精准扶贫第三方评估研究

马晓夏

摘要：2016年，中央办公厅、国务院办公厅印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，第一次提出引入第三方评估开展扶贫绩效考核，这标志着我国扶贫考核进入了一个新阶段。在此背景之下，本研究分析宁夏精准扶贫第三方评估现状，发现宁夏较好地推进了精准扶贫工作，但存在需加强与扶贫对象沟通等问题，建议构建以信用评级、金融服务、舆论宣传、社会参与为一体的大扶贫格局，进一步推进宁夏精准扶贫工作。

关键词：第三方评估 扶贫绩效 精准扶贫

一、研究背景及文献综述

（一）第三方评估理论

第三方评估（The Third Party Evaluation）是一种有效的外部制衡机制，起源于企业工作成效评估思想。1907年，纽约市政研究院对纽约市政府绩效进行了评估。该评估被认为是人类历史上首次以政府工作的绩效作为评估、测量与核算的对象。20世纪80年代，西方各国纷纷开展政府绩效第三方评估工作，其有效弥补了传统政府“既是运动员又是裁判员”的自我评估缺陷，同时在推进政府由管制型向服务型的职能转型过程中发挥了不可替代的作用。21世纪初期，第三方评估的影响力逐渐扩大，评估对象多元化，评估领域逐步扩大到工程、经济、扶贫、教育等领域。近年，联合国国际开发署（UNDP）、国际货币基金组织（IMF）、国际开发协会（IDA）等国际组织均对其所实行的扶贫工作成效进行第三方评估。

（二）国内外研究现状

从已有文献研究看，第三方评估在国外广泛用于社会各个领域，评估指标与体系较为成熟，主要研究集中在第三方评估概念（Iwasaki，2009；Tanaka，2014）、第三方机构识别贫困人口（Jacobs Bart，2005）、第三方评估政府政策、教育措施、医疗效果等（Kazuyuki KITAMURA，2003；Laura L.S.Howe，2010）等。当前，国内第三方评估还处于起步实践阶段，学者主要关注研究第三方评估概念（倪星，2004；石国亮，2012）、第三方评估模式（郑方辉，2008）、第三方评估面临的困境（何炜，2015；樊怡敏，2015；彭姝，2017）、第三方评估机制建设（兰州大学中国地方政府绩效评价中心课题组，2005；徐双敏，2011；尚虎平，2016；袁莉，2016）、关于扶贫开发工作成效第三方评估的项目介绍及内容分析（汪三贵，2016；杨园园，2016；李裕瑞，2016）。

（三）第三方绩效评估在我国精准扶贫中的实践

精准扶贫第三方评估是指，通过独立第三方机构对精准扶贫过程进行全方位的评估、咨询，进而推动精准脱贫最终目标的实现。2004年，兰州大学中国地方政府绩效评估中心正式成立，标志着我国第三方机构评价政府部门绩效这一方式正式引入。2013年，在湖南湘西考察时，习近平首次提出“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”的精准扶贫要求。党的十八届五中全会将推进精准扶贫写入“十三五”规划当中，精准扶贫成为下一个五年计划的首要任务之一。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，明确提出对中西部22个省（自治区）党委和政府扶贫开发工作成效进行考核，并首次提出考核适当引入第三方评估，这标志着我国扶贫开发考核进入了一个新的阶段。

二、宁夏精准扶贫概况

（一）精准识别贫困人口

按照《国务院扶贫办扶贫开发建档立卡工作方案（2014）》规定，农民人均纯收入2736元（相当于2010年2300元不变价）为国家农村扶贫识别标准。2015年，宁夏采取倒排方式，按比例细化常住、传统移民吊庄、县内外生态移民等人口，最终精准识别101.5万建档立卡 贫困人口，比2013年贫困人口增长99%，占全区农村户籍人口的25.6%，主要分布在12个县、市（区）和移民安置区的132个乡（镇）1567个行政村[1]。

（二）细化扶贫指标

出台《宁夏“十三五”脱贫攻坚行动指南（2017）》，量化扶贫指标，确定贫困村“五通八有”、贫困户“三不愁四保障”等13项脱贫指标，针对不同贫困类型，量身定制多项脱贫行动计划，通过各种渠道，着力解决区域性整体贫困，为打赢脱贫攻坚战奠定坚实基础。

（三）第三方评估开展情况

目前，宁夏大学受中国科学院地理科学与资源研究所委托对宁夏精准扶贫工作成效进行第三方评估组。在接受国家组织的第三方扶贫绩效评估的基础之上，宁夏扶贫办委托国家统计局宁夏调查总队并邀请了区内人大代表、政协委员，新闻媒体等各界熟悉扶贫工作的人员组成评估督导组，于2016年11月首次对全区精准扶贫成效开展第三方评估，以保证第三方评估权威性和公信力。

三、问题与建议

宁夏精准扶贫工作虽然取得了一定成效，但脱贫攻坚任务依然艰巨。宁夏精准扶贫已基本完成国家等相关部门所要求的“规定动作”，目前扶贫难点在于尚未脱贫的贫困户。截至2017年底，宁夏仍有建档立卡贫困人口41.8万人，2.06万患病人口、2.98万残疾人、60岁以上单老双老户2.15万人，贫困发生率11.08%，远高于全国4.5%的水平。特别是“五县一片” （原州区、西吉县、海原县、同心县、红寺堡区）生存环境恶劣，产业扶贫基础薄弱，产业链条短、辐射能力弱，“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口比例大，自主脱贫的动力不足。鉴于此，本文提出构建以信用评级、金融服务、舆论宣传、社会参与为一体的大扶贫格局，进一步完善宁夏精准扶贫的建议。

（一）完善信用体系建设

贫困人群信用意识淡薄，违约、失信等现象时常存在，贫困地区信用环境脆弱与贫困户资金需求得不到满足已形成恶性循环。因此，加强贫困地区信用体系建设，是开展精准扶贫的当务之急，重点应在以下几方面着力：一是搭建征信数据平台，搜集、整合、完善贫困户征信相关信息，建立信用档案，实施分类管理，进一步提高贫困地区信用数据质量。二是统一信用评级认定规则，共享、推广信用评级结果。在贫困户的精准识别、扶贫项目的甄选、贷款的发放、兜底保险的购买、优惠政策的享受等方面均可参考信用评级结果，实现精准扶贫扶持到户，因户因人施策。三是创新信用风险防控机制。实现风险的有效管控是精准扶贫可持续发展的关键。切实做到“一处失信，处处受限”，维护“守信激励，失信惩戒”良性信用生态环境。

（二）构建精准扶贫大格局

2014年10月17日，习近平总书记在首个“扶贫日”明确指出“全党全社会继续共同努力，形成扶贫开发强大合力”。構建宁夏精准扶贫大格局一方面要加大宣传，广泛动员。进一步找准参与主体定位、明确分工、落实责任，有助于拓展提高精准扶贫参与主体的广度深度，精准匹配扶贫资金供给与贫困户的需求。

（三）创新金融精准扶贫产品与服务

宁夏精准扶贫参与主体应发挥各自优势，不断进行金融创新，为贫困户提供多样化的金融服务。一是创新产品。探索实施“互助资金”、“好借好还”等小额信贷金融产品形式。二是创新金融服务手段。依托互联网等移动金融技术，在贫困地区积极推动电话、手机、网上银行等金融服务，构建多层次金融基础服务网络。

（四）加大扶贫政策的宣传

通过各种有效途径加大精准扶贫政策的宣传。一是加强基层扶贫政策宣传与宣讲。加强对贫困地区县、乡、村干部、建档立卡贫困户开展扶贫知识培训，让扶贫干部、贫困户都能了解、会用、用好扶贫工具。二丰富宣传形式与载体。充分运用广播、电视、网络、报纸、宣传册、金融网点、入户宣传等渠道及方式，将扶贫政策和扶贫知识送门入户，有效提高宣传覆盖率。三是加强正向激励，宣传先进典型。把宣传扶贫脱贫工作融入到日常工作中，在全社会营造精准扶贫工作浓厚氛围。

参考文献：

[1]汪三贵，曾小溪等.中国扶贫开发绩效第三方评估简论—基于中国人民大学反贫困问题研究中心的实践[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2016（6）.

（作者单位为宁夏大学回族研究院、中国人民银行银川中心支行）