深度贫困区 最难啃的“硬骨头”

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◉专题按

2019年是打赢脱贫攻坚战的关键之年。国务院总理李克强在政府工作报告中表示，这一年将继续打好精准脱贫攻坚战，并要加大“三区三州”等深度贫困地区脱贫攻坚力度。离“消除绝对贫困”还剩下一年多的时间。本期《南方周末》聚焦“脱贫攻坚”，关注这项工作下一步的重点和难点是什么，工作中还存在哪些不足。我们还要思考，扶贫工作转向缓解相对贫困之后，重心该在哪里？

“三区三州”州长对话

扶贫立法何时启动

在中国版图上，“三区三州”几乎占据了约三分之一的国土面积，80%以上位于平均海拔4000米的青藏高原，从南疆到滇西北跨越六省份，连成一片。

“其他地方可能稍微一投钱就有效果，但是深度贫困地区难见效，甚至有些地方政府或企业发现，到深度贫困地区投钱见不到效果，反而不投了。”汪三贵说。

“以前我们发动村民种茶叶，但有些村民宁愿种玉米或者其他的，就是不肯种茶叶，或者早上种了晚上又扯掉。现在他们也改变了观念，没有茶种，也要自己买来种。”

南方周末记者 贺佳雯 谭畅 张笛扬

南方周末实习生 高照 邓依云 李霁

“从全国来看，剩余贫困人口超过100万的省份只有五个，其中有我们甘肃；贫困发生率超过5%的省份有四个，其中有我们甘肃。”2019年3月5日下午，十三届全国人大二次会议甘肃代表团在驻地北京远望楼宾馆召开全体会议，全国人大代表、甘肃省委书记林铎长达50分钟的讲话中，近一半的时间在分析如何完成脱贫任务。

“所以，甘肃的脱贫攻坚任务，现在到了背水一战决胜冲刺的关键阶段。”林铎深吸了一口气。

2019年1月，全国政协主席汪洋曾到甘肃临夏州考察脱贫情况，那是汪洋第六次到甘肃考察脱贫情况。其中，临夏州的积石山县，包括这次在内，汪洋一共去了三趟。

会场上，林铎回忆了汪洋在考察临夏时说的话：“南边有云南，西北有甘肃。汪洋说，如果云南、甘肃排起来，不托底的还是甘肃。同时又讲到甘肃不托底的还是临夏州。”

林铎讲到此处，全国人大代表、临夏回族自治州州委书记杨元忠正埋头做笔记。会场里，杨元忠就坐在正对着林铎的第一排、左起第一个位置上。

等到林铎讲话结束，杨元忠第一个发了言。他用一组数据概括了2018年临夏脱贫的情况，接着讲了目前临夏脱贫攻坚主要面临的问题。

甘肃临夏州是国家层面的深度贫困地区。2017年6月，中央把“三区三州”确定为国家层面的深度贫困地区，“三区三州”的“三区”，指的是西藏、新疆南疆四地州、四省藏区，“三州”则是甘肃临夏州、四川凉山州、云南怒江州。

这些地区大多地处偏远、自然条件恶劣，贫困发生率长期居高不下。国务院扶贫办副主任夏更生向南方周末记者分析，按照原本的脱贫速度，这些地区肯定无法按时完成脱贫任务，所以划了出来，加大投入力度。

党的十八大报告提出2020年要实现全面建成小康社会的奋斗目标，2019年全国两会期间，深度贫困地区的脱贫工作备受关注。两会召开前，全国人大常委会和全国政协都就深度贫困问题进行过专题调研，针对性地提出了对策和建议。

补短板

“2012年底全国的贫困发生率是10.2%，可是到2017年，还有不少县的贫困发生率超过20%。”夏更生表示，“如果按贫困发生率每年能下降一点几个百分点算，就肯定完不成脱贫任务。”

因此，在一些贫困发生率高的地区，需要加大投入的力度。

2017年6月23日，习近平总书记在山西省太原市主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会。习近平在会上说，“现在看，脱贫攻坚的主要难点是深度贫困。”习近平指出，主要难在三种地区，分别是以“三区三州”为主的连片深度贫困地区，还有深度贫困县和深度贫困村。

为了加大对深度贫困地区的投入支持力度，习近平要求，新增脱贫攻坚资金主要用于深度贫困地区，新增脱贫攻坚项目主要布局于深度贫困地区，新增脱贫攻坚举措主要集中于深度贫困地区。

座谈会召开后一个月，国务院新闻办举行新闻发布会，国务院扶贫办副主任洪天云专门就深度贫困问题作出解答。洪天云说，“脱贫攻坚还剩三年多时间，如果不抓紧早一点把深度贫困地区这个难题攻下来，到2020年就难以如期实现全面脱贫。”

洪天云表示，“目前来说，剩下的贫困人口都是难啃的‘硬骨头，靠常规的办法难以解决他们的脱贫问题，一定要采取超常规的方法。”

在国家层面，深度贫困地区主要指的就是“三区三州”，其他地方的深度贫困县和深度贫困村则属于省级层面的深度贫困问题。

在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会召开以后，各省对本地的深度贫困地区进行了一次认定，一共认定了334个深度贫困县和3万个深度贫困村。截至2017年底，这些深度贫困县现在平均贫困发生率是11%，其时全国的平均数只有3.1%。

云南省怒江州州长李文辉告诉南方周末记者，确定深度贫困地区的主要衡量标准是贫困发生率，此外还要看整体性区域性贫困的状况。怒江的贫困发生率目前是全国最高的，至今还有33.25%。李文辉说，怒江目前有14.3万贫困人口，虽然这个数字并不多，但怒江总人口的基数小，全州只有54万人口。

2017年9月，中办、国办印发了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，指出深度贫困地区是脱贫攻坚中的硬骨头，补齐这些短板是脱贫攻坚决战决胜的关键之策。

2018年全国两会期间，国务院扶贫办主任刘永富表示，对于深度贫困地区，国务院扶贫办主要要做四项工作，一是把深度贫困地区精准找出来，二是分别制定脱贫的实施方案，这两项工作当时都已基本完成。三是加强指导，督促把方案落实到位，四是对深度贫困地区进行跟踪监测，防止到时候完不成脱贫任务。

“投钱见不到效果”

地处偏远、自然条件恶劣被认为是导致“三区三州”深度贫困的主要原因。

然而在中国版图上，“三区三州”几乎占据了约三分之一的国土面积，80%以上位于平均海拔4000米的青藏高原，从南疆到滇西北跨越六省区，连成一片。“三区三州”内的209个区县，最多时有196个国家级贫困县，占全国总量的近四分之一。

“三州”中地处最北的临夏，曾被联合国认定为不适宜人类居住的地区，这里全年干旱少雨，山高沟深。临夏位于甘肃省会兰州市西南方向130公里处，是青藏高原向黄土高原、西部牧区向东部农区的过渡地带，高寒阴湿区、干旱山区和川塬区约各占三分之一。州内没有机场和铁路，下辖的8个县市中仅一半通了高速公路。

在四川凉山州，这里西跨横断山脉，东抵四川盆地，北至大渡河，南临金沙江，境内海拔最高地木里县恰朗多吉峰高达5958米，最低的雷波县大岩洞金沙江谷底305米，相对高差超过5000米。一个个村寨分散在凉山山脉的无数高山深谷之中，这才有了村民走向外面世界，需要攀爬落差800米的悬崖、越过13级218步藤梯的“悬崖村”。

地处西南边境的云南怒江，98%的国土面积都是高山峡谷，各类自然保护区却占了全州国土面积的58%以上，李文辉说，“这叫有树不能砍，有水不能发电，有矿不能挖。”全州人均耕地面积仅1.4亩，且近一半都是坡度在25度以上的陡坡地。

国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员、中国农业大学教授李小云认为，正是由于自然条件的背景，导致这些地区经济发展水平低，缺少产业和就业，基础设施建设落后，村民的住房、饮水等基本生活条件无法满足。

李小云曾长期驻扎在云南省勐腊县的河边村进行扶贫实践，他告诉南方周末记者，当初河边村道路没有硬化，每到雨季道路泥泞无法出行，为了修8公里水泥路，当地花了800万元。李小云说，正常情况下修一公里路大概30万元，但到了深度贫困地区，由于原材料运输困难，往往要花到七十多万。

“其他地方可能稍微一投钱就有效果，但是深度贫困地区难见效，甚至有些地方政府或企业发现，到深度贫困地区投钱见不到效果，反而不投了。”中国人民大学教授汪三贵也是国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员，他向南方周末记者分析，深度贫困地区此前和其他贫困地区享受一样的资源和扶持力度，没有特殊关照，是脱贫进展缓慢的主要原因之一。

在李小云看来，由于之前贫困县长期没有调整，且认定的标准低，不少地方想搭资金、政策的“便车”，出现了“泛贫困化”现象，把扶贫政策当作致富政策，导致扶贫资源没有很好地集中到深度贫困地区。

在深度贫困地区的认定中，夏更生认为，如今没有再出现地方抢戴贫困“帽子”的现象。“现在抢的就是任务，没那么多贫困户，你硬要过去，相当于是虚报任务，最后我就按照这个任务来考核你。”

“资金、项目、政策 都有保障了”

深度贫困地区被认定后，资金和政策都开始向这些地方倾斜。据国务院扶贫办数据，2018年中央财政新增200亿元专项扶贫资金，有120亿元投到了深度贫困地区，同时新增的政策、新增的项目、新增的东西协作帮扶力量，都向深度贫困地区倾斜了。

2018年12月24日的全国人大常委会上，刘永富汇报工作时说，扶贫办已从2018年开始，将“向深度贫困地区倾斜支持情况”列入全国东西部扶贫协作考核和中央单位定点扶贫工作考核，同时督促各地各部门向深度贫困地区脱贫攻坚聚焦发力，已有26个中央部门出台了27个支持深度贫困地区脱贫攻坚的政策文件。

怒江州州长李文辉告诉南方周末记者，“三区三州”的脱贫攻坚是中央统筹，省负总责，基层抓落实，“资金、项目、政策都有保障了”。

2018年，深度贫困地区的脱贫进度明显加速。国务院扶贫办提供的数据显示，2018年“三区三州”贫困人口共减少了134万人，贫困发生率下降了6.4个百分点，降幅比西部地区平均水平快了3.3个百分点，高于全国平均水平5个百分点。在已公布的前四批名单中，“三区三州”已有46个区县摘帽。

衡量贫困人口是否脱贫的标准是“两不愁三保障”，即不愁吃穿和义务教育、基本医疗、住房安全有保障。

汪三贵之前就曾去过“三区”，在深度贫困地区确定后，他又把“三州”都调研了一遍。汪三贵发现，即使是在致贫背景类似的“三区三州”，每个地方面临的问题都不一样，“这也和地方政府的选择有关，不同的脱贫措施难度大小不同。”汪三贵说。

临夏州州委书记杨元忠向南方周末记者介绍，目前临夏州脱贫任务最重的部分是发展产业。临夏产业培育滞后，企业发展不足，老百姓的收入主要靠种植、养殖和劳务输转。易地搬迁之后，为了让留守妇女和老人参与务工，2018年，临夏州开始办扶贫车间，扶贫车间募工有个“雷打不动”的标准，就是必须吸纳20%的贫困户。

目前，临夏已经有了123个扶贫车间，基本都是加工制造业。杨元忠介绍，临夏贫困发生率最高的东乡县，之前贫困发生率超过60%，“依靠产业扶贫已降到百分之十几”。2019年，临夏计划建成200个以上扶贫车间。

政策倾斜之外，深度贫困地区的确定，也使得民营企业、社会组织加大对这些地方的关注。譬如和东乡县结对帮扶的就有碧桂园，帮扶内容主要是帮助当地拓宽农特产品的推广与销售渠道、开展技能培训。

除了发展产业，临夏目前饮水的问题也较为突出。“有980户人家连输水管线也没有，完全通过窖水把水拉上来。现在我们还有15万人，供水不稳定。”杨元忠说。目前临夏八个县市，只有临夏市有双回路供水，不仅是农村，就连7个县城供水也不稳定。

怒江州州长李文辉则向南方周末记者表示，“州委、州政府把易地扶贫搬迁作为脱贫攻坚的重中之重。”怒江纳入国家易地扶贫搬迁规划的建档立卡贫困人口超过9万人，城镇化安置比例达92%。其中，被确定为深度贫困地区后，计划易地搬迁的指标多了63003人。

对于大规模易地搬迁这一脱贫策略，李文辉解释，因为怒江缺少耕地资源，“在山上没地，搬到山下也没地”。但是，当地通过评估、概算发现，如果不搬迁的话，很难解决“两不愁三保障”，此外下一步还要做好生态保护、实施乡村振兴战略，“我们的想法就是迟搬不如早搬”。

今年两会上，作为全国人大代表，李文辉打算提一些事关区域发展的问题，建议加快怒江铁路和机场的建设进度。“脱贫攻坚的问题我就不讲了，因为我觉得工作如果落实不好是我们的问题，中央和省层面上已经做好顶层设计，做完项目包装，以及理顺完资金支持的各种渠道，剩下就是我们抓落实的问题。”李文辉说。

2018年，凉山州的贫困发生率由12.6%下降至7.1%。汪三贵调研时发现，由于凉山州内难以找到足够土地进行大规模城镇化搬迁，当地做了大量的村内搬迁，将农民集中到村内自然资源较好的地方，此外也做了大量的危房改造。

易地搬迁也是深度贫困地区脱贫的普遍做法。凉山州州长苏嘎尔布告诉南方周末记者，仅2018年，凉山州完成易地扶贫搬迁13.1万人。

易地搬迁后续发展成关注焦点

深度贫困地区的脱贫工作不仅在全国两会上受到关注，2018年闭会期间，全国人大常委会和全国政协都曾专门到深度贫困地区进行调研。

2018年5月至12月，由三位全国人大常委会副委员长带队的调研组，对四川、青海、山西等16个省份实地调研。2019年2月，专题调研组在全国人大常委会上公开了关于脱贫攻坚工作情况的调研报告，提出了当前脱贫工作中还存在的一些实际困难和突出问题。

审议调研报告时，深度贫困地区易地搬迁的问题成为了常委会委员们关注的焦点。全国人大常委会委员吕彩霞注意到，发改委下发的易地搬迁费，规定只能用于易地搬迁，且须在规定时间内花出去，这样就会出现不求实际的易地搬迁。

全国人大常委会委员邓秀新去了西部某贫困地区考察后发现，当地制定了人均20至25平方米的易地搬迁面积，但是易地搬迁后，“牛关哪儿？农具放哪儿？三口人家75平米的房子，能不能大一点？”邓秀新说，“当地政府还是实事求是地扩大了点，但是上面来检查，说是超标了，要摘他们的帽子。”

“我担心大规模易地搬迁的问题。”邓秀新调研的一个贫困县，县城人口原本只有12万，要从周围很远的山区搬10万人到这个县城里来住，现在一期房子已经盖起来了，密密麻麻。“这10万人到哪儿去就业？吃喝怎么办？”

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邓秀新建议，易地搬迁一定要有稳定方案，要有就业安排才行。

2018年，全国政协围绕解决深度贫困地区的脱贫问题，专门召开了专题议政性常委会会议。会前由6位副主席分别带队，4个专门委员会参与，利用两个月时间分赴6省份34个贫困县实地调研。

后来召开的会议上，不少政协委员建议要预防返贫工作。全国政协常委罗志军从调研情况分析，部分农户脱贫基础不牢，存在返贫风险；深度贫困地区产业基础较弱。他建议要建立防止返贫的预警监测机制，坚持“脱贫不脱政策”，防止政策“断崖”。

“三区三州”的州长们也感受到了返贫的压力。以怒江州为例，州长李文辉指出，当地返贫现象主要在住房安全上，因为很多人多年前享受过安居发展政策，这些人就进入不了建档立卡的系统中，但因为当时的补助标准低，那时盖的新房十多年过去了又变成了危房。

汪三贵在凉山调研的时候发现，当地的教育扶贫进展迅速，过去辍学率最高时超过三分之二，现在绝大多数孩子都上学了。不过，学生数量猛增后，学校的硬件设施和师资配备短期内难以跟上，“有学生上学要走十几公里，学生宿舍一张床上挤五六个孩子”。

在一些已经脱贫的贫困村，村民已经尝到产业发展的甜头。

全国人大代表、湖南湘西州古丈县默戎镇牛角山村党总支书记龙献文今年提的议案，是关于巩固好脱贫的产业，在人才技术方面得到更多保障。

“以前我们发动村民种茶叶，但有些村民宁愿种玉米或者其他的，就是不肯种茶叶，或者早上种了晚上又扯掉，他们说庄稼能卖钱、能当饭吃，我不能把茶叶当饭吃吧？”2014年，龙献文和村干部们到十八洞村学习，回村后完善规划，发展起乡村旅游、有机茶叶种植加工、生态养殖、苗族餐饮产业。“初见成效后，他们也改变了观念，没有茶种，也要自己买来种。”

种茶之后，龙献文又面临销售压力。“为了扩大市场，我们到北上广、长沙、大中小城市去跑市场，去互联网企业，苏宁、阿里巴巴很多部门，找多种渠道来把茶叶销出去。”

如今，这个2015年才通自来水的村庄，甚至开始帮扶周边的村庄。

2018年，牛角山村受捐浙江省安吉县黄杜村白茶苗，启动建设5000亩白茶种植园，还带动周边三个深度贫困村，116户精准识别户、430人，预计在2019年脱贫。