我国私立学校法律地位探析

何贤

一、我国私立学校法律地位的相关规定

私立学校是各国教育体系的重要组成部分，由于其关涉教育产权、学校治理等各项教育政策、法规的制定，历来受到各国教育立法的重视。所谓“私立学校”是指非由国家出资建立的学校。即由国家以外的一切社会组织、个人、外国资本或者国有企业出资举办的学校。

我国教育立法没有采用私立学校这一范畴，而代之以“民办学校”的称谓。笔者认为，民办学校的提法不够科学，民办学校在本质上就是西方的私立学校，建议以后的立法实践将民办学校统一界定为“私立学校”（基于理解和使用的需要，文中部分地方仍使用民办学校的称谓）[1]。

私立学校的法律地位主要包括两个层面的内容。其一是横向的、外在的法律地位，即私立学校与其他教育机构，主要是与公立学校的比较中所具有的法律地位。其二是纵向的、内在的法律地位，即私立学校由于自身组织形态和法律结构的差异所决定的其在整个法人体系中的类属情况。根据我国《民办教育促进法》与《民办教育促进法实施条例》的相关规定[2]，私立学校与公立学校具有同等的法律地位，国家应该保障私立学校的办学自主权。这是我国私立学校在横向比较中的法律地位。

二、对我国私立学校法律地位的评介

我国私立学校法律地位的界定，尽管有其合理性的一面，但不足之处也是显而易见的。

（一）名不符实：私立学校与公立学校存在实质上的不平等

首先，私立学校在法律地位上存在事实上的不平等。尽管我国《民办教育促进法》规定了民办学校与公办学校具有同等的法律地位，但法律条文上的同等性丝毫掩盖不了事实上的不平等，主要表现在：私立学校与公立学校在招生权、土地使用权、信贷支持、税收待遇、教师身份、社会评价、学生就业等诸多方面存在不平等。其次，私立学校的办学自主权难以实现。政府对待私立学校惯有的所有制思维，使得私立学校徒具“私法人”之名，而欠缺“独立性”之实。[3]以《民办教育促进法》规定的“合理回报”制度为例，该制度仅是作为政府鼓励民间办学的一种奖励和扶持手段，其并不承认民办学校出资人对投入财产的利润分配请求权和剩余财产的索取权。特别是出现了某些地方政府的教育主管部门以维护“教育公益性”为幌子，肆意干预私立学校的内外部活动，私立学校始终处于政府的监督和控制之下，私立学校办学自主权难以真正实现。

（二）归属困境：私立学校不属于我国《民法通则》所规定的法人类型1986年的《民法通则》没有采纳大陆法系国家有关社团、财团法人以及公益法人、营利法人等基本分类形式，而是将法人划分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人以及企业法人四种基本类型，其中前三种又被称为非企业法人。而私立学校不属于其中任何一种法人类型。主要原因在于：一是举办主体不同。按照事业单位、社会团体以及机关法人设立登记的相关法律规定，事业单位是由国家机关或其他组织举办的，社会团体是由中国公民自愿组成的，机关法人则专指各级国家机构，这与私立学校可以由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人来举办存在明显差异。二是初始财产构成不同。事业单位主要是国家基于公共目的，由国家机关或其他组织利用国有资产举办而产生，不包括非国有性资产（《事业单位登记管理暂行条例》第2条）；相比而言，私立学校的初始财产来源主要为非国有资产构成。由此可见，私立学校不属于上述任何一种法人类型[4]。

（三）营利性与非营利性不分：民办非企业单位法律特性模糊不清

教育属于公益性事业，受非营利性是保障教育公益性的固有思维影响，“民办非企业单位”的性质规定，刻意突出私立学校的公益性和非营利性，以区别企业等营利性组织。然而，非营利性与教育的公益性并没有直接的对应关系。首先，二者的法律内涵不同。公益性强调团体的组织目的，即对于不特定多数人利益的满足，而非营利性在法律内涵上强调对团体利润的分配要求，即利润不得在团体成员之间分配；其次，二者的范畴归属不同。公益性强调教育的社会影响，属于教育行为的范畴之一，非营利性与营利性强调对办学所得利润或盈利处理的一种制度要求，属于市场行为的范畴；此外，二者侧重点不同。教育之公益性侧重对教育行为、活动等的价值要求和伦理指向，而非营利性侧重教育产品或服务的经济性、市场性。诚如学者所云：“我国建立的民办非企业单位制度并非什么独创，不过是一个简陋型的财团法人制度。”

三、对我国私立学校法律地位界定的立法建议

（一）尊重传统和私立学校办学实际，合理确定私立学校法律地位

从各国私立学校法律性质与地位的规定看，突出的一个特点是私立学校的法律性质深受所在国家教育法律传统以及私立教育发展实际的影响。比如英国的“公学”制度、美国的天主教会学校以及德国的教会学校等，这些学校均深受教会法律传统的影响，由于财产主要来源于慈善捐赠、信托等方式，使得私立学校要么具有慈善机构性质，要么具有类似“财团法人”的地位。同样的，各国私立教育发展实际直接导致了私立学校法律性质与地位的多样性。除日本专门建立了学校法人制度，作为设置私立学校的唯一主体，并被赋予了公益法人性质外，如英国、美国、德国等国由于私立学校类型的多样化导致私立学校的法律性质与地位呈现出多元化特点[5]。

（二）明确政府与私立学校关系，保障私立学校的平等权和自主权

为实现公立学校和私立学校在法律上的平等地位，应切实发挥政府的主导作用，保障私立学校平等权和办学自主权的实现。在保障私立学校平等权方面，政府要在立法、法律执行、法律监督等方面对影响私立学校平等法律地位建立的几个突出问题做出规定，即建立和完善私立学校在税收、土地、教职工、受教育者权利保障等方面的法律规定，要清理并纠正对私立学校的各类歧视政策。享有更大的办学自主权不仅是私立学校满足教育多元化需求的应有之义，也是私立学校的一个典型特征[6]。其办学自主权主要包括招生自主权、学费定价权、教育教学权、教师聘用权、学生管理权、法人财产权等方面。笔者认为，当前要重点落实好私立学校的学费定价权、自主管理权和法人财产权。对于私立学校的学费定价权，政府原则上应当允许私立学校根据市场供求关系和价值规律确定合理的收费标准，政府则要在强化私立学校信息公开制度、加强行业自律、建立和完善私立学校风险防范机制以及退出机制等方面发挥作用。

（三）设定营利性与非营利性认定标准，实行私立学校分类管理

首先，确立“禁止分配限制”原则和目的性标准作为营利性和非营利性私立学校界分的标准。即如果一所私立学校存续的目的是为实现公共目的而存在，并且不把扣除成本之后的净收入分配给机构成员的就是非营利性私立学校，反之，则为营利性私立学校。其次，明确营利性和非营利性私立学校的主要权利义务。在权利方面，营利性私立学校本质上相当于公司或企业，可参照《公司法》、《企业法》的相关法律规定进行规制[7]。对于学校而言，其主要权利形态表现为独立的法人财产权，即私立學校对投入其的财产享有法人财产权，任何组织和个人无法定事由，不得随意处分私立学校的财产；对于私立学校的投资人或举办者而言，其主要的权利形态表现为剩余财产索取权、利润分配请求权等经济性权利以及选举管理者、参与学校治理等管理性权利。在义务方面，营利性私立学校主要履行法律对企业法人的义务要求，如向政府依法纳税、维护社会公序良俗，向股东履行信息披露、接受监督、分配利润等义务。

参考文献

[1] 林卉.私立学校公务法人地位问题之初探[J].行政法学研究，2001（3）：97.

[2] 龙力，李荣华，古文海.高等学校法律地位研究[J].西南农业大学学报（社会科学版），2005（03）：66-72.

[3] 邢栋，阮辉玲，曹原，邹方幸.应用型高等学校法律事务管理体系研究[J].黑龙江工程学院学报，2017，31（04）：61-65.

[4] 王贵松.论法律的法规创造力[J].中国法学，2017（01）：109-129.

[5] 方芳.民办学校法律纠纷折射出的治理问题及其改革[J].现代教育管理，2016（04）：42-47.

[6] 张利国.我国私立学校法律地位探析[J].武汉理工大学学报（社会科学版），2014，27（06）：1094-1097.

[7] 丁连生.试论学校的法律地位[J].嘉兴高等专科学校学报，2000（02）：55-57.