电子文件“电子化归档”相关概念辨析及浙江实践

郑金月/浙江省档案馆

在电子文件归档和电子档案管理的理论研究和工作实践中，“单套制”和“单轨制”、“双套制”和“双轨制”这些概念常常交织在一起，扯不清、理还乱，甚至混为一谈、鸡同鸭讲，极易引人误解。笔者主张采用电子文件“电子化归档”和电子档案“电子化管理”的概念，以便更加准确清晰地表达相关概念的本意，避免认识上的错位或误解。本文讨论的电子文件“电子化归档”是指电子文件仅以电子形式归档，电子档案“电子化管理”是指电子档案的收、存、管、用全流程仅以电子形式运行。

1 相关概念辨析

“轨”是针对业务流程、工作流程而言的，“套”是针对记录方式、载体形式而言的。“轨”是原因、是基础，“套”是结果、是影响，一般来说，业务工作流程的“单轨制”或“双轨制”决定了文件归档和档案管理的“单套制”或“双套制”。

1.1 “单轨制”和“双轨制”

“单轨制”指仅基于纸质形式或仅基于电子形式的业务工作和档案工作流程，仅基于纸质形式的流程，可以称为“纸质单轨制”；仅基于电子形式的流程，可以称为“电子单轨制”。“双轨制”则指同时应用电子和纸质形式运转的业务工作和档案工作流程。

“单轨制”“双轨制”事实上分成两段，前段是指基于电子形式或纸质形式的业务工作流程，如果仅基于电子文件或仅基于纸质文件的业务工作流程，可以称为“前单轨制”，而同时应用电子文件和纸质文件作为工具的业务工作流程，则可以称为“前双轨制”。后段是指档案工作流程，对同一“活动”形成的记录仅以纸质形式或仅以电子形式进行归档、保存和管理的，可以称为“后单轨制”；对同一“活动”形成的记录同时以纸质形式和电子形式进行归档、保存和管理的，可以称为“后双轨制”。

从“单轨制”“双轨制”应用的范围来分析，“单轨制”“双轨制”又可分为“大”“中”“小”三个层面。“大”层面是指社会层面的，指从国家或社会的范围来看，是应用电子形式，还是电子、纸质形式并用，我们可以称之为“大单轨制”或“大双轨制”。“中”层面是指机构、行业或业务领域层面的工作运行管理模式是“单轨制”还是“双轨制”，即一个单位、一个行业或某个业务领域仅以电子形式保障工作运行，还是同时使用电子、纸质形式保障工作运行，我们可以称之为“中单轨制”或“中双轨制”。“小”层面是指具体业务层面的文件运行管理模式是“单轨制”还是“双轨制”，即一项具体业务是用电子形式办理，还是同时使用电子、纸质两种形式办理，我们可以称之为“小单轨制”或“小双轨制”。从实践角度看，从“双轨制”到“电子单轨制”的转型，必然首先发端于具体业务层面，再拓展到单位层面，延伸至某一行业、领域，最后覆盖到全社会。当然，社会层面从“双轨制”到“电子单轨制”的转型是一个相对长期的过程，而且也不存在绝对意义上的“电子单轨制”，所谓社会层面的“电子单轨制”只是指仅用电子形式开展业务的方式在社会上已占据绝对主导地位。

1.2 “单套制”和“双套制”

“单套制”是指采用单一载体类型（仅以纸或仅以电子）进行文件归档、档案移交和长期保存的方式。根据载体类型不同，又可以分为纸质“单套制”和电子“单套制”，本文所讲“单套制”仅指电子“单套制”。

“双套制”并不是一个有了电子文件之后才诞生的新名词，在不同的时期、基于不同的视角，具有不同的含义[1]。“双套制”有以下几种情形：一是指纸质文件“双套（份）”归档，一套保存、一套备查；二是指纸质档案一套移交进馆、一套留存形成机构利用；三是将纸质档案加工成缩微品，实行“双套”保存和利用；四是将纸质档案进行数字化扫描，制作一套数字化副本，实行“双套”移交、保存和利用；五是电子文件归档时，不仅生成一套电子档案，同时制作一套纸质档案（实质上是副本），后续实行“双套制”保存、管理和利用。本文讨论的“双套制”是指最后一种情形，即在电子环境下同时采用电子和纸质（或缩微品）两种载体形式进行文件归档、档案移交和长期保存。

1.3 电子文件“电子化归档”和电子档案“电子化管理”与上述概念的关系

对上述概念进行梳理辨析可以看出，电子文件“电子化归档”实际上就是指电子文件归档仅以电子形式实施“单轨制”归档操作、实行“单套制”归档保存；电子档案“电子化管理”则是指对电子档案仅以电子形式实行“单套制”移交保存、“单轨制”运行管理。

在电子时代，使用电子文件“电子化归档”和电子档案“电子化管理”这两个概念，有利于我们从“单套制”和“单轨制”、“双套制”和“双轨制”这些概念的交织纠结中解脱出来，澄清一些认识上的误区，进一步凝聚共识。

2 电子文件“电子化归档”和电子档案“电子化管理”渐行渐近

2.1 理论研究层面渐成共识

近年来，理论界对于电子文件和电子档案单双套、单双轨问题的研究持续走热，主张电子文件“电子化归档”和电子档案“电子化管理”，或者主张电子文件“单套制”归档和电子档案“单轨制”运行，这些观点逐渐成为主流。“单套制”“单轨制”渐成共识的另一个重要标志是第九届“中国电子文件管理论坛”。2018年12月，在国家电子文件管理部际联席会议办公室的指导下，由中国人民大学电子文件管理研究中心主办、中国档案学会和电子文件管理推进联盟协办的主题为“从双轨到单轨——国家信息化战略背景下的电子文件管理”的第九届“中国电子文件管理论坛”在中国科技会堂举行。此次论坛在推进电子文件“单套制”归档和电子档案“单轨制”运行管理方面达成了广泛共识。正如国家档案局副局长、中央档案馆副馆长付华在致辞中所说：“当前追求的目标是文件以电子形式产生就仅仅以电子形式来保存，这是一个很重要的主题。这一主题反映了档案事业发展的趋势，随着认识的深入、技术的发展和法规标准的完善，单轨制离我们越来越近”[2]。

2.2 政策法规层面已然破冰

近年来，从地方到国家相继出台了一批富有改革精神的政策法规，支持电子文件“电子化归档”和电子档案“电子化管理”。如《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T18894-2016）删除了原标准中总则4.5条有关“双套制”归档的规定。2017年3月，浙江省人民政府颁布的《浙江省公共数据和电子政务管理办法》（省政府令354号）第三十三条规定“各级行政机关可以单独采用电子归档形式，法律、法规另有规定的除外”。2018年10月，国家档案局发布第13号令公布《机关档案管理规定》，其中第三十六条第二款规定“满足本规定第五章规定且不具有永久保存价值或其他重要价值的电子文件，以及无法转换为纸质文件或缩微胶片的电子文件可以仅以电子形式进行归档”。2018年12月，国家档案局发布第14号令对《电子公文归档管理暂行办法》（国家档案局令第6号）作出修改，将第七条修改为“符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档。电子公文归档应当符合电子文件归档和电子档案管理的要求”。

2.3 工作实践层面“星火燎原”

近年来，许多地方的档案部门勇于改革创新，积极开展电子文件“电子化归档”和电子档案“电子化管理”的实践探索，取得了许多成功的经验。

2014年6月，以政务为主体、服务为主线，作为全省统一架构、五级联动的电子政务平台——浙江政务服务网正式上线。2015年，浙江省档案局依托浙江政务服务网在省建设厅开展行政审批电子文件归档和电子档案“单套制”管理新模式。2017年4月，省档案局召开“最多跑一次”事项电子化归档工作部署会，在全省范围内部署推广政务服务事项“电子化归档”工作。

2015年，中国（上海）自由贸易试验区开始开展电子文件归档和电子档案“单套制”管理模式探索。2016年11月，浦东新区召开自贸试验区电子文件归档和电子档案“单套制”管理复制推广会，在整个自贸试验区范围内全面推广实施[3]。

2018年6月，国务院办公厅印发《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》（国办发〔2018〕45号）提出了“研究制订政务服务事项电子文件归档规范，推动开展相关试点，逐步消除电子化归档的法规制度障碍”的明确要求，标志着政务服务领域的电子文件“电子化归档”工作将在全国范围推广。

在不久前召开的第九届“中国电子文件管理论坛”上，有更多的地方和单位介绍了有关电子文件“电子化归档”和电子档案“电子化管理”的做法和经验。这里既有国家机关、也有事业机构，既有国有企业、也有民营企业，既有档案系统内的、更有系统外的，可见这方面的实践在我国已是遍地开花，渐有“燎原之势”[4]。

3 电子文件“电子化归档”的浙江实践

3.1 “最多跑一次”改革倒逼“电子化归档”

2016年底，浙江首次提出“最多跑一次”改革，主要是依托浙江政务服务网“一网通办、集成服务、一次办结”的政务服务模式创新，实现让企业和群众到政府办事“最多跑一次”的行政目标。要实现“最多跑一次”的目标，需要两个重要的支撑：一是政务服务事项实现全流程网上办理，让群众和企业可以通过网络提交申请材料，不必一定跑到现场办事；二是打破信息孤岛、实现数据共享，群众和企业不用再东奔西跑去打印各种证明、重复提交各种材料，前者与电子文件归档模式相关，后者与电子档案共享利用相关。

全流程网上办理，意味着政务服务事项形成的主要是电子文件，必然涉及电子文件归档问题。如果采取电子、纸质形式“双套制”归档的模式，不仅会增加行政成本、降低行政效率，甚至会导致政务服务窗口人员要求群众和企业多次提供纸质材料，进而影响“最多跑一次”改革的成效。事实上，在“最多跑一次”改革启动初期，浙江省档案部门并没有明确提出“电子化归档”的要求，但是随着改革的深入，电子文件“双套制”归档的做法已成为明显的阻碍，实行政务服务事项“电子化归档”势在必行。开展“最多跑一次”事项“电子化归档”，不仅有助于将改革的成果记录、固化下来，更有助于倒逼各地、各部门审批服务的电子化、在线化，从而成为“最多跑一次”改革的重要基础支撑。

3.2 全面梳理配置“最多跑一次”事项归档范围

这是解决“归什么”的问题。明确归档范围是推进“最多跑一次”事项“电子化归档”的前提和基础。“最多跑一次”事项（即政务服务事项）包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政检查、其他行政权力和公共服务。各行政机关职能不同，其履行的政务服务事项也差别很大，不同政务服务事项的办理流程、办理所需材料、办结形成材料都存在较大差异，因此“最多跑一次”事项归档范围的制定与文书类归档范围的制定不同，同时需要在归档平台进行系统配置，所以不可能只制定一份通用的归档范围规定，必须一个事项制订一个归档范围。

“最多跑一次”事项归档范围的制定流程为：由各行政机关的业务部门在本单位权力清单和责任清单的基础上，梳理各行政权力事项申请、受理、办理、办结等过程形成的电子文件，参考国家有关文件材料归档范围和保管期限的规定，制定本单位行政审批电子文件的归档范围和保管期限表；各行政机关的档案部门汇总并形成本单位的归档范围和保管期限表；由法规部门审核补充；各事项归档范围和保管期限表并报同级档案行政主管部门审核确定。具体流程如下图：

截至2018年底，41家省级行政机关700个事项都完成了行政审批事项文件材料归档范围与保管期限表的审批，并在浙江政务服务网统建平台归档模块完成归档参数配置。全省各市、县（市、区）已通过归档范围和保管期限表审核的政务服务事项有14万多个。

3.3 确定“最多跑一次”事项“电子化归档”模式

这是解决“怎么归”的问题。如前文所述，业务流程“轨”与归档模式的“套”是相互联动、相互影响的，业务流程的单双轨一定程度上决定了归档模式的单双套。在“最多跑一次”改革进程中，实际情况更为复杂，从总体上看，“最多跑一次”改革的业务流程在相当一段时间内是“单轨制”和“双轨制”并行的。具体到某一“最多跑一次”事项的业务流程，既有“单轨制”的，也有“单轨制”和“双轨制”交织在一起的。即从整个业务流程看，既有以纸质形式运转的环节，又有以电子形式运转的环节，总体上是“双轨制”；但再细化到某个业务环节，既有仅以电子形式办理或仅以纸质形式办理的“单轨制”，又有同时运用纸质、电子形式办理的“双轨制”。

浙江省档案局（馆）在进行了大量调查研究的基础上，探索实施了“单轨单套制”和“双轨单套制”相结合的政务服务事项电子文件“电子化归档”模式。一是实行政务服务网“一网通办”全流程在线受理审批的，采取电子文件“单轨单套制”归档模式；二是当前“一窗通办”办理窗口接受纸质申请材料的，采取网上审批事项的纸质申请材料以纸质形式归档、电子审批材料以电子形式归档的“双轨单套制”归档模式，这种归档模式的基本思路是：政务服务事项办理阶段以纸质载体形式受理或形成的应归档材料，可通过数字化扫描等方式补充上传，采用电子形式归档。对于不适宜数字化或者数字化扫描确有难度的，可在档案行政管理部门审查同意的前提下以纸质形式归档。在这种归档模式下，所有归档的材料都只有单套，或是纸质，或是电子的。这种“电子化归档”模式有效避免了行政审批材料电子、纸质重复归档的问题，提高了办事效率，同时也顺应了“最多跑一次”改革“让数据多跑路、群众少跑腿”的要求。在“最多跑一次”改革的现实背景下，采取这两种归档模式同时并存作为过渡，并向全程网上办理的电子文件“单轨单套制”归档模式并轨发展。

归档配置表

3.4 保障“电子化归档”的完整性

这是解决“归得好”的问题。采取“双轨单套制”归档模式存在的最大问题是如何保障归档材料的完整性。由于所有的归档材料通过纸质和电子两种途径（双轨制）分别归档，这两种途径之间如何做好平衡，确保所有纸质材料已通过实体归档途径归档，电子文件通过系统归档？

为解决这个问题，在电子文件办结预归档系统设计时，系统设置了归档参数配置模块，针对每个政务服务事项，按照归档范围和保管期限表配置该事项的归档范围和保管期限。在归档配置表中，特别增加了归档必要性（必要/非必要）、归档形式（电子归档/纸质归档）、归档分组（组一/组二/组三/依此类推，如行政许可受理通知书和不予受理决定书为一组，一组文件只可能产生一件，归档也只有一件）三个字段。

配置完成后，在对存档信息包进行完整性检测时，仅对以电子形式归档的材料的完整性进行检测。同样，在实体归档时，也仅对需要实体归档的材料进行完整性检查。需要注意的是，归档配置要随着政务服务事项“网办率”的提高和流程简化优化等情况进行及时调整，以确保政务服务事项“电子化归档”的完整性。