谈PPP融资模式在我国新型城镇化中的应用

摘 要：当前我国正在进行新型城鎮化建设。在此进程中，存在大量的资金需求，因此适合把PPP融资模式应用于我国城镇化建设中。文章从PPP模式的概念及应用背景下出发，分析了应用 PPP模式的必要性及政策法规不完善、项目风险大、专业团队和人才短缺等现状，提出完善政策法规、建立风险分担与管理机制、强化效率及社会监督、培养专业团队和人才等建议。

关键词：PPP融资模式 新型城镇化 公共基础设施项目

一、 PPP融资模式的含义及应用背景

PPP模式（Public—Private—Partnership，即“公共部门—私人企业合作”的模式），是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，通过政府采购的方式，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的“公共私营合作”的融资机制及管理模式。PPP模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及其有效运营。

PPP模式起源于20世纪90年代的英国，目前在国内外已经得到普遍的应用。国际上，2000年的英国伦敦地铁成功地采取了PPP模式，这为国内外轨道交通的公私合营提供了一个相对成功的范本。2000年中期，我国地方政府开始尝试在城市供水、供气、市容环境、市政设施、城市维护等引入PPP模式。2005年，北京地铁“四号线”建设也成功地引入了PPP模式。自此，全国各地许多大型项目，特别是公共基础性投资项目大都采用PPP模式进行运作，并取得了显著成效。于2014年始，国务院出台《关于创新重点领域投融资机制，鼓励社会资本投资的指导意见》，财政部印发了《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》。2015年《关于在公共领域推行政府和社会资本合作模式指导意见》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等政策的陆续出台，使PPP融资模式已上升为国家战略。当前，我国正在进行新型城镇化建设。巨大的城市公共基础设施建设需要大量的资金支持，需要创新金融投资机制。这为PPP融资模式提供了十分广泛的应用空间，基础设施类项目：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施；公共交通设施领域：公路、铁路、机场、城市轨道交通、高铁等；公共服务项目：医疗、文化旅游、教育、健康养老等，以及水利、资源环境和生态保护等多个领域都可引入PPP融资模式进行运作。目前PPP融资模式已成为我国新型城镇化建设和经济发展的重要引擎与支撑力量。

二、 PPP模式在我国新型城镇化进程中应用的必要性

（一）我国新型城镇化进程中巨大的资金需求

当前，我国正在进行新型城镇化建设，这是一项巨大的系统工程，无论是公共基础设施建设，还是公共服务职能以及社会管理均需要大量资金支持。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（下称《规划》）指出：到2020年常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。由此带来的投资需求约为42万亿元。据国家开发银行估算，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元，平均每年需要8万多亿元投入。到2020年中国需要至少50万亿人民币的新投资用于新城镇建设。而现有投入资金渠道和来源难以满足这一庞大的资金需求。在保障城镇化建设资金方面，2016年5月财政部副部长刘昆表示财政部将重点做好三方面工作，其中第二条就是：推广使用政府与社会资本合作的模式，也就是PPP融资模式。撬动私人资本参与我国新型城镇化建设，为政府部门提供更多的资金支持，加速我国新型城镇化建设进程。

（二）创新新型城镇化投融资机制的需要

城镇化意味着巨额资金投入。必须探索更为合理的投融资体系，创新新型城镇化投融资机制。国务院关于《深入推进新型城镇化建设若干意见》中提出要创新投融资模式，建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，为城镇基础设施建设提供资金保障。PPP模式是一种新的投融资和管理模式。这种模式是一种政府和私人企业之间以特许经营权为基础，以各参与方“共赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。政府可缓解财政支出压力，提高管理和资本运用效率，降低投资成本。而企业拓宽了投资和发展空间。PPP模式通过授予特许经营权，使私人资本不再局限于批发零售、贸易餐饮、建筑制造等传统行业，还可以进入公共基础设施，如电力电信、供水供气，道路交通、教育医院等基础设施领域，大大拓宽了私人资本的投资发展空间。PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势，把政府主导的公平和企业追求的效率有机结合。双方可以形成互利共赢的长期目标，以最有效的成本为公众提供完善的基础设施和高质量的公共服务。保障城镇化建设顺利进行。

（三）转变政府职能，促进管理体制改革与创新的需要

党的十八大指出，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》就政府向社会力量购买服务提出总体意见。PPP融资模式是政府和私人企业之间以特许经营权为基础的伙伴式合作关系，使政府从过去的基础设施、公共服务的提供者变成一个监管、指导、合作者，实现政府管理职能的转变。通过政府与私人企业的合作治理、利益与风险共担，充分发挥市场配置资源的功能，实现我国新型城镇化建设中公共部门与私人部门共同参与的帕累托最优。另外，通过PPP项目的实施，政府对项目进行中长期规划、公开收费或补贴的调整机制，切实做好PPP项目“全生命周期”的预算管理。通过项目未来运营收入和适当补贴，建立起收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度，促进管理体制改革与创新。

三、 PPP模式在我国的应用现状

（一）政策法规不完善，可操作性不强

我国自2014年始，国务院、国发改委与财政部陆续出台了一些《关于在公共报务领域推行政府和社会资合作模式指导意见》、《基础设施和公用事业特许权经营管理办法》等，虽然具有一定的宏观指导意义，但在PPP项目实际应用中，缺乏可操作细则。同时与之相关的许多配套政策、法规，如资本市场、CPI、利率、政府调价机制、信贷、税收等都制约了PPP项目的应用及推广。

（二）项目风险大，风险监管机制不健全

PPP项目投资巨大，回收周期长，项目少则1-3年，多则十几年。在项目整个生命周期内，参与企业不仅要考虑初期资金投入，还要考虑项目的“资金—建设—运营—变现—退出”等全周期的成本和盈利状况。由于项目周期长，这期间风险巨大：有政策、法规、经济等宏观方面的风险，也有地域环境、技术、财务、设计建造、采购中谈判、运营、成本等中微观层面的风险。当前，PPP模式在我国新型城镇化运用还处于初期阶段，在项目实施过程中缺乏科学合理的风险监管及分担机制。这让社会民间资本望而却步。据统计：截至2016年6月，PPP项目库的项目数已超9000个，项目资金超10万亿，而签约仅2万亿。

（三）专业团队和人才短缺

PPP项目是一项巨大的工程，包括征集、调研论证、选项及实施、监管、成本及风险控制等诸多环节，这其中牵涉法律、金融和财务、证券、税务、项目营运、环保、土木建筑工程等方面的知识，涉及面十分广泛。需要一大批包括法律、金融、财会、工程等方面的复合型专业技能人才和团队，以保障PPP项目的顺利实施和后期盈利管理。但目前PPP在我国是个新生事物，缺乏这方面的专业团队和人才。

四、新型城镇化建设中应用PPP模式的建议

（一）搞好PPP模式顶层设计，完善相关政策法规

我国新型城镇化的核心是“人”的城镇化，重点是“社会投资驱动型”的城镇化。这意味着政府将加大在公共基础产品、社会保障网络和服务业等领域的投资。在这一过程中，政府要搞好PPP模式顶层设计，应对公共基础设施项目建设的投融资体制和管理制度进行改革与创新。建立以市场为引导、企业自主参与、银行独立审贷、融资方式多样、宏观调控有效的新型投融资机制。建立完善的法律保障和监督体制。通过完善的法律法规对参与各方进行有效约束。形成风险共担、利益共享的政府和商业性资本的合作模式。要建立统一的资本市场和PPP项目准入机制，鼓励和引导国内外私人资本参与到我国新型城镇化建设中来。同时，要完善PPP项目交易流程和管理机制，加强PPP标准合同管理。重视并保持政策法规的稳定性与连续性，確保PPP项目不因法令修改和政府换届而中断或中止。以保护私人资本安全合理的投资回报。积极运用基础设施和公共服务的公私合作伙伴关系分摊PPP模式支出压力，提高公共产品和服务的供给效率和质量，加速我国新型城镇化的进程。

（二）建立风险识别和分担管理机制

PPP模式的特点是：利益共享，风险共担。而风险控制与合理分配是PPP项目运用成功的关键。PPP项目投资大，回收周期长，风险也大。这其中有国家层面的政策、法规、经济地域环境等宏观方面的风险，也有资金、技术、财务、建造、运营成本等中微观层面的风险。为使PPP项目充分发挥公私合作的优势，确保项目得以顺利实施，必须建立科学合理的风险识别和分担机制。做好政府与社会资本方的责任划分，明确界定风险分担范围与方式。根据风险评估结果和分类，以风险可控与成本最低原则在不同的投资主体间进行分担。建议PPP项目宏观方面的风险，如政策、法规、经济环境等由政府分担，技术、工艺、财务、营运等中微观层面的风险由企业分担。不可抗力、意外风险则可协商共同承担或由保险公司分担。当然，针对不同的PPP项目，背景条件不同，实施地域、环境不同，应结合具体情况，寻求最佳的风险分担方式，解决私人资本投入的后顾之忧。撬动私人资本参与PPP项目“全生命周期”活动，加速我国新型城镇化建设。

（三）强化效率约束机制，加强社会监督

当前，我国的新型城镇化建设给PPP模式的运用提供了大好时机。建议在科、教、文、卫等公共基础产业投资上、纯公益性项目中加大政府财政资金投入。而与新型城镇化相配套的项目如城市供水、供电、供气、垃圾处理等基本服务体系等经营性项目可通过PPP模式对民间资本开放，以发挥市场配置资源的基础性作用。同时，一定要强化效率约束机制。严控PPP项目上马规模与速度，分轻重缓急，合理安排，避免各地简单重复，提高投资效率。

另外，完善的监管机制和监管执行能力是一个PPP项目得以顺利实施以及未来良好运营的重要环节。PPP融资模式在我国新型城镇化应用中，要加强监督机制建设，加强社会监督。对项目整个生命周期，特别是对PPP项目招投标流程、实施进度、资金拨付、项目运营管理、成本控制等关键环节开展监管。避免政府既是裁判员又是运动员的双重角色。让投资各方、社会公众共同参与到对PPP项目的全周期监督和管理中来，形成有效的监管约束机制，保证PPP项目在阳光下运行。

（四）加大专业人才的引进与培养

PPP模式的运作涉及范围和专业知识十分广泛，需要一大批懂经济、法律、金融和财务、证券、税务、项目营运、合同管理等方面的复合型专业人才。要鼓励和引导高等院校、企业及其他民办组织按市场导向，多渠道、多方式培育和造就一批高级项目管理和专业经营复合型、开拓型人才并参与到PPP项目建设中来，保确PPP项目顺利实施和未来的高效营运，增强民营企业或外商等私人资本的投资信心。

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（陶红艳，襄阳汽车职业技术学院）