完善新时代下保障性住房体系：意义、问题与政策措施

郭威 杨弘业

目前，我国正处于新型城镇化建设和人口结构变化关键时期，城镇家庭户总数中还有约30%左右应纳入住房保障范围，这表明着我国仍有6000万个家庭急需社会提供保障住房。但截止至2017年底，我国保障性住房也仅解决2200万户家庭的住房所需，住房市场的供需失衡导致我国住房保障缺口至少在3800万套左右。上述数据表明，我国城市住房供给面积较少，大量中低收入阶层的住房需求无法得到满足，保障性住房制度仍待完善。为积极适应我国新时代社会主要矛盾的重大转变，满足中低收入城镇居民的基本住房需要，迫切需要切实分析当前住房保障体系中存在的问题探索建设多元化住房保障体系的有效措施，既关系到广大群众的民生福祉，也关系到决胜全面建成小康社会的质量和内涵。

一、建设住房保障体系的重要意义

（一）构建住房保障体系是推动我国新型城镇化建设的战略举措

2017年中央经济工作会议指出，“我国应继续积极稳妥推进我国新型城镇化进程”。在我国改革开放40年所引发的经济社会结构变迁的影响下，新型城镇化的快速推进带来了城市内部产业升级与人口、土地以及资本等生产要素的集聚，促使城镇居民住房需求快速增加，也因为土地的有限供给导致城市土地价格和房地产价格增长超出中低收入家庭居民的承受能力，导致土地城镇化与经济城镇化，而非人口城镇化。因此，积极推进保障性住房建设，可以有效缓解新型城镇化过程中人口流动所带来的住房需求与供给、城市承载能力与人口持续增加之间的不协调、不平衡问题，通过进一步完善城市功能，助推旧城和棚户区改造，增强城市承载能力，提升城市生活水平，提高城镇化的质量，真正坚持以人为本的新型城镇化。

（二）构建住房保障体系是适应我国人口结构变化的有效方式

住房是人们进行生产生活的前提和保障，保障性住房体系的发展是完善我国社会保障体系的关键环节。在诸多影响住房保障体系的因素中，人口的年龄结构与空间分布结构变化是影响住房保障体系发展的关键因素。一方面，从人口年龄结构来看，自1980年中国实施生育政策以来，中国仅用约30年的时间便从青年型社会步入老年型社会，人口结构的快速转变导致了许多新的特征，如：家庭规模减小、老龄化严重、新生儿数量较少、城镇人口激增等。反观大多数发达国家，实现这一人口结构转变，通常都经历了近百年的时间。快速的人口结构变化产生了差异化的住房需求，迫切需要我国城镇住房供给制度进行相应的调整。另一方面，从人口空间分布结构的变化来看。自1992年我国确立社会主义市场经济的改革目标开始，随着农村劳动力源源不断向城镇转移，为我国社会主义市场经济发展提供了充足的劳动力数量，形成了大量的流动人口。流动人口的主要特征是从我国西部、北部不发达地区省份流向东部、南部经济发达地区省份，东南部发达地区的有限城镇住房供给短期内难以满足激增的城镇住房需求。因此，为适应上述的人口年龄、空间结构变化，构建有效保障我国公民住房基本权利的住房保障体系就成为适应我国新阶段人口结构变化的有效方式。

（三）构建住房保障体系是加强民生保障的内在要求

在我国保障性住房不断发展的20年间，各地纷纷形成了以廉租房、经适房、公租房，以及限价房等保障形式为主体的保障性住房体系。建设保障性住房体系，是保障和改善民生、促进社会和谐稳定的必然要求。然而，近年来房价不断高升，房地产公司“捂盘”“炒盘”的现象屡禁不止，“炒房团”利用市场价格波动间接限制甚至剥夺了部分中低收入居民的住房需求，这些由住房引发的问题严重阻礙了我国以人为本的民生保障工程的顺利推进。当前正处于决胜全面建成小康社会的攻坚期，民生保障工程作为重要的衡量标准很大程度上决定了小康社会的质量和水平，因此，加快推进完善保障性住房体系，满足广大居民，特别是中低收入群体的基本住房需求加强民生保障，是实现全面建成小康社会目标的内在要求。

二、当前我国住房保障体系的主要问题

（一）保障性住房融资渠道较为单一

在保障性住房的建设过程中，资本市场发挥作用有限，缺乏利用保险、基金、风险投资、债券、社会机构等直接投资模式和多元化、多层次的融资渠道。大多数地方的保障住房建设资金是以政府财政资金为主，增加了当地政府的财政压力。通过对比普通商品房与社会保障性住房的价格可以看出，土地市场价格与基准地价之间的价格差是由政府来承担的。由于保障性住房所需资金量大且期限长，过分依赖政府公共财政的单一渠道，严重影响了我国保障性住房的供给质量和效率。

（二）保障性住房税收激励制度缺失

过去的实践发展表明，税收制度对我国保障性住房的政府直接投资建设模式并无明显的激励作用，当地公共财政和对保障性住房的需求程度仍是我国保障性住房供给量的决定因素。我国保障性住房的税收激励制度缺失、税收制度不尽合理主要体现在以下三方面。第一，我国政府与开发商合作开发保障性住房时，除了按配建比例免征城镇土地使用税、印花税，在增值额有限条件下免征土地增值税外，其他几种涉及税额较大的税种例如企业所得税、营业税等，根本没有优惠政策。第二，根据《经济适用住房管理办法》的规定，企业开发配套经济适用房是依据成本加成方式定价的。因此，我国政府即使给予开发企业税收政策，也会因为减少其成本基数而直接导致利润下降。第三，税收种类过多，调控效果不明晰。目前我国住房保障政策之间缺乏有效的协调和配合，使得税收优惠的引导和调节作用失效，反而成为政府为开发和经营保障性住房的企业减税让利的工具和手段。

（三）保障性住房供给区域分布失衡

政府对于保障性住房的方位规划是否与被保障群体的需求相匹配，直接关系到被保障群体的长期生活水平和城市经济发展，进而影响住房保障体系的政策实施效果。纵观五大国家中心城市保障性住房供给的空间布局①，可以发现我国政府划归的保障性住房建设用地一般位于城市的偏远城区，导致保障住房供给出现供求错位空间失衡。偏远城区保障性住房的基础设施配套较差，使居住其中的被保障群体难以享受到市民本应享有的就业、就医、上学等基本福利待遇。这种供给分布失衡加大了入住对象的居住成本，削弱了保障性住房的保障属性，在部分城市甚至出现了保障住房的保障对象弃购、弃租等现象，造成住房资源的浪费。因此，保障性住房空间分布的合理配置与居民的生活需求相匹配成为优化保障性住房供给结构的重要环节。

（四）保障性住房产权制度存在内部缺陷

我国多样化的保障性住房产权模式给政府投资建设、分配、管理和回收保障住房造成高昂的交易成本和社会成本。为了解决以往政策制定、实施等层面不连贯而导致的产权遗留问题，新的政策改革又会带来新的产权纠纷问题。如，1998年通过成本价购房、标准价购房等各种定价方式进行的住房改革，这也为以何种方式私有化公有产权的问题埋下了伏笔；2007年出台的《经济适用住房管理办法》纠正了对经济适用房再上市过程中所产生的公有产权收益主体不清的问题，这实际上解决了1998年启动的住房改革存续的产权遗留问题。然而，在政策的不断演进过程中，仍未能建立规范、统一的保障房产权制度。因此，保障性住房产权模式不健全、未充分考虑公平性等问题，已经是困扰我国保障性住房制度发展多年的疑难杂症。

三、建设多元化住房保障体系的政策措施

（一）深化融资制度改革，拓宽保障住房的融资渠道

在明确未来保障房建设的发展重点聚焦于公共租赁房、廉租房、共有产权住房和棚户区改造住房后，还应进一步拓宽保障性住房的融资渠道。政府应履行公共租赁房和廉租房的建设以及分配、回收等管理服务职能，企业应承担棚户区改造住房和共有产权住房的售卖、交易等管理服务职能。在此基础上对受益主体不同的保障性住房实施差异化的融资方案，做到有的放矢，有序推进住房保障体系建设。

首先，在公租房中引入PPP模式。公租房属于准经营性项目，具有很强的正外部性，市场需求大，可替代性弱，价格弹性弱，具备很强的社会效益，可引入私人部门参与一线城市的公租房建设。PPP模式已经被广泛用于我国一二线城市的基础设施建设领域，且在保障性住房建设中已有成功经验。PPP模式的关键是政府与特殊目的公司（SPV）在项目筹资过程中各自担负有限的责任和风险，完全按照合同进行融资、建设和后续管理经营。具体操作上，政府往往通过承诺给予额外的土地使用权等优惠政策吸引私人企业进行PPP融资。私人企业在建成保障性住房后拥有运营权与管理权，可进一步通过收取房租和政府运营补贴进行盈利活动，最终实现政府、私人和被保障群体互利共赢的结果。

其次，在共有产权住房中引入“建设—运营—出售（BOS）”模式和资产证券化（MBS）模式。建设共有产权住房所需的融资模式，既可以制定相关优惠政策，也可以沿用或变形公租房中部分操作模式。第一，引入“建设—运营—出售（BOS）”模式。該模式继承并改进了PPP模式所具有的优点，整个运行模式由建设期、运营期和出售期三个阶段组成。前两个阶段和PPP模式相同，在运营期过后，政府会重新将住房上市出售。也可由运营公司自行回购再出售给其他保障人群。并依据签订合同时所规定的投资回报率，将租金收入和出售后的增值收益分配给运营的私人公司。该模式的优点是可以加快政府资金回笼，又可以使住户获得稳定产权，社会资本取得稳定的投资回报，具有现实可操作性。也可以引入资产证券化（MBS）融资模式。这是一种低风险、收益稳定的投资工具，主要是将具有未来现金流但缺乏流动性的共有产权住房抵押贷款聚集起来，通过结构性重组将其转化为可以在市场上出售和流通的证券以此来筹集资金的过程。当前我国居民储蓄存款数额巨大，广深高速、珠海高速已为资产证券化提供了成功经验，完全可以尝试应用于共有产权住房项目。

最后，在棚户区改造住房中引入住房合作社模式。住房合作社模式是一种集资建房的公私合作形式，是被西方国家普遍适用于解决保障性住房问题的融资手段，因此可被用于我国棚户区改造住房建设。这种模式有两种资金筹措渠道：一种是企业捐赠，政府会对捐赠企业进行土地使用优惠政策和税收减免政策。另一种是棚户区居民利用个人储蓄资金加入合作社，由住房合作社将新建的棚户区改造住房售卖给被保障居民，该房屋只能在合作社员之间流转，不能向外售卖。

（二）深化财税制度改革，发挥税收政策的调节作用

近十年来，我国部分城市房价上涨迅速，保障性住房建设略显迟缓，原因之一便是现行的税费制度无法满足我国新时代经济社会的发展要求。因此，进行财税制度改革，调节保障性住房供给结构与数量，引导消费者理性购房行为，是完善我国保障性住房建设的重要环节。

第一，从保障性住房的审批、建设、流通等方面减轻税赋。我国房地产开发需要经历漫长而复杂的审批过程，其中房地产企业需要缴纳25个政府部门所开设的50余种税款，这些税款大多产生于审批、建设和流通环节，税费总额占总计成本的18%—22%。我国应继续推动政府职能机构精简化改革，继续有效地清理、归并税种，降低税费。这既有利于降低房价，还可以降低建设配套保障性住房企业的额外成本，激发其建设保障性住房的积极性，将更多的资金用于提升住房质量和建筑效率。

第二，推动房产税改革，使房产税成为地方政府财政收入的主要源泉。我国保障性住房发展迟缓的原因之一是因为政府财政支出紧张，为此必须向拥有多套住房的城镇居民征收房产税。一方面，使得持有多套住房的富裕群体持有房产成本大大提升，进一步抑制房地产投机行为，降低过热的房价。另一方面，房产税的征收必然使地方财政富裕松弛，作为新的财政税源，改变过去几十年中土地出让金占地方财政收入50%以上的情况。

第三，提高直接税征收比重。避免重复征税，避免漏征少征现象，最好的方式就是扩大直接税收比重，扩大所得税征收范围和份额。做好所得税的征缴工作，就要解决好房地产行业内普遍存在的财务延期结算和后期成本前置问题，具体可从以下三个方面实施：一是由建设主管部门合理确定建设工期；二是由税务部门按建设工期和实际销售面积合理确定财务结算时间；三是监控重点科目，合理估算开发成本费用，防止后期成本前置。

（三）深化住房制度改革，优化保障住房的供给结构

在短期内，通过地方政府财政补贴多种渠道增加住房供给。在保障性住房领域，最核心最首要的问题就是房源问题，相对于中低收入困难家庭来说，现有的保障性住房的存量还不足以满足其需求。因此，为增加保障性住房供给数量，政府要积极发挥建设主导作用，兼顾到保障对象的实际经济能力及政府的财政补贴压力，探索公共租赁住房融资机制和租售并举新道路。并通过回购、回收、收购、捐赠等方法来筹集，力求做到全方位，多渠道地增加保障性住房存量。

在长期内，构建住房多元化供给模式。多元供给是指供给主体的多元化，即以政府为主导的同时，拓宽主体成分，例如开发商、非营利性组织、其他捐赠者等很多组织甚至是个人都可以成为社会保障性住房的供给主体。因此，非营利性组织作为除了政府和市场之外的第三方资源配置力量，在保障性住房供给中发挥着重要的作用，必须通过制定国家层面的法律保障为非营利组织的长远发展提供良好的政策支持与制度保障。在目前的利益格局条件下，非营利性组织存在的最主要目的是为降低地产开发商在房地产市场上的垄断地位，阻止开发商在保障性住房建设中谋取暴利，维护房地产市场和社会的和谐稳定。

（四）完善共有产权制度，维护保障群体的财产权力

我国保障性住房的产权问题具体可表现为其所有权、使用权、处置权和收益权经常存在交叉或分离。目前，我国根据受保障群体来确定社会保障性住房产权归属：廉价租住房的产权划归国有，被保障者仅有租住使用权；公租房归建设单位所有，被保障者拥有收益、使用权；经济适用房的产权可界定为公共产权；另外，若加之土地划分时附加的产权问题，我国社会保障性住房的产权问题就更为复杂。

完善共有产权制度。与传统的经济适用房相比，共有产权房在审批土地的方式上、政府与被保障群体的关系上、购买房产时所承担的风险和收益上来看，都有着十分明显的体制优越性。第一，共有产权房改变了政府划拨土地的方式。从最初的行政划拨土地慢慢转向市场化出售土地，并且房产以虚拟产权的形式在短期内共有，这种做法大大降低了保障性住房在被购买后又转向市场倒卖的可能性。第二，传统经济房中政府与购房者之间以补贴与被补贴的关系，在共有产权住房中的体现则有所不同，共有产权住房的购买人与政府之间是共同共有的关系，是平等的民事主体关系。第三，购房者风险降低，预期收益提高。共有产权制度降低了居民的购房压力，提升了居民的日常消費水平。符合要求的居民可根据自己的财产状况，选择合理的自身与政府出资比例。并且，按照自身经济实际状况，被保障者可以选择最优方案进行回购，这种共有产权的制度使得被保障群体灵活实现其社会保障权益，是我国以人为本民生建设的良好体现。

注：

①2010年2月，住房和城乡建设部发布的《全国城镇体系规划纲要（2010—2020年）》明确提出建设五大（北京、天津、上海、广州、重庆）国家中心城市的规划和定位。

（作者单位：中共中央党校（国家行政学院）经济学部）