鄞县临时参议会与地方政治（1944—1946）——以宁波市档案馆馆藏档案为考察中心

周泉胜／浙江省镇海中学历史组

1944年10月，鄞县临时参议会成立，到1946年6月被民选的县参议会取代，它存在了近两年的时间。在其存续期内，鄞县临时参议会积极参与地方事务，一定程度上起到了民意机关的作用。通过对鄞县参议会的考察，我们可以了解到抗战结束前后宁波地区地方自治及地方社会精英对地方政治的影响。学界对宁波地区临时参议会的研究基本处于空白状态，因此笔者以鄞县临时参议会为例加以考察，以求教于方家。

一、临时参议员的个人状况

由于县临时参议会并非正式的民意机关，所以其参议员亦非民选，而是由县政府结合各方意见，根据省政府所给员额加倍圈选，由省政府聘任，可以说代表了地方精英。

从籍贯上看绝大部分为当地人，35名参议员中31人籍贯为本地，而其他4人长期居住鄞县，最短的为10年，最长的为15年[1]。

从县临时参议员的学历来看，接受过高等教育者为数不少，鄞县的35名参议员中有11人拥有专科以上的学历，最高者沈贻芗为美国加州大学的教育学硕士；其余24人中14人为中学（含师范及中等专业学校）文化程度，10人为小学文化程度[2]。

从临时参议员的职业构成来看，以来自教育和商界的人士居多（各11人）。见下表。

表1：宁波部分县份临时参议员职业构成表

二、议案统计和分析

临时参议会活动的主要内容体现在其议案上。据统计，鄞县临时参议会第一次大会共收到35件议案，另有8件临时动议，全部出自临时参议员；第二次大会收到提案64件，临时动议9件，其中出自县政府的有7件、临时参议会秘书室的有5件（全部属于代公民或区署转呈意见）[3]。在讨论过程中，第一次大会的正式议案中35件有31件通过，总通过率为90.7%。第二次大会收到提案64件，经审议，不提交讨论9件、并案讨论1件、自行撤回1件，议决46件；临时动议9件，其中8件为通过或修正通过，总通过率为74%。其涉及内容见下表。

表2：鄞县临时参议会通过的议案内容统计表 单位：件

由于两次会议召开的时间分别是抗战期间和胜利之后，所以参议员的关注重心有所不同。第一次会议召开时，由于临时参议会自身组织尚未完全建立起来，所以关于自身组织建设和向各方发出电报以声明存在的议案就有5件（虽然电报内容都是向中央、省、县政府方面致敬，但也表明临时参议会已经成立）。本次会议另外一个重心是关于如何争取抗战胜利，在第一次会议通过的议案中有4件直接和争取抗战胜利有关，这些议案分别从经济、文化教育等方面给政府献计献策。在抗战进程中，中国共产党的势力在宁波地区迅速发展，为国民党控制的临时参议会对此自然不会坐视不理，会议向国民党中央致电要求加强“剿共”并制定了计划以供参考。作为地方的代表，参议员们也积极向政府反映民众要求。首要的是减轻负担，由于战争，鄞县境内驻军颇多，加之自然灾害，民众负担沉重、生活艰难。县临时参议会通过3个决议案分别要求县政府缓征积谷、乡镇事业谷等；电请浙江省六区专员公署暨浙东行署核减征购公粮数额三分之二；电请省政府取消本县境内护运站以利于商业发展。此外临时参议会还就地方农业和教育发展等提出建议。这些提案的内容既与国民政府中心工作一致，又反应了地方的诉求[4]。

第二次会议召开时，抗战已经结束。恢复被战争破坏的经济和社会秩序、发展生产及文教事业，成为政府和参议员们考虑的重点问题。由上表可知，在第二次会议上通过议案54件，涉及教育与建设的共计22件，占比40%强。此次会议议决的54件议案中有6件来自县政府（第一次会议没有来自县政府的提案），其中内容涉及市政建设、卫生和教育建设、对抗战时期各乡镇财政清算、乡镇公所经费规范和全县救济组织的建立等。这说明县政府企图借临时参议会拥有的资源加以办理。参议员关注的重心则在于经济、教育和建设事业。在来自于参议员的43件议案中，教育占了10件，建设事业（含市政建设、交通和通讯、水利工程建设）6件，卫生事业4件。三方面合计20件，占比46.5%[5]。

三、临时参议会运行效果及其与政府和民众的关系

由于县临时参议会并非民意机关，“仅是县政府的带有一种自治性的辅助机构”，因而其职权很是有限[6]。临时参议员们显然意识到了这个问题，但还是表现出积极的议政态度。从实际运作看，县临时参议会在十分困难的情况下还是尽到了为政府提供建议及进行监督、为民众团体（或个人）转达意见的职能。

在协助政府推行政令方面，临时参议会主要开展了如下工作。（一）听取、审议县政府和区署的工作报告，审议县预算。鄞县临时参议会两次大会开始后，都是先听取县政府相关科室及区署、县警察总队、国民兵团的工作报告，并在会议中对报告进行审议，最后形成决议案。审议县政府的预算有助于政府听取各方面的意见，也有利于政府和各界沟通。如鄞县临时参议会的驻会委员对县政府1946年的预算作了仔细的审查，并提出了修改意见，并发出了感慨：“综核岁入出总数为六万万六千三百十五万二千二百四十元。为数之巨，殊堪惊人。”于是临时参议会向中央呈请将宁波警察局经费列入省预算以减轻鄞县民众的负担[7]。听取、审议政府工作报告和财政预算既可以加强政府和社会各界的联系，一定程度上也有利于临时参议会监督政府，促使政府依法行政。

（二）对各级政府提出建议。如鄞县临时参议会第一次大会第四次会议议决给国民政府去电，建议加强“围剿”四明山地区的中共根据地；第八次驻会委员会议则议决建议中央在宁波建立国立中正大学以示对蒋介石的崇敬等。此外，对省政府也有将省立高等商业学校迁移至鄞县的决议案，对省高等法院则有电请高等法院在鄞县附近设立上诉推事一人以便办理诉讼案等建议。当然临时参议会主要的建议对象还是本县政府[8]。

（三）参与县政府交办的一些政务。例如在鄞县临时参议会第二次大会上，县政府提出组织清算委员会彻底清查各区乡镇收支款项。会议选举了议长周大烈等5名参议员，会同县政府及社会各界人士组成委员会，由副议长汪焕章草拟章程并展开工作。又如1945年4月浙江省社会处配发鄞县赈款二十万元，县政府希望会同地方法团及公正人士共同发放。时值第二次驻会委员会议，议决推正副议长会商党政机关办理，使赈款顺利发放[9]。

各级政府与县临时参议会的关系则较为复杂。中央政府与县临时参议会间的联系不多，间或后者向前者提出建议，若前者不予采纳也无可奈何。如鄞县参议会在大会（驻会委员会）期间共向中央提出4条建议，其中2条为“剿共”，1条为褒扬抗战将士、抚恤抗属，1条为建议中央在宁波设立中正大学。前3条未得中央电复，后1条被教育部否定。更有甚者，临时参议会所通过的议案因为中央的否定而无法执行。如鄞县临时参议会认为民众负担过于沉重，要求省政府自1946年起将宁波警察局经费下预算，即原征房警捐归还县政府以弥补县财政之不足。省民政厅复电表示同意并将其列入省预算，但又表示须经中央核准。后中央未予核准，县临时参议会虽再次请求省政府将其列入省预算，但无济于事[10]。

省政府是县临时参议会意见的接收者，又是其监督者。当县临时参议会与其他部门发生冲突时，省政府又是仲裁者。在鄞县临时参议会通过的决议案中有5件上呈省政府，内容包括减少减免征收鄞县公粮以救济灾民、控诉浙东行署非法设立护运站及将省立商校迁往宁波等内容。省政府酌情减免鄞县应缴公粮1000石并依法撤销浙东行署所设置的护运站；但是对于商校迁往宁波的建议则以经费不足予以拒绝。由此可见，县临时参议会所通过的决议于省政府而言只具有参考价值，而省政府如认为县临时参议会通过的决议案有悖于法律或国策，则会予以撤销[11]。

当县临时参议会与省派出机关或事业机关发生冲突时，省政府又是它们的仲裁者或救济者。例如抗战期间，浙东行署在鄞县境内宝幢等地设置护运站，对沦陷区运来的物资征收重税。由于管理混乱，经办者趁机中饱私囊。这既不利于后方民众的生产生活，也不利于抢购沦陷区物资。因此鄞县临时参议会第一次大会第三次会议通过决议案，要求浙东行署明令撤销之。浙东行署回电加以拒绝，称设置护运站酌取收费，原奉省党政军联席会议之决议统筹军事费用。“明知是项建制未合时宜，大敌当前，军需取给，赖此挹注，事非得已。故在省政府未指示方略、别筹接济以前，本署对贵会要求碍难办理”。无奈之下，县临时参议会向省政府求救，省府支持县方，将护运站予以撤销[12]。但事情并没有结束，浙东行署于1945年1月16日召开财务会议，议决改由各县征收事业费，按货值百抽五，以县为征收范围，20%为征收公费，45%解缴行署，35%留县支用。在未经呈准省政府的情况下，行署擅自于2月1日通令奉化、萧山等9县实施。嵊县临时参议会电镇海、鄞县等临时参议会，联合向省府请愿，最终使省政府将其明令取消[13]。

与县临时参议会关系最为密切的行政机关当属县政府。因为县政府可向临时参议会提议案，而后者通过的决议案绝大部分由县政府执行。但是从提议案数量看，县政府对于向临时参议会提议案并不积极。鄞县临时参议会第一次大会未收到县政府的议案，第二次大会情况有所改观，大会收到64件提案，其中6件来自县政府，占比不到10%。究其原因，应是县政府的主动性不足以及对临时参议会的监督不适应。对于临时参议会通过的决议，鄞县县政府执行的情况在宁波各县中属于较好的。第一次大会议决应由县政府执行的议案共13件，执行的为10件；第二次大会议决需县政府执行的为34件，执行的有27件；执行率分别为76.9%和79.4%。当然如果双方利益一致，则县政府对于议案的执行较为积极。1944年鄞县大嵩、咸祥、瞻岐等乡自然灾害严重，县临时参议会通过“救济本县灾荒各乡镇”案，办法为：甲、由各区乡镇迅速查明报请县府分呈各上级机关；乙、缓征积谷和乡镇事业谷等。决议通过后，大会函请县政府执行。县政府回复照案办理[14]。

临时参议会与县政府附属的机构及乡镇的关系颇为微妙，一定程度上，前者既是后者的监督者，又是其与县政府沟通的中介。

县临时参议会对区署及县政府附属的一些机关负有监督的责任。首先，工作上的监督。在大会召开时，区署代表有义务向临时参议会作工作报告，接受后者监督。在财务方面县临时参议会可监督这些机关。如宁波警察局为改善员警待遇，要求调整房警捐。经县临时参议会驻会委员会第十一次会议议决，要求警察局作好预算表供审议。不久该局将本年度预算及征收实况送会。但驻会委员询问县会计室主任后得知警察局收支已属平衡，因此缓议[15]。

其次，临时参议会为这些机构提供财政上的救济。如鄞县临时参议会接到县救济院函，因为教养所扩充收容名额并接收警教院人犯，导致其经费不敷，因此要求县临时参议会同意其据成案续征教养捐。该要求在临时参议会第八次驻会委员会议上讨论通过。

再次，县临时参议会有权对这些机关的工作人员进行监督并检举其不法行为。针对部分乡镇长和保甲长期存在不法行为的问题，在鄞县临时参议会第六次驻会委员会议上，汪焕章建议县政府彻底改选不良乡镇民选代表、保甲长、乡镇长，以符法令而重民权；王诗成和冯莼馆提议请县政府将现任乡镇保甲长严行甄别。会议讨论通过后交县政府办理。1946年初，省临时参议会决定派员赴各县鼓励检举贪污，鄞县临时参议会第九次驻会委员会讨论后议决分函各参议员积极检举[16]。

在充当监督者的同时，县临时参议会还充当这些机关的代言人，将其意见转达给相关机构。如鄞县临时参议会第二次大会期间，四明区署请愿，称因地瘠民贫，难以负担驻县浙保军米，吁请救济。大会将其转给县政府，最后得以妥善解决[17]。

县临时参议会在存续期间，与民众保持着密切联系，主要方式是接受民众个人或团体的请愿，然后转化为提案。如鄞县临时参议会第二次大会有4件提案来源于公民请愿，由秘书处提出供大会讨论。在大会休会期间，秘书处更是收到26件民众或社团的请愿案。这些请愿的内容如下：一、控告军、政机关或其所属人员的不法行为。如柴商万顺等联名控告宁波警察部队强行购柴、随意付款，导致其损失巨大，吁请大会转饬制止；盐民代表沈传耕及商号夏永源等控告宁属盐务分局以盐斤发交独家承销，事涉垄断；县草席业同业公会控告古林乡公所非法征收草席特产捐等。二、因政府的政策导致生活困难，请求代为呼吁以为救济。如盐民徐宝定等呈请，因为晒盐成本过重，请求县临时参议会转请两浙盐务管理局，将晒盐免予归仓并予核减盐税等。三、请求政府减免税费。如鄞县商业同业公会呼吁免除屠宰检验费等。四、民众间纠纷。如南郊镇584户虾子船代表呈请，要求制止月湖渔民养鱼等。五、因乡镇调整纠纷产生的请愿。六、建设的建议。如徐正湜拟具鄞江淘沙计划，附计划书一份，希望采择施行[18]。

对于这些请愿，临时参议会持同情的态度加以解决。请愿书如须转达，临时参议会则将其交给相关部门处理。不仅如此，临时参议会还在自身能力范围内促进问题的解决。如接到盐民徐宝定等请愿书后，鄞县临时参议会拟具要点，去函两浙盐务管理局宁属分局请求解决，两浙盐务管理局宁属分局回复事实尚有出入。驻会委员通知徐宝定等来会申述，徐说归仓办法尚未实行，但晒盐成本过高、归仓价格低廉，这导致盐民无力生产、困苦万分，请求救济。县临时参议会函请两浙盐务管理局，要求增加仓盐价以维盐民生计。这得到后者积极响应，据其函复一再电请盐政总局核增场价。“业奉核准煎盐场价每担增为2500元，晒盐每担增为2000元，经通饬实施。”[19]

总之，县临时参议会基本上履行了沟通政府与民众及为政府顾问的职则。其与民众关系融洽，与政府虽偶有不睦，但问题并不像后来那般严重。