新形势下推行基层财政预算绩效管理工作的思考

张中华

一、基层财政推行预算绩效管理工作取得的成效

基层财政预算绩效管理，是以基层政府财政预算为对象，以政府财政预算在一定时期内所达到的总体产出和结果为内容，以促进政府透明、责任、高效履职为目的所开展的绩效管理活动。

基层财政通过大力宣传预算绩效管理的内容和意义，使预算绩效管理理念被各部门单位和社会公众熟知，不断总结管理成效和经验，营造良好的社会舆论氛围。通过制定制度和举办培训班，使预算单位熟悉预算绩效管理的内容和流程，引导其加强资金使用管理，提高资金使用效益，“要钱不随意，花钱讲效益”的绩效管理意识逐渐深入到各预算部门单位。推行基层预算绩效管理工作，取得了以下主要成效：一是基层财政预算预算管理理念开始转变，开始重视财政支出绩效问题，重视预算支出成本，结果导向的绩效理念进一步树立。二是部门和单位更清楚地了解财政支出所要取得的社会和经济效益，明确了“用钱必问效、无效要问责”，在一定程度上强化了部门和单位的自我约束和责任意识。三是增强了项目决策的科学性，提高了预算项目的规划性，减少了财政支出的随意性。

二、当前基层财政预算绩效管理工作存在的问题

基层财政在预算绩效管理工作上进行了积极的探索，取得了一定成效，但我们应该清醒地看到，基层预算绩效管理工作仍处于起步和爬坡阶段，仍然存在不少问题。

（一）预算绩效管理观念不强，工作上重视不够

一些部门单位对预算绩效管理工作还不了解和熟悉，对绩效评价的意义认识不清，绩效观念不强，重视不够。预算部门重资金、轻管理，重支出、轻绩效的观念没有从根本上扭转。即使财政部门部分资金管理科室对预算绩效也存在认识不到位问题。一些预算部门对绩效管理认识不够，责任意识不强，工作缺乏主动性，有畏难情绪，存在拖延或被动应付的现象，工作推进不够深入。

（二）预算绩效管理基础不牢固，各项支持资源匮乏

预算绩效管理对大部分县级单位来说还是一项新生事物，起步时间很短，基础非常薄弱，尤其是各项支持资源非常缺乏。

1.是政府方面，思想认识、理论研究、人员队伍、方法手段、技术支持等各项要素均不完善

尤其是队伍建设不足、绩效管理专业人才缺乏的现象较为严重。预算绩效管理工作涉及项目管理、财政政策、财务资金、产出效益等多方面知识，预算部门单位能全面掌握这些知识的人员很少，人员缺乏成为制约县级单位绩效工作开展的瓶颈。

2.是市场方面，专家学者、中介机构等社会辅助力量明显不足

基层财政本地的绩效评价中介市场刚刚起步，专业咨询机构凤毛麟角。有的专业机构虽然精通财会方面知识，但在财政政策、项目管理及绩效理论等方面知识和经验还比较欠缺，绩效评价结果偏重于财务管理方面，不能准确反映资金的支出绩效情况，评价结论直接应用性不高。同时，由于受地理因素客观限制，服务成本普遍较高，时间效率难以满足要求。为了降低成本，这些单位普遍存在“选择性”承揽业务现象，倾向业务打包，难以满足委托单位现阶段需要的综合性过程服务和“随叫随到”的效率要求。

（三）绩效评价结果应用不够

目前，基层财政绩效评价结果更多的体现在反映情况、找出问题、完善制度层面，在与财政预算管理相衔接方面做的还不够，绩效与预算的联系还不密切，尚未建立预算和绩效的有机融合运用机制。并且由于工作机制不健全等原因，还存在绩效管理与预算管理两张皮的问题。在工作落实中，没有真正将绩效理念和绩效管理贯穿到预算编制、执行、结果运用到全过程中。

（四）工作推进力度不大，覆盖面不宽

2019年，财政部将进一步加大全面实施预算绩效管理力度，越来越多的地方财政部门将绩效管理作为工作重点，加快全过程预算绩效管理改革步伐，在政策或项目事前评估、第三方绩效评价、绩效评价结果应用等方面积累经验。相比之下，基层财政部门预算绩效管理工作步子迈得还不够大、方法不够多,领域不够宽,在工作推进、经验实践等方面与省、市地区存在明显差距。

三、基层财政全面加强预算绩效管理工作的措施和建议

基层财政部门全面加强预算绩效管理，提升预算绩效管理水平是一项系统性工程，单一方面的推进措施对整体工作的提升效果有限，需要在巩固已有成果的基础上，采取有力措施全方位、立体式推进预算绩效管理工作。为了确保评价结果的公信力，为评价结果的有效应用打好基础，基层财政部门需要在战略规划、体制健全、队伍建设、专家培养、智库组建、市场培育、政策培训、信息化建设等方面多管齐下方能收到良好效果。具体几点建议如下：

（一）利用国内专业力量

选择国内绩效管理领域的知名专业机构，通过建立战略合作关系，利用专业的外部资源力量帮助寿光市系统、全面的提升预算绩效管理水平。

（二）制定整体提升规划

根据目前县级市的绩效管理现状和发展水平，制定符合当地实际的财政预算绩效管理系统性战略提升规划，包括3年中期规划及年度详细规划等，有目标、有计划、有重点、有步骤、系统性的推进相关工作。

（三）健全完善体制机制

切实把握财政预算绩效管理的自身规律和本质属性，在明确预算和绩效之间相互关系的基础上，完善各项体制机制建设，突出绩效的“预算”属性，运用预算安排和资金管理的巧实力，四两拨千斤的推动绩效管理工作实现新突破。预算年度结束后由预算绩效评价中心结合部门单位决算工作，集中时间开展预算执行情况监督审查活动，同时挑选部分重点项目，通过社会中介机构进行预算绩效评价。

（四）培养专业人才队伍

首先在基层财政内部培养一支预算绩效管理专业人才队伍。这一部分人员熟悉业务流程并能独立开展绩效管理、目标审核、前评价、跟踪评价及后评价等相关环节工作。其次在全部预算部门培养预算绩效管理骨干力量，能够胜任自身部门单位的预算绩效管理任务，具备独立完成目标编制、过程监控及绩效自评等环节的专业能力。

（五）发展专家顾问团队

在基层财政培养绩效评价专家、学者队伍，满足基本的项目绩效评审需要。有条件时引进外地资深专家，在本地专家学者的基础上共同组建专业的学术顾问团队，打造的强劲的智力支持队伍。

（六）创新利用信息技术

搭建信息化平台，初步实现财政预算绩效管理信息化。按每个预算单位2-3人的规模，在全部预算单位培养一支熟悉且可熟练掌握信息化管理的专业队伍，使用现代信息手段提高财政支出的科学化水平

（七）探索推进新型模式

基层单位开展预算绩效管理工作，学习新模式、探索新方法非常有必要，今年开始试点建设绩效项目库工作，通过理顺完善项目信息，提高项目库管理的科学化水平，在总结经验的基础上推广扩大。项目库管理模式成熟后，通过总结不同类型项目绩效评价的指标框架，对于推进标准体系建设，研究制定共性指标和个性指标体系非常有帮助。

（八）开展示范性评价

选取具有代表性的项目，委托国内绩效管理领域的知名专业机构开展第三方绩效评价，包括前评价、后评价、跟踪评价等不同类型，为其他参与预算绩效评价工作的第三方机构提供学习参考，通过国内知名专业机构的示范引领作用，进一步提升绩效评价结果的专业性和权威性。

（九）培育本地专业市场

积极培育本地绩效评价中介市场，满足市场需要。可集中力量先期打造几家能力水平达到中等水平的中介机构队伍，满足市场的本地化需求，然后在开展业务的基础上带领本领域市场得到充分培育发展。

（十）开展地区交流研讨

通过座谈会、研讨会等形式，与先进地区财政部门深入交流探讨，分享工作经验、交流一线心得，听取意见建议。通过沟通、交流启发思路，互通有无，创新做法，少走弯路，为实现预算绩效管理新突破贡献智慧。

（十一）聘请监督指导力量

借鉴先进地区经验做法，探索组建监督指导团队。聘请人大、纪检监察、审计、专家学者、群众代表等组成监督指导团，请他们平时参与预算绩效管理的监督指导工作，合力提升财政预算绩效管理水平。

（十二）打造重点课题研究基地

积极与全国知名研究机构和高等院校对接，建立良好的合作关系。争取通过当地的绩效管理创新，承担起地方绩效相关的课题研究，让当地成为全省乃至全国在绩效管理方面的“产学研”基地。

总之，基层财政推进预算绩效管理工作，是深化财税体制改革的重要内容，是提高财政资金使用效益的重要手段，也是落实新《预算法》的重要举措。推行预算绩效管理工作，有利于提升预算管理水平、增强单位支出责任、提高公共服务质量、优化公共资源配置、节约公共支出成本。