特色小镇创新融资模式解读

毛佳红

摘要：特色小镇是一种产城乡一体化的创新发展模式，具有城镇发展、特色产业、 创业创新、基础设施、公共服务、美丽宜居、 主体多元、城乡联动等突出特点。传统融资模式已不能适应特色小镇建设资金需求特点。本文从PPP融资模式等角度分析特色小镇建设可行的创新融资方式。

关键词：特色小镇 融资模式

一、特色小镇的概念

“特色小镇”是一种产城乡一体化的创新发展模式，是为了适应中国新常态下全面小康的发展需求地城镇化的成功架构。特色小镇不是行政区划单元上的“镇”，也不同于产业园区、风景区的“区”，而是按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，结合自身特质，找准产业定位，科学进行规划，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，形成“产、城、人、文”四位一体有机结合的重要功能平台。

2016年12月24日，国家发改委发布了《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，明确了美丽特色小镇建设的总体要求，并分别从打造产业发展新平台、培育经济发展新动能、强化基础设施新支撑等八个方面提出了指导意见。这八个方面具体要求是：城镇发展、特色产业、创业创新、基础设施、公共服务、美丽宜居、主体多元、城乡联动。

二、特色小镇建设创新融资模式解读

特色小镇建设，通常有传统的项目建设模式，设计-施工一体化总承包EPC模式，PPP投融资建设模式等。整个运营周期基本上包括：项目申报、招投标、整体规划-投融资-工程建设-运营-投资回收及退出这样的递进开发模式，建设周期长，资金需求量巨大。通常情况下可采用的融资方式包括政策性（商业性）银行（银团）贷款、债券计划、信托计划、融资租赁、证券资管、基金、PPP融资等。

目前实践中特色小镇开发建设采取的创新融资模式主要有：

（一） PPP项目融资

项目融资在实践中有多种处理方式，包括BOT（buildoperate-transfer）建设-经营-转让、TOT（transfer-operatetransfer）移交-经营-移交、BOOT（build-own-operate-transfer）建设-拥有-经营-转让、BTO（build-own-operate）建设-拥有-经营、BLT（build-lease-transfer）建设-租赁-转让等方式，将融资平台公司存量基础设施与公共服务项目转型为政府和社会资本合作項目，引入社会资本参与改造和运营，将政府性债务转换为非政府性债务，可以减轻地方政府的债务压力。

具体实施模式：政府与社会资本通过签署合作协议，按出资比例组建SPV，而SPV负责提供特色小镇的一体化开发运营，小镇建成后通过政府购买服务等方式移交政府，社会资本退出。

缺点：私营机构融资成本较高——金融市场对私营机构信用水平的认可度相对较低，导致其融资成本通常要高于公共机构的融资成本。

特许经营导致垄断——PPP项目融资模式采用特许经营制度的，实际上使得中标的投资运营商获得了一定程度的垄断经营，利益基本上能得到合同保障。这种缺乏竞争的环境可能会削弱运营机构降低成本、提高服务品质的动力。

复杂的交易结构导致低效率——在PPP项目融资中，需要多个独立参与者通力合作，而多个参与者会导致整个项目的约束条件增加。复杂的交易结构需要公共部门和私营机构建立与PPP项目融资模式相匹配的专业能力，而我国在这方面尚显欠缺。即便在项目启动过程中，也可能存在公共部门内部意见不一致，或社会公众与公共部门意见不一致，这都会导致降低效率。

长期合同缺乏灵活性——为了项目长期稳定运行，PPP项目融资合同会比较严格，灵活性不够，尤其是对于项目建成后在运营管理过程中出现的变化情况不能及时调整，只能遵照合同条款执行，显得僵化。

（二）PPP产业基金

PPP基金是指围绕PPP项目投融资设立的产业基金，具有存续期长、组织方式集中的特点。主要模式为政府委托当地政府融资平台作为出资人代表，联合商业银行、社会资本组织发起设立。该模式由基金管理公司和投资人组建投资决策委员会，政府财政部门负责对项目进行初审，投委会负责审定通过，最终由基金管理人与PPP项目公司签订协议。投资回报主要来自地方政府财政收入。退出机制同样采用基金续存期满后由地方政府出资回购的方式。

PPP产业基金的属性是私募股权基金，法律组织形式有三种：公司型、契约型和有限合伙型。公司型PPP基金指依照我国《公司法》以发行股份的方式募集资金而组成公司形态的基金；由于面临双重纳税的负担，公司型PPP基金并不多见，最有代表性的是中国政企合作投资基金股份有限公司，该基金是由国家财政部、社保理事会及九家大型金融机构共同发起成立，总规模1800亿元。契约型PPP基金指由基金出资人、基金管理人、基金托管人之间所签署的基金合同而设立契约型基金；基金出资人作为委托人，将资金全权委托给受托人管理，出资人的权利主要体现在基金合同的条款上。有限合伙型PPP基金指由有限合伙人和普通合伙人共同成立有限合伙企业形式的基金，普通合伙人承担相应的出资责任和基金运营管理责任；该类基金既克服了公司型PPP基金双重纳税的问题，又突破了契约型PPP基金无法充当股东的难题，有较大的运作空间和延展空间，因此成为PPP产业基金广泛采用的模式。

典型的有限合伙型产业基金结构分为三层：银行、保险等底成本资金构成优先层，基金发起人资金构成劣后层，夹层资金构成中间层。优先层承担最少风险，同时作为杠杆，提高了中间层和劣后层的收益。

（三）资产证券化

指以特定基础资产或资产组合所产生的现金流为偿付支持，通过结构化方式进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券（ABS）的业务运作商业活动。

具体实施模式：首先由证券公司发起设立一个专项资产管理计划作为载体，由该专项计划向合格投资者发行固定收益类的资产支持证券以募集资金；这些资金再用以购买项目公司所拥有的特定资产，最后以基础资产所产生的现金流向ABS持有人偿付本息。

缺点：现阶段特色小镇建设涉及大量的基础设施与公用事业，“基础资产”权属还不够清晰，该类融资方式尚处于探索阶段。比如《物权法》第五十二条第2款规定：“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。”

2017年2月3日，“太平洋证券新水源污水处理服务收费收益权资产支持专项计划”在机构间私募产品报价与服务系统成功发行，成为市场首单落地的PPP资产证券化项目，这种创新融资方式为社会资本方投资PPP项目提供了新的退出渠道，同时可以有效地降低融资成本，对于盘活PPP项目存量资产，推动PPP项目具有重要意义，既可推动政府及社会资本合作方降低金融杠杆，对于防范金融风险也具有积极意义。

据了解，新水源PPP资产支持专项计划发行总规模8.4亿元，采用结构化分层设计，优先级8亿元，共分为10档，评级均为AA+；次级0.4亿元。本次专项计划由新疆昆仑新水源科技股份有限公司作为发起人并担任特定原始权益人，由太平洋证券股份有限公司担任计划管理人并进行交易安排。基础资产系特定原始权益人新水源公司依据《特许经营协议》在特定期间内因提供污水处理服务产生的向付款方收取污水处理服务费及其他应付款项的收费收益权，污水处理服务费付款方为乌鲁木齐市水务局。

根据该专项计划交易结构安排，优先级6档-10档在第五年设置原始权益人利率调整选择权，并附投资者回售权、特定原始权益人赎回权，同时新水源公司为专项计划提供差额补足义务，并将污水处理服务收费权质押为差额补足义务及支付回售和赎回款项的义务提供不可撤销的质押担保。

随着国内首单PPP资产证券化项目成功发行，无疑为这种创新融资模式开启了新纪元。

三、结语

特色小镇的建设和运营是复杂的系统性生态工程，所需资金数额巨大，除传统的建设项目融资渠道之外，PPP项目融资、产业基金、资产证券化等不失为可行的创新融资模式；即便如此在实践中仍存在许多政策及法律保障体系风险，需要根据特色小镇开发运营的具体融资模式的实际运作情况出台进一步的政策支持和法律保障。

（作者单位：江苏张林芳律师事务所）