公共服务改革：市场化半市场化与逆市场化

2019-03-06李永清

上海城市管理 2019年1期

李永清

摘要：近年来，我国城市环卫服务市场化改革中出现了逆市场化、半市场化现象。通过对逆市场化、半市场化概念进行界定，概括了逆市场化、半市场化的类型。从市场失灵和政府作用没有发挥好两个方面，分析了引发半市场化、逆市场化的原因。如何应对市场失灵，需要从政府和市场两方面来协同作战，并规划了深化城市环卫服务市场化改革的路线图。

关键词：城市环卫服务；市场化；半市场化；逆市场化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.01.016

近年来，我国城市环卫服务市场化改革进程中，出现了半市场化、逆市场化现象。这种现象应该引起高度关注和警惕。半市场化、逆市场化的表现有哪些？这种现象为何会发生？应对市场失灵之道是什么？这些都是亟待解决的重要课题。本文试图从理论和实践相结合的层面加以解读。

一、城市环卫服务市场化与半市场化、逆市场化的博弈

（一）城市环卫服务市场化势不可挡

城市环卫服务作为一项绩效较易测量、外包门槛较低、公益性较明显的基础性公共服务，是我国公共服务市场化改革启动得较早、进展速度相对较快、改革成效也较显著的领域。在西方“新公共管理”运动和“公共服务市场化”改革的推动下，为了从源头上解决环卫落后问题，大力改善市容环境，我国城市进行了环卫服务改革。改革经历了从“政府大包大揽”到“市场化”的历程。

1984年，深圳市成立了全国第一家环卫企业——深圳市日新清洁服务公司，点燃了我国城市环卫市场化改革的“星星之火”。此后，改革一直在推进。1993年，广州市环卫局和香港公司合资成立广州市第一家环卫公司——广州标准环保公司，走出了探索环卫市场化第一步。1997年，上海市人民政府下发《关于进行“环卫作业走向市场”改革试点的若干意见》，以“中日台资协爱保洁公司”为代表的上海市第一批环卫企业陆续进入市场。2000年，北京市四大环卫事业单位改制成国有独资的集团公司，宣告首都的环卫服务行业开始向“社会化、市场化、产业化”迈进。

2013年是一个标志性年份，这一年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）发布，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，各地环卫服务市场化力度由此明显增强。2015年，杭州市发改委提出鼓励环卫市场化，贵州组建环卫市场化运作领导小组。2017年，西藏自治区日喀则市桑珠孜区城区环境保洁市场化运营招标项目开标，我国最后一块环卫市场化处女地宣告终结。自此，全国所有省份全部走上环卫市场化改革轨道。[1]

30余年环卫服务市场化改革不断增添新动力、拓展新空间，推动环卫服务向多元化、规范化、科学化、高品质方向迈进，对改善城市市容环境、提升城市竞争力发挥了不可替代的作用。例如，在全国率先推动道路清扫保洁市场化的深圳，率先提出“打造成为全国最干净、最优美的城市”目标，深入推行环卫作业市场化、专业化管理，全市环境卫生整体水平明显提升。目前，全市已有多元化清洁服务公司1 600多家，从业人员近10万人。市政道路清扫保洁作业市场化率达90%，垃圾清运市场化率达75%，垃圾处理市场化率达52%。

（二）城市环卫服务半市场化、逆市场化不容小觑

市场化改革凯歌行进，同时改革的弊端也不断暴露，促使一些城市政府對市场化改革进行重新审视。在这种背景下，半市场化、逆市场化现象悄然发生。

逆市场化就是政府终止原先通过市场机制外包出去的环卫服务，重走改革前行政型供给老路。它有两种类型：一是由政府下属的事业单位（环卫所、环卫站等）提供环卫服务。通过已有的事业单位或成立新的事业单位重新招聘工人，承继旧有的管理体制对工人进行管理。二是由国企提供环卫服务。由于环卫服务的公共属性，我国环卫服务一直由政府和国企共同提供，市场化改革后，环卫服务由国企一枝独秀变成百花争艳。在一些应急任务中，综合实力强的国企在为政府排忧解难方面具有一定的优势，所以，一些城市政府在中止与私企的合同后，把新的服务承包商锁定为国企，私企被边缘化。

半市场化的“半”不是特指，而是泛指，指的是市场化严重不足。它也有两种类型：一种是“一市两制”型，由私企和政府下属的事业单位分别提供环卫服务。例如，天津市河东区洁亚公司承包清洁道路面积占全区面积的61.6%，其他仍由环卫局负责扫保。[2]另一种是市场和政府兼而有之的折衷型。不把外包的环卫服务业务收回，但政府部门或街道自己另外组建一支临时性的环卫队伍，或者直接管理，或者将这支队伍挂靠在保洁公司，政府部门或街道拥有对这支临时性环卫队伍的直接管理权，包括人事权及财政权。

半市场化、逆市场化的后果是已进行市场化改革的城市环卫服务市场化率出现断崖式下降。例如，广州全市采用市场化作业模式比例约占65%，2014年之后市场化下降为35%左右。[3]还没开始市场化改革的城市，则对改革采取观望态度，延缓了环卫服务市场化改革的整体推进。

二、引发城市环卫服务半市场化、逆市场化的原因分析

（一）城市环卫服务市场失灵是根本原因

市场运行不是完美的神话，市场失灵是公共服务市场化必然会遇到的问题。在推动市场化改革时，如果只看到市场机制的积极作用，忽视了市场的可能失灵，一旦“市场失灵”，市场机制难以达到“帕累托最优”，[4]出现低效率、高成本、公共性缺失等弊端，市场化陷入合法性、合理性的质疑当中，半市场化、逆市场化的产生就不足为奇了。

一是服务质量与市民对环境卫生质量需求之间的矛盾日益尖锐。随着经济社会的不断发展，市民对城市环境卫生质量的要求越来越高。企业需要丰富服务内容（如增加垃圾分类、资源再利用）和提高服务标准。但是，一些城市经过市场化改革，环境卫生改善后，企业无法持续稳定提供服务，服务能力、服务范围、服务质量下降和萎缩。部分企业信誉差，低价恶性竞争，服务质量停滞不前，很难再上新台阶；部分企业服务质量难以提高，特别是一些城乡接合部、城中村、背街小巷、集贸市场，脏乱差问题比较突出，背离了政府希望通过市场竞争的方式来提高作业质量、改善生活环境的初衷。

二是服务成本与政府财政压力过重的矛盾日益尖锐。环卫服务市场化改革的主要目的之一是为了减轻政府负担。从全球的管理实践工作来看，在完成同一项任务方面，私营机构的成本较政府机构低30%左右。[5]然而，事实上部分环卫服务合同外包后并没有实现成本节约之目的。有的企业经常以加人、加班为理由向政府索取额外的环卫经费，结果导致实际外包成本远远高于预期成本，一些财力捉襟见肘的城市政府不堪重负。[6]

三是服务目的与社会效益被淡化之间的矛盾日益尖锐。承包企业普遍具有逐利性，它们提供服务的目的是追求经济利益最大化，从而忽视环卫服务的公益性，把企业应履行的社会责任置于脑后。为了压低成本，有的企业虚报工人数量，吃空缺，不按照合同的约定配足清扫人员；有的企业只聘用低廉的农村劳动力，不愿花钱购置必要的环卫设备和工具，以原始的生产方式支撑环卫作业；有的企业环卫工人每天从早上5时忙到11时，有时检查起来还要加班打扫，休息时间少，但福利待遇低，社保和医保不缴，工资被拖欠，正当权益得不到保障。环卫工人积极性不高，不愿意长期从事环卫清扫工作，整个环卫市场发展陷入恶性循环。

四是服务能力与政府官员对回应能力高要求之间的矛盾日益尖锐。政府官员在市场化、半市场化、逆市场化之间进行选择时，重点关注的是晋升激励。在上级政府频密并且往往带有突发性、临时性特征的检查和各项运动当中，环境卫生状况不仅自身就经常在“创文”“创卫”等政治性活动中成为检查的对象，而且在其他所有的上级检查中，都是最直观、最便捷的考察指标。对政府官员而言，确保快速的回应能力，在上级政府的各项运动和检查中及时做好环卫保洁工作，其实是一项政治性任务，直接关系到政绩和自己的晋升。然而，这是私企的短板。这使得政府官员在晋升的“政治锦标赛”中处于不利地位。因此，政府官员有很强的动机去避免这种现象的发生，这是环卫服务会从市场化走向半市场化、逆市场化的深层次原因。[7]

（二）政府作用没有发挥好是重要原因

环卫服务市场化后，为了保证公平、公正、公益落实到位，需要政府发挥好作用。然而，政府管理体系存在三个较大的漏洞，导致“虚位”“缺位”“越位”和“错位”问题发生。

一是法律法规不完善。很多基本的问题还没得到制度性的解决。如招投标方式与拍卖方式的程序设计，经营权期满后的移交办法，服务定价的原则与方式，监管机构的职权划分等，还是一片空白。法律法规的滞后使企业缺乏信心，有些制度已不适应现实工作需要，但政府部门不敢妄动。

二是合理的产品和服务计价机制尚未形成。健康的价格体系要求其价格同价值大致相当，即：政府投入的资金要达到与其要求的作业质量所需成本大致相当的水平。价格偏低，难以吸引优质的经营主体进入环卫市场；价格偏高，政府财政压力较大。由于测算难度大等原因，目前普遍缺乏对成本价格的科学测算，加上政府投入环卫的经费不足（我国一、二线城市平均清扫价格在10～12元/平方米/年左右，垃圾清运价格在70～80元/吨，而公厕的年运营费用在12万/座左右）环卫作业市场价格处于“非健康”状态，采用的是相对保守的“无标底低价竞标”，即“谁要的报酬少，工作就交给谁做”。造成环卫公司竞相压价，不少最终中标价低于市场成本价，出现环卫工人配备不足、环卫作业设备老化、清扫机械化作业水平落后的情况。

三是监管不到位。首先，监管松懈。环卫服务市场化改革只是“服务”外包，并不是“责任”外包。不论环卫服务由谁提供，政府履行环卫服务全程监管是不可推卸的责任，这个责任包括对生产者的公共服务成本、服务数量、服务质量、服务进度、服务效果的严格监管。然而，在将环卫服务推向市场后，一些政府部门就当起了“甩手掌柜”，往往是看表面现象，突击检查、走马检查，放松了对环卫作业日常管理、督促、指导和帮助，诸多规范跟不上，导致环卫公司在作业时懒、散、虚、浮情况的出现。其次，奇葩监管。例如，市场化管理之后，南方某地方政府要求所有环卫车辆设备安装GPS，以便适时动态监管，并以此作为付费的重要依据。由于未出车则扣分，减少付费，导致即便下雨，环卫企业也不得不按考核标准安排车辆洒水。还有“以克论净”的考核标准，政府考核人员在路段上随机选取一平方米范围扫取积尘，通过称重，再根据标准要求，对道路保洁情况进行考评。类似这些奇葩监管，反映出一些地方政府的监管能力不强。

三、应对城市环卫服务市场失灵之“道”

（一）深化市场化改革是解决市场失灵的唯一出路

半市场化、逆市场化的要害是抑制市场在资源配置中的决定性作用，不仅不能解决市场失灵问题，而且会使改革前的弊端死灰复燃。

市场化是环卫服务改革发展的必然趋势。环卫服务是适合市场化的领域。政府可以通过两种方式提供公共服务：一是政府出资同社会资本共同设立企业，甚至政府部门以独资兴办企业，为城市提供服务；二是政府部门通过招标的方式，选取合适的公共物品供应商，为城市提供服务。中外实践充分证明，环卫、绿化等公共服务采用第二种方式最适合也最有效。[8]

我国环卫市场化未来空间广阔，市场化改革任重道远。目前我国环卫市场化程度仅20%，若将已经全面市场化的北京、上海、深圳三地剔除，则环卫市场化率仅10%左右。对比美国65%的市场化率，如果到2020年，中国也能接近美国的环卫市场化率的话，则年服务金额可达近千億，环卫行业一片蓝海。[9]

解决当下环卫服务市场化改革中的市场失灵问题，关键的一条是回归市场，从强化市场配置资源上找出路。党的十八届三中全会提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”十九大报告明确指出：“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。”十九大以后，环卫行业的“政事分开、事企分开、管办分离”改革进程必将加速，环卫市场化由此进入更加彻底、更加深入的改革新时代。

（二）政府加强监管是对市场失灵的有效弥补

环卫服务市场化后，市场监管应成为环卫部门的主要职责。

1.加强监管制度建设

出台环卫工人队伍建设制度，保障环卫工人权益和待遇，为环卫工人定期提供培训。改革公开招投标制度，确定合理的外包合同期限，合同期限要保證企业的投资特别是环卫设备投资的回报期限。

2.加强监管机制建设

建立科学的价格机制，做好环卫业务的经济测算，对企业付出的成本（利润率、用工标准、福利待遇、设备等）进行科学合理的评估，既要防止企业攫取暴利，也要符合市场规律，让企业有合理利润空间。建立精细的工作标准体系，制定和完善作业质量标准、行业管理标准、服务标准、环卫设施建设管理标准等标准体系，维护环卫市场秩序。将环卫经费纳入财政统筹，建立环卫经费正常保障机制、工作量和经费同比例增长机制，按环卫定额预算指导价格，足额安排环卫清扫保洁经费，确保环卫工人、环卫设施及时配置到位；有条件的城市可以建立财政激励补助机制，按环卫质量等级奖励补助；应根据城市总体规模的扩容、人口的增量、品质的要求，不断增加拨款。引入竞争淘汰机制，合同期内每年进行综合考核，排在末位的实行减量淘汰或末位淘汰。

3.创新监管模式

建立较完善的第三方监管模式，发挥第三方监理客观、专业、高效等优点，提高环卫市场化监管的公平性、规范性和有效性，助力环卫高效优质运行。

4.加强智能环卫监管系统建设

以先进的物联网、大数据、4G通讯、GIS地理信息、RFID读写等技术为依托，建立环卫作业车辆监管系统、环卫人员监管系统、环卫作业智能考核系统等模块，将监管对象纳入信息化监管平台，力促环卫管理部门从“督察员”到“裁判员”的身份转变，推进精细化管理工作。

参考文献：

环境司南.三十年的环卫市场化：从“政府专营”到“市场化”，再到“公私合营（PPP）”[EB/OL].（2017-07-26）[2018-10-18]. https：//www.sohu.com/a/159937005_357509.html.

何静.天津市市容环境卫生行业市场化改革困境与对策研究[D].天津大学，2016.

人大代表建议：将环卫工工资提至公务员科级水平[N].新快报，2015-05-20（11）.

苗庆贺.城市环境卫生市场化深化改革探讨[J].改革与开放，2012（7）：10.

潘新美.交易成本、激励结构与公共服务“逆向合同外包”[J].东南学术，2016（5）：123-130.

詹国彬.公共服务逆向合同外包的理论机理、现实动因与制度安排[J].政治学研究，2015（8）：106-117.

黄锦荣，叶林.公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑——以广州市环卫服务改革为例[J].公共行政评论，2011（5）：100-120.