据的真实性就是其核心的内容。在样本的选择中，可以选取在企业和政府机构中都普遍存在的几类典型的标杆职位作为共同的比较基础，如财务管理、人力资源管理和行政办公。然后将这三类职位内部划分出三个管理层级，即部门管理层(企业经理层和政府处级公务员)、部门主管层(企业部门内主管以及政府科级公务员)以及普通员工层(企业普通员工以及政府普通科员)。只要确定了他们的企业工资水平，便可以确定在政府中有代表性的这三大职位内部的处级、科级以及科员公务员的工资水平。尽管在企业和在政府中工作面临的挑战性和工作压力等还是存在一定差异，但在工作内容和工作性质方面，这三种职业的接近程度是最高的，这样可以大大节约调查的成本。实践中，存在一个非常大的问题，就是企业在上报工资数据时往往刻意隐瞒自己的实际工资水平，而地方政府也没有动力去核实企业的实际工资数据，这就大大降低了数据的真实性。在这种情况下可以考虑增加一些强制性的措施，确保企业的高度配合，可以利用抽样调查、第三方评估、个税资料查验等方式进行验证。

第三，优化公务员工资水平动态调整机制。目前国家公务员工资调整机制有三种，即依据经济社会的发展水平以及物价变动的调整，职务或者职级变动后的调整以及根据工作考核结果的工资变动。第一种是整体水平的调整，后两种是个人工资水平的调整。在建立公务员工资水平的动态调整机制时，有几点需要注意：首先，为保证公务员工资的及时调整，应建立定期工资调整机制，调整期为2年或3年。如果工资调整周期太长，很容易导致工资差距的积累。其次，在调整工资之前，要做好宣传工作，积极引导，提高公众对公务员工资调整的认识，努力达成社会共识。再次，加强公务员工资标准化和健全监督制度。公务员的工资来自政府的财政，应由政府和公众监督。

(三)创新公务员绩效考核制度

准确一致的绩效考核政策不仅可以帮助公务员更准确、更具体地确定自己的工作方向，为其个人职业生涯提供指导，而且可以帮助其明确自己在单位的正常运转过程中所做的贡献，从而强化自己的职业责任感。公务员绩效考核结果应与薪酬成正比，差距显著，这样公务员才可以强烈感受到工作绩效对薪酬的影响。工作严谨负责，德、能、勤、绩、廉都占据上游的公务员与消极怠工的公务员的绩效考核薪酬拉开差距，继而从客观物质激励引导其主观意识，产生工作的积极性、主动性、创造性，在对比中提升自己的工作效率。

虽然公务员法规定对公务员进行全面评估，但并未对考核内容确定权重和量化指标，只是从宏观上规定了它们的定义。因此，平时考核、定期考核、专项考核在与绩效薪酬相关上都缺少可操作性。因此，每个职位都应有岗位说明书，并详细确定每个公务员的职责。绩效评估可以参考人力资源管理中关键绩效指标方法(KPI)的指标量化。为使评估能够运作，需要对评估的每个方面制定适当的评估方法和标准。具体的考核维度或指标随着组织目标的不同而变化，KPI可以分解组织的战略目标，量化绩效的可控部分。这样员工的注意力不仅可以被正确引导，把精力从琐碎的事情中解放出来，还可以更加关注个别关键工作任务，部门的整体绩效指标以及部门的重要工作。公务员定期评估的结果分为四类：优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。如果连续两年被评为不称职，将降低职级，相应的职级工资也将会降低。良好的绩效考核体系把绩效工资作为与公务员工作数量和质量联系起来的纽带，并使用可量化的指标来改变公务员的工作追求和工作倦怠，从而提高工作效率。