社区更新视角下广州市老旧小区改造模式思考

代欣召 王建军 董博

摘要：目前，我国许多大中城市的老旧小区都相继进入更新改造的阶段。在系统梳理美国“社会建筑”、日本“造街运动”和中国台湾“社区营造”等社区更新活动的组织模式、参与主体、更新内容、相关政策及实践特色的基础上，提出社区更新模式的国际化导向。以社区更新的国际化导向为参照，思考广州市老旧小区改造模式。针对广州市老旧小区改造中存在的组织方式机械化、改造内容碎片化、公众参与形式化以及融资模式单一化等问题，要从优化顶层设计、提升改造内容，倡导共同缔造，助力社区治理，创新融资模式，激发改造动力，完善配套政策、建立长效机制等方面提出优化建议。

关键词：社区更新；老旧小区；广州模式

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.01.006

引言

改革开放以来，我国经历了快速的城镇化过程，特别是20世纪80年代中后期以来随着房地产业的迅猛发展，几乎所有大中城市的老旧小区都要进入更新改造的阶段。据初步统计，全国31个省、自治区、直辖市共有老旧小区近16万个，涉及居民超过4 200万户，建筑面积约40亿平方米。[1]为进一步提高城市发展的宜居性，持续改善老旧小区中居民的生活，并有效拉动经济，中央城市工作会议提出“加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造，加快老旧小区改造，高度重视做好建筑节能”。2017年12月1日，住房和城乡建设部王蒙徽部长在全国老旧小区改造试点工作座谈会上提出，要充分利用共同缔造理念，在部分城市开展老旧小区改造试点，坚持共谋共建共管共评共享，全面开展美好环境与和谐社会共同缔造行动，探索老旧小区改造新模式。2018年3月16日，全国老旧小区改造工作座谈会再次强调要抓好“共同缔造”，发动群众共谋、共建、共管、共评、共享，建立长效管理机制。

广州市是一座具有2 200多年历史的国家历史文化名城，也是我国改革开放的前沿阵地，在社区制建设和住房制度改革等方面一直走在国家前列。早在1989年，广州市政府就公布了《广州市住房制度改革实施方案》，成为全国第一个全面实施住房制度改革的省会城市，大大促进了居住区的规划建设。经过近30年的发展建设，许多当时建设的居住区已经面临设施和功能更新的迫切需要。因此，广州从2016年开始就提出了《广州市老旧小区微改造实施方案》，通过老旧小区微改造，补齐配套短板，增强功能内涵，传承岭南文脉，加强社区建设，重塑街区活力，促进老城区控量提质。经过两年多的探索实践，走出了一条符合广州实际的老旧小区微改造模式，但改造中面临的困惑和问题也集中爆发。2017年底，广州市被列为全国第一批老旧小区改造试点城市，在新的起点上，系统评估、检讨广州市老旧小区改造模式，探索优化路径，具有重要现实意义。

一、社区更新的国际背景

社区的概念最早出现在工业化和城市化发育较早的西方社会，最早起源于德国社会学家F·滕尼斯于1887年出版的《社区和社会》，滕尼斯指出，社区是基于亲族血缘关系而结成的社会联合。[2]社区更新作为城市更新的一种类型，由于贴近人们日常生活，逐渐引起广泛关注。从国际经验看，社区更新的重要性在于预防社区衰败，衰败越严重，城市更新的成本越高、代价越大。因此，自20世纪60年代以来，英、美、日等国都掀起了以城市复兴为目标的社区更新运动。20世纪90年代以来，社区更新运动扩展到了我国台湾等地区，台湾地区的社区营造对全球的社区更新运动产生了深远的影响（表1）。

总体上来看，这种国家或地区的社区更新行动呈现出后现代的特征，重点关注社会公正及多元性等问题，社区更新行动也由政府主导逐步转变为将社区纳入决策主体，强化规划的社会内涵，更新的目标、内容和方式都更加趋于理性。具体表现在：规划目标由单目标转向多目标，规划内容由物质形体转向社区治理、经济复兴及邻里自建，更新方式由推倒重建转为持续渐进，规划形式由传统旧城更新规划转向以改善居住环境、创造就业机会、促进邻里和睦为主要目标的社区发展规划，[3]而且越来越强调公眾参与。

随着我国城市发展由增量向存量转型，有关社区更新的研究和实践也迅速增加，反映出的趋势和导向与西方发达国家有着类似的路径。马宏等探讨了城市更新理念的转变和以社区营造为目标的社区微更新的内涵，通过对上海社区空间微更新相关实践案例的讨论，展现了上海城市有机更新背景下社区营造路径的探索，体现出政府规划管理姿态的转变。[4]蔡云楠等以广州为对象，提出通过“微改造”的方式改善人居环境，从理念、方法和机制等角度阐述了老旧小区“微改造”的主要策略，提出要建立城市老旧小区有机更新、系统改造的常态机制。[5]成正等研究厦门市老旧小区提升过程中形成的坚持“共同缔造”改造理念、实施“先民生后提升”路径方法、实现“改善民生与城市转型”双同步、建立“居民自筹+政府补贴+公共收益补充+市场化”资金筹措机制等较为成熟且具有推广意义的四项经验。[6]

二、广州市老旧小区改造模式

（一）老旧小区概况

广州市存在功能配套不全、设施设备陈旧、基础设施老化、环境较差的老旧小区779个。其中，新中国成立前建成老旧小区31个，新中国成立后至1980年建成老旧小区198个，1980年至1990年建成老旧小区224个，1990年至2000年建成老旧小区326个。老旧小区总建筑面积达5 180万平方米，涉及居民260万人，占广州市常住人口的18%。从时空分布特征来看，解放前建成的老旧小区数量较少，集中分布在越秀区和荔湾区等老城区范围内；20世纪60年代开始，随着广州建成区的拓展，天河、海珠、白云等区开始有大量单位制社区出现。20世纪80年代以后，随着我国住房制度改革的推进，特别是广州实施有偿转让土地制度以后，各种类型的居住小区如雨后春笋般出现，主要分布在中心城区、城市拓展区和各区县政府附近（图1）。

这些小区由于建成年代较早，建设标准和配套指标偏低，普遍存在建筑性能退化、公共配套缺失、道路交通混杂、公共空间匮乏、安全管理堪忧、社区文化丧失等问题，成为城市品质提升的短板。加上老旧小区普遍存在产权复杂、建设档案灭失、空间界定模糊、更新改造资金缺乏等问题，改造协调難度非常大，很多老旧小区长期失修失养，甚至存在安全隐患和社会治安问题，很容易成为社区治理的黑点和盲区。同时，老旧小区居住人口多为生活困难的原住民和大量还在为生活奔波的社会中间夹层人员，如何改善这类弱势群体的居住环境是维持城市活力和社会公平的内在需求。因此，从2016年开始，推进老旧小区改造就纳入了广州市的政府工作报告，并日渐成为广州市城市更新的核心工作任务。

（二）改造方式与内容

广州市老旧小区采取微改造方式。微改造是广州首创的城市更新模式，是指在维持现有建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治、改善、保护、活化、完善基础设施等办法实施的城市更新方式，主要适用于城市中对整体格局影响不大，但现有用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块。在微改造的框架下，针对小区公共部分和房屋建筑本体共用部位，提出了60项改造内容，包括基础完善类49项，优化提升类11项。其中，小区公共部分基础完善类项目22项，优化提升类项目8项；房屋建筑本体共用部位基础完善类项目27项，优化提升类项目3项（表2）。

（三）组织模式与程序

广州市老旧小区改造采用“市级筹划、区级统筹、街道组织、社区实施、居民参与”的工作机制和组织方式，由广州市城市更新工作领导小组统筹，广州市城市更新局牵头组织，广州市发展和改革委员会、广州市国土资源和规划委员会、广州市住房和城乡建设委员会等部门协同推进。各区政府是老旧小区改造的第一责任主体，负责组织开展数据摸查、项目评估、方案审定、计划制定、资金筹集、项目实施，成立居民自管组织、建立长效管养机制、信访维稳等工作。街道、社区等基层组织负责具体实施，组织居民、产权单位、社会组织等参与改造。项目实施程序包括意愿征集、资金计划、方案编制、项目立项、财政评审、项目招投标、项目施工、综合验收、项目决算和移交管理等10个环节（图2）。

（四）资金筹措机制

由市、区财政安排专项资金用于老旧小区改造，市、区按8：2的比例分担改造资金。市级补助经费由广州市城市更新局核定总额，在广州市城市更新政府投资项目计划下达后，通过专项转移支付下达各区，由区统筹使用。区财政分担资金包括统筹管线单位改造资金、原产权单位资金、社会捐助资金等。原则上，改造内容中的基础完善类项目以市财政补助为主，区财政、个人出资（包括物业专项维修资金、公积金、房屋维修基金等）为辅；优化提升类项目以区统筹、个人出资为主，市财政资金补助为辅，对完成加装电梯的老旧小区，市财政给予每部电梯5万元的补助。同时，鼓励拓宽社会投资渠道和居民自筹资金。

三、广州市老旧小区改造模式反思

（一）组织方式机械化

国内外社区更新实践说明，社区更新是市场化背景下多元合作趋势的重要形式，多元利益需求、多主体事权、社区自治意识的觉醒等因素带来的复杂环境使社区更新机制弹性化成为社区更新可持续的关键。而广州在推进老旧小区改造的过程中，还是采用政府主导模式和工程化的推进方式，没有完全摆脱穿衣戴帽、运动式开展的痕迹。由于经费有限、工期紧等原因，老旧小区改造，政府多选择易推进的事项，而不是最紧迫的事项，改造成效老百姓并不买账。广州老旧小区改造采取备案制，市更新局仅负责指导、协调、监督，项目审定和实施权责下放至区，街道负责老旧小区改造方案的编制。虽然事权下放有利于弹性更新机制的建立，但由于实施过程缺乏规划监管和技术把控，部分老旧小区改造项目出现破坏历史街区机理和风貌、清退原住民、影响四邻空间公平等问题，业内专家也提出，在推进老旧小区改造工程时要补足规划、论证不够等短板。

广州老旧小区改造虽然明确了部门分工，但部门协同工作机制并未建立。以历史城区老旧小区改造为例，老旧小区改造工程由市区城市更新部门推进，而名城保护职能却在市国规委、市名城委，缺乏统筹历史文化街区乃至历史风貌区保护发展的主导机构，导致其保护与更新改造脱节，国规委无法监管微改造项目中有关历史文化街区、历史风貌区、历史建筑的保护。另外，更新局内设机构主要是原国土房管局的单位人员，在历史文化保护指导、监督方面显得相对薄弱。由于缺乏部门协同工作机制，涉及历史文化街区、历史风貌区和历史建筑的微改造项目存在着历史文化街区保护与更新多头管理，相互脱节，相关法规、政策不完善、不落实等问题。

（二）改造内容碎片化

纵观国内外比较成功的社区更新案例，都倾向于将社区更新改造作为一项系统工程和综合性工程，内容涵盖社会、经济、产业等方方面面。而广州市提出的老旧小区改造内容几乎全是工程性措施，造成改造事项工程化，工程实施碎片化，改造成效表面化。虽然一直在强调社区治理，但实质上立项开展的还是环境整治工程，部分媒体评价目前开展的老旧小区微改造工程品质不高，戏称“穿衣换鞋但不洗脚不理发”。另外，为了缩减审批手续，改造范围的确定有意避开急需保护修缮但报建审批程序复杂的历史街区和历史建筑，甚至人为排除报建审批程序复杂但民生需求迫切的改造事项，这种做法已经引起老百姓和媒体关注，老旧小区管理及基础设施完善问题需纳入老旧小区微改造项目，予以重点解决。

（三）公众参与形式化

依据英国、日本和中国台湾的实践经验，较少考虑公众参与的社区更新方式已经难以解决复杂的社会矛盾。在美国、日本和我国台湾地区，居民参与社区建设受到广泛重视，公众参与的形式和内容都非常丰富，涵盖了规划编制、审批等几乎全部环节。而我国有些地区的社区更新，盲目追求效率，使得社区更新常常忽视社会问题和原住居民需求，仅是象征性的公众参与，引发了许多社会问题，往往形成低成本决策、高成本实施和纠错的局面。这种情况在广州老旧小区改造中也广泛存在。由于目前开展的改造项目多为政府推动或政府出资的项目，且大多是没有触及复杂利益关系的户外环境改善项目。一旦涉及权属关系、需要动用维修基金，在部分居民得利、部分居民受损或部分居民不得利的情况下，由于缺乏共同商讨的环境和程序，缺乏有能力、有公信力的社区权威协调，行动常常化为泡影。

（四）融资模式单一化

广州市老旧小区改造资金目前几乎全部来自政府投资，市、区按8：2的比例分担改造资金。据广州市城市更新局公布的数据，截至2018年4月底，已推进老旧小区微改造项目274个，投入财政资金7.4亿元，平均每个改造项目投入资金仅270万元，这么少的资金额度所产生的改造成效可想而知。由于融资模式单一化，改造资金压力越来越大。由于投资回报率低，多个区级政府反映难以持续大规模地投入资金进行改造，要求市政府全额投资。虽然广州提出了拓宽社会投资渠道的想法，但目前尚未有社会资金愿意进入，至今未有引入社会资金的成功案例。

四、对广州市老旧小区改造的启示

（一）优化顶层设计，提升改造内容

广州市老旧小区应以品质化改造为目标，充分整合现有资源，做好顶层设计。首先，针对微改造部门协调机制缺乏问题，建立微改造联席会议制度，联席会议单位包括规划、文广、更新、住建、城管等部门，通过联席会议制度研究协调相关问题，探索社区微改造和历史文化名城保护协同推进的工作机制。其次，建立适于老旧小区改造工作的体系，不仅是将各负责部门及工作范围简单汇集，还应先统筹再分解，明确各方主体责任，并责任到人，做到无死角、无重叠的协同配合。最后，要提升改造内容，在深入开展需求调查的基础上，从传承历史文脉、提升空间品质、完善基础设施、提升公共服务等方面进行系统提升。

（二）倡导共同缔造，助力社区治理

充分吸纳美国的“社会建筑”、日本的“造街运动”和中国台湾的“社区营造”中公众参与和社区治理的方式方法，结合广州实际探索党建引领的共同缔造模式。首先，引入社区治理工作方法，通过治理过程形成地域空间的认同感，构建真正意义上的社会生活共同体。其次，搭建居民议事平台，成立小区自管组织，引导居民积极参与意见征询、方案制定、施工管理、后续管养全过程，形成政府、社会、居民良性互动体系。建立社区规划师、社区建筑师等制度，成立咨询委员会、工作坊等机构，吸引社会组织参与，提供咨询与服务，强化技术支撑。强化 “社区大党委”工作理念，吸纳共建单位党委、骨干分子等，形成以社区党组织为领导核心、多元主体充分参与的社区“一核多元”工作机制治理格局，形成“纵向到底、横向到边、协商共治”的治理体系。

（三）创新融资模式，激发改造活力

广州可以学习美国、日本和中国台湾地区社区更新中的多元化融资模式，探索适合本地实际的多样化老旧小区改造金融模式。比如研究老旧小区投资链与收益链，探索以政府补贴为基础，市场化运作的改造方式，寻找老旧小区改造的效益和商机。利用公房、权属用地等资源，采用BOT模式，通过公开招商引入社会资金参与改造。利用国企平台，按照保本微利的原则，支持国有企业依法参与老旧小区改造。利用老旧小区的先天区位优势，合理利用小区闲置土地并对简陋房屋进行再开发，明确老旧小区增加面积产权归属问题，明确小区停车位、屋顶光伏、幼儿园托老所等公共设施建设运营的综合收益归属等，将老旧小区改造成为新的经济增长点。

（四）完善配套政策，建立长效机制

美国、日本和中国台湾地区在社区更新方面都有较完善的技术规范和配套政策体系，这是建立社区有机更新长效机制的基础。广州市在完善配套政策和建立长效机制方面还有很多内容要突破。比如尽快建立并完善适合老旧小区改造的技术规范体系，从项目立项、施工、验收等环节，梳理现有程序，形成适合实际情况的老旧小区综合改造标准体系，并制定改造后的管理和维护标准。研究建立专业物业管理公司提前介入改造方案，统筹规划小区可营利性资源，探索居民、物业公司和政府多方长期受益的机制。探索政府购买服务、菜单式物业管理、业主自管等方式建立长效管养机制。探索老旧小区物业专项维修资金、房屋维修基金的建立和便捷实用机制，以及通过新增设施有偿使用等方式解决小区长效管养的资金来源问题。

说明：本文是广州市科技创新委员会2016年科技计划基金项目（穗科创字〔2016〕172号）——面向广州旧城更新的微气候仿真模型与调控技术研究的阶段成果。

参考文献：

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洪亮平，赵茜，等.从物质更新走向社区发展——旧城社区更新中城市規划方法创新[M].北京：中国建筑工业出版社，2013.

马宏，应孔晋.社区空间微更新——上海城市有机更新背景下社区营造路径的探索[J].时代建筑，2016（4）：10-17.

蔡云楠，杨宵节，李冬凌.城市老旧小区“微改造”的内容与对策研究[J].现代城市研究，2017（4）：29-34.

成正.厦门市老旧小区改造提升的主要做法和经验启示[J].厦门发展研究，2017（4）：52-59.

责任编辑：许 丹