老旧小区住宅专项维修资金问题研究

2017-03-14王东陈德豪刘景矿陈平

中国房地产·学术版 2017年2期

王东　陈德豪　刘景矿　陈平

摘要：我国老旧小区住宅专项维修基金制度起步较晚，相关法律法规相对滞后，业主对维修资金的性质和作用认识不到位等原因，导致维修资金在归集、使用和管理等方面存在许多亟待解决的问题。通过对广州市老旧小区住宅专项维修资金相关情况的调查，剖析中心城市老旧小区专项维修资金方面存在的突出问题及成因，提出解决问题的对策，旨在为城市老旧小区住宅专项维修资金问题的解决和相关制度的完善提供借鉴。

关键词：老旧小区，专项维修资金，问题，调查研究

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2017）02-0061-68 收稿日期：2016-12-11

1 引言

老旧小区体现两个特点：“老”，偏重时间的概念，即建成并投入使用年代久远，楼龄长；“旧”，偏重外观在视觉上的感觉，即由于时间的推移，在风吹日晒等自然磨损和人们居住使用发生的人为磨损综合影响下，小区房屋外观上发生风化、褪色、腐蚀、破损、积尘等变化，主体结构部件、设施设备出现不同程度老化，强度降低，原有功能减弱或者丧失，直观上给人以陈旧的岁月感。中国房地产市场经过近20年的快速发展，截至2015年，户均住房拥有量超1套，住宅存量200亿平方米、价值200万亿元。而现在，这一批住房中至少有超过15亿平方米已经进入10年以上的修缮周期；到2020年，将分批进入行业公认的“大修周期”。以具有悠久历史的特大型城市广州市为例，物业类型多样，建成和使用时间跨度较长，尤其在中心城区，建成几十年甚至上百年的老旧小区占有相当的比例。为了解决老旧小区维修问题，广州市早在1998年就建立了住宅专项维修资金（以下简称维修资金）制度，但由于法规规定冲突、缴存主体更替等历史原因，维修资金归集未能达到应缴尽缴。更由于我国维修资金制度起步较晚，相关法律法规相对滞后，业主对维修资金的性质和作用认识不到位等原因，维修资金的归集、使用和管理存在许多亟待解决的问题。鉴于此，本文通过对广州市老旧小区维修资金相关情况的的调查，剖析存在的问题及成因，提出解决对策。

2 研究方法及特征描述

2.1 研究方法

本文主要采用问卷调查法和结构访谈法的研究方法。面向业主、居委会工作人员、街道办工作人员、政府主管部门工作人员和业内专家学者等对象开展研究调查。调查时间为2016年1月至2016年4月，共收集了广州市辖8个行政区的有效问卷849份，其中业主有效问卷762份，非业主有效问卷245份。其中，越秀、荔湾和海珠有594份，业主561份，非业主33份，占调查总数的69.96%，能够有效代表老城区老旧小区情况。在问卷调查基础上，对众多业主进行了结构式访谈，访谈资料按照学术惯例进行了处理。

2.2 调查对象基本特征描述

2.2.1 业主特征描述

本次调查收集了广州市辖8个行政区的762份业主问卷，越秀、荔湾和海珠有561份，占调查总数的69.96%，原“广州老四区”在本次调查中的密度较高，反映出广州市老旧小区更多地集中在老城区的实际现状，能够有效代表老城区老旧小区情况，也符合以往对广州市老城区的调研结果，具有良好的效度。

2.2.2 小区和住宅类型描述

广州市老旧小区竣工年份主要集中在1999年以前，占66.7%，其中1990-1999年之间的占51%，1989年以前竣工的占15.7%。由此可见，大部分老旧小区在维修资金制度建立以前投入使用。从各区调查社区住房竣工年份来看，越秀区社区住房竣工年限较早，其中1989年及以前竣工的占37.04%。新城区住房竣工年份较晚，其中花都区和天河区住房竣工年份在2000年以后的分别占65.3%和63.3%。

3 广州市老旧小区维修资金情况调查

3.1 业主对维修资金的认识和了解

被调查者对维修资金的了解程度为一般（不含）以下的占比47%，将近一半。其中，了解较少的为23.80%，不了解的为24.20%；相比之下，了解程度为一般（不含）以上的占比仅为24.60%。七成受访者认为有必要建立维修资金，认为没必要的仅为6%，23%受访者对此观点并不确定。

3.2 维修资金制度建立和生效情况

过半受访者所在小区尚未建立维修资金制度，已建立的仅为28.60%，另外5.40%的受访者反映其所在小区正在筹备维修资金制度的建立。维修资金制度建立情况最好的是普通商品房小区/大厦，维修资金制度未建立的小区比例为35.40%，是所调查小区类型中比例最低的；维修资金制度已建立的小区比例高达41.20%，是所调查小区类型中比例最高的。未经改造的老城街坊型小区/大厦情况最为严峻，仅3.20%的小区建立了维修资金制度，未建立的比例高达88.20%。

3.3 對维修资金缴存主体的认识和意愿

受访者中，认为维修资金的缴存主体为全体业主的为40.6%，认为应由业主与政府共担的为35.5%；认为当地政府、建设单位或者物业服务企业应为缴存主体的比例分别为11.4%、5.7%和5.0%。在居住于单一或混合的单位型小区/大厦的受访者中，58.60%的人认为维修资金缴存主体应为当地政府或业主与政府共担，占比是所调查住在类型中最大的；其中22.70%的人认为缴存主体应是地政府，35.90%的人认为应由业主与政府共担。在居住于保障性住房小区/大厦的受访者中，仅27.50%的人认为维修资金缴存主体应为当地政府或业主与政府共担，占比是所调查住在类型中最小的；其中仅3.40%的人认为缴存主体应是地政府，24.10%的人认为应由业主与政府共担；值得注意的是，这一类型住宅小区的受访者中，20.70%的业主认为维修资金缴存主体应为建设单位，远高于其他住宅小区类型5%左右的比例。

在被调查业主中，愿意按合理分摊比例缴纳维修资金的比例达62.10%，6.80%的人则持反对意见，剩下的31.10%仍然摇摆不定。可以看出，大部分业主对维修资金的缴纳持支持态度，但对现行的维修资金法规和制度状况仍存担忧。其中，被调查者认为业主不愿缴纳维修资金的主要原因是担心缴后资金被乱用和缺乏公共意识，其占比均超过30%，分别35.10%和31.00%；认为是因为缺乏对不缴者的惩罚措施的比例为12.80%，认为没必要事先缴纳的比例为9.10%，认为承担不起维修资金的缴纳的比例为7.10%，嫌缴纳手续麻烦的比例为4.10%。

业主收入水平低、缺乏房屋养护长远意识和缺乏政府引导是业主不愿缴纳维修资金的三大主要因素。将维修资金缴纳意愿与阻碍老旧小区/大厦补建维修资金的主要因素进行交叉分析，不愿意缴纳维修资金的人认为，阻碍老旧小区/大厦补建维修资金的因素主要是缺乏政府引导，业主缺乏房屋养护长远意识和业主收入水平低；对于维修资金缴纳意愿不确定的业主住户，阻碍老旧小区/大厦补建维修资金最主要因素为缺乏政府引导和意识方面的欠缺。

3.4 维修资金缴存和管理意愿

在维修资金缴存筹集方面，受访者认为分期缴纳的比例略高，达到38%；一次性缴纳和临时筹集则分别为31%与30%，相差不大。现行筹集方案统一为一次性缴纳，而临时筹集则是在未建立维修资金制度，或者维修资金动用困难时迫不得已的资金筹集方案；一方面是维修资金政策制度仍未完善，另一方面是维修资金数额不小，一次性缴纳对居民有相当的压力，再者由于维修资金动用难，资金利用率长期低迷，维修资金面临缴存之后便处于长期“沉睡”状态，促使居民更倾向于分期缴纳这一方案。

对于维修资金建立或续筹牵头组织方的归属，受访住户更倾向于业委会或业主代表，比例达到29%；倾向于区政府主管部门和街道办的比例分别为20%和16%，而居委会的比例仅为11%。维修资金所有权为业主所有，居民也理所当然倾向于由让所有者拥有更多的话语权和决定权。同时，维修资金的建立和筹集手续并不简单，需要各方配合和行政主管部门的指导。对于居住于未经改造的老城街坊型小区/大厦的受访者，他们更倾向于由业委会或业主代表作为维修资金建立或续筹牵头组织方；对于单一或混合的单位型小区/大厦、普通商品房小区/大厦、保障性住房小区/大厦与商住混合式小区/大厦的受访者，则更倾向于由政府主管部门作为维修资金建立或续筹牵头组织方。

业委会被认同为维修资金管理方说明住户比较希望直管维修资金，好处在于资金使用自由度高，能自己决定维修资金增值保值方式；免去政府部门繁杂严苛的审核流程，能避免不必要的时间、人力、物力方面的开支，能提高维修资金使用效率，促进维修项目的及时开展；维修资金公示制度和对资金与业委会的监督机制保证业主的知情权和资金安全。区政府主管部门的比例高于市政府主管部门说明居民更偏向于维修资金的属地政府管理，也是出于对资金使用效率，减轻资金动用申请难度与压力的考虑。

3.5 维修资金归集和使用情况

居住在已建立维修资金制度小区的受访者中，45.80%的居民反映小区维修资金已缴齐，未缴齐的比例为11.60%，值得注意的是42.60%对其所在小区维修资金缴齐情况并不清楚。52.60%的居民反映其所在小区使用过维修资金，未使用过的比例为15.50%，且仍然有32.00%的住户对此并不清楚。认为所在小区维修资金账面余额低于首期缴存额的30%情况分布，而不清楚具体情况的比例竟高达61.50%，从侧面反映出受访居民对维修资金了解不足、关注程度不高；同时，维修资金缴存情况并不理想。受访居民对自己维修资金账户资金数额变动关注度偏低，原因可能是多方面的，可能是政府主管部门相关政策和制度宣传教育强度不足；维修资金透明度较低，公示制度执行不到位，开放给居民的维修资金账户查询渠道有限，查询方式不够便利。定期公示维修资金使用状况的老旧住宅小区比例较低，并且很大一部分居民对此关注度不高，认为维修资金使用存在的主要问题是申请过程繁琐和表决通过门槛过高。政府主管部门亟需简化资金使用审核手续，同时合理降低表决门槛与资金使用难度。开辟更为高效的表决方式，减少业主的表决负担。

3.6 对维修资金补建和续筹的认识和意愿

对于阻碍老旧小区/大厦补建维修资金的主要因素，多数受访者认为是业主公共意识薄弱，缺乏政府引导和业主缺乏房屋养护长远意识，其中认为是业主公共意识薄弱和缺乏政府引导的比例为27%，认为是业主缺乏房屋养护长远意识的比例为21%。选择“法律规定不清晰”这一选项的受访者占10%，认为是业主收入水平低的比例为14%。在不愿缴纳维修资金的受访者中，认为阻碍老旧小区/大厦补建维修资金的主要因素为业主缺乏房屋养护长远意识和缺乏政府引导，业主公共意识薄弱和法律规定不清晰。受访者中，更多的人倾向于由业主按政府规定办法缴纳的方式续筹老旧小区维修资金。所在住宅小区为保障性住房小区/大厦，单一或混合的单位型小区/大厦和未经改造的老城街坊型小区/大厦的住户更倾向于以业主按政府规定办法缴纳的方式续筹维修资金；而所在住宅小区为普通商品房小区/大厦的住户更倾向于以政府财政资金补齐的方式续筹维修资金。

无论是由业主按政府规定办法缴纳还是由政府按统一标准强制收取，都表现出政府规定的强制和约束性质，赞成这一续缴方式的住户比例远高于赞成由业主按共同约定办法缴纳的住户比例，前者比例甚至是后者的3到4倍。可見，人们更倾向于依赖政府决策与行政，更希望政府出台统一的规定和标准，对维修资金进行统一管理，而对自我决策与选择自由度要求意愿不高。一方面是因为召开业主大会会议商讨约定过程繁琐，程序冗长；另一方面是小区全体业主难以统一意见，执行起来容易出现纰漏。

4 广州市老旧小区维修资金存在的突出问题及成因分析

4.1 早期法规规定存在矛盾，导致维修资金筹集不到位

4.1.1 早期法规规定相互矛盾

建设部、财政部发布的《住宅共用部位共用设施、设备维修基金管理办法》明确缴存主体是业主；《广东省物业管理条例》（1998年颁布）又规定由开发商缴存，缴存的主体和缴存基数都不一样；《广东省物业管理条例》规定并不明确，并没有对“物业投资额”进行说明。另一方面，房屋维修并不包括土地。如果按房价，售房款的2%执行，房价又包含了地价。

4.1.2 开发建设单位历史欠缴

《广东省物业管理条例》与国家建设部、财政部颁布的《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》在维修资金缴存主体规定上有冲突：前者规定资金缴存主体为开发建设单位，而后者规定缴存主体为业主，从而引起1998年至2003年期间广州市维修资金欠缴的遗留问题。2007年国务院法制办复函明确，在2003年8月31日国务院《物业管理条例》实施前，广东省范围内专项维修资金的缴存主体适用1998年《广东省物业管理条例》的规定。由于这个缴存主体规定的冲突，造成了在1998-2003年期间广州市开发建设单位欠缴维修资金的情况。

4.1.3 业主欠缴

2012年预缴存制度实施之前，维修资金是由业主自行到专户银行缴存。165号令规定，未按规定缴存维修资金的，开发建设单位不得将房屋交付购买人，但事实上很多开发建设单位把关不严，在业主未缴存维修资金的情况下就将房屋交付购买人，因此造成很多业主欠缴的情况。

4.2 业主异质性引发对维修需求与支持建立维修资金制度的差异

依据本文调查，目前广州市越秀、荔湾和海珠等老城区的老旧小区住宅占比达66.96%，46岁以上的群体占54.37%，整体高龄的住户比例在可期的10到20年时间内将会不断增大，60岁以上的老龄住户人群比例也会稳步增加，维修需求相对其他区域较为明显和集中，迫切要求建立维修基金制度来保障住宅安全使用。在有缴存维修基金的老旧小区中，维修资金使用最多用在电梯维修上，占比达56%；墙体翻新补漏类占比23%、消防设备类占比10%、门禁监控类占比6%、其他类型占比5%，此次调查获得的对应维修类别比例分别为64.8%（电梯维修）、18.1%（墙体维修）、5.7%（消防设施更新维修）、4.8%（门禁维修）和6.7%（其他），业主需求存在差异性。无缴存维修基金的老旧小区业主对维修资金的建立、缴存、使用、保值、安全性等方面持不同意见。

4.3 不少业主观念落后，公共意识薄弱，维修资金筹集、使用难度大

维修资金筹集、使用方面的最突出问题，就是不少业主观念落后、公共意识不强。集中表现在以下几个方面：一是部分业主存在搭便车的心理，不愿主动关心集体事务，更难于主动为集体做贡献，总是指望他人出钱出力解决小区的问题；二是部分业主不能区分物业服务费与维修资金的性质不同，认为缴纳了物业服务费，物业服务企业就应该负责所有维修事宜，不应该再缴或动用维修资金；三是部分业主认识不到物业共有部位、共用设施的维修是相关业主的共同责任，凡是遇到不是直接与自己切身利益紧密关联的维修事项（如底层住户对待电梯维修，下层住户对待楼顶维修等），就持否定或消极态度，导致相关维修决定很难表决通过；四是部分业主缺乏长远眼光与意识，不愿提前花钱做好预防性维修；五是部分老旧小区、大厦的业主认为楼宇维修是单位和政府的事情，不愿自主承担维修责任。

4.4 双“三分之二”的法定票决门槛太高，维修资金筹集、使用等决策效率低

相关法律规定，筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。如前所述，一方面普遍存在业主公共意识不强的情况，另一方面不少小区业主类型多，设施设备损坏程度不同，各区域业主对维修的需求程度、类别不同，意见不一，更加之不少小区物业租用比例大、业主不在现场，使得法定的双“三分之二”的票决门槛很难迈过，导致维修资金归集、使用等决策费时长、效率低，不少问题久拖不决，需要维修的工程迟迟不能开工，给受影响的业主生活带来很大不便。有些情况下，最终只能由受影响较严重的业主或物业公司、居委会垫资维修。

4.5 相关主体间互信基础薄弱，维修资金的管理、使用困难重重

社会转型的大背景下，一方面，目前大部分业主、业委会与物业服务企业之间难以建立互信基础，导致由物业服务企业提出的动用维修资金动议，很难获得业主表决通过。另一方面，规范运作的业委会比例低，业委会的动议也很难获得业主的信任，导致业委会难以承担维修资金归集、使用、管理的重任，维修资金业主自管难于实现（目前，广州市尚未出现维修资金划归业主组织自管的案例）。

4.6 维修资金行政指导、监管工作不到位

小区（大厦）维修资金筹集、使用、管理任务艰巨，在目前业主组织普遍不能自主行使自治职责（业委会成立比例低且规范运作的少）的前提下，迫切需要行政指导、监管工作落到实处。但现实是，一方面，属地街道办专职负责物业管理的人员少、专业能力不足；另一方面，专业行政主管部门工作人员分管事务多，日常工作量大，无暇认真顾及。导致事实上的维修资金行政指导、监管工作不到位，大量工作只能被动应付、低效处理。

5 老旧小区维修资金问题的解决对策

维修资金管理问题是一个涉及面广、影响面大、十分复杂艰深的问题，解决这一问题绝不仅仅是谁缴费、缴多少、怎么缴的问题，必须站在全局的高度，出台一些配套制度和行政措施，方可见效。为此，提出以下對策建议。

5.1 完善维修资金法律制度体系

住宅维修资金牵涉的不只是一个社区或某些业主之间的利益关系，它反映出来的是整个社会各方的经济利益。因此，为了保证该部分资金使用的高效、公平、公正，做到有章可循，有据可依。必须进一步完善《物权法》《住宅专项维修资金管理办法》《住宅建筑室内装饰装修管理办法》《物业管理条例》等，同时结合我国实际，借鉴国外成熟的理论，提高立法层次，弥补我国项维修资金法律制度上的缺失和不足。

5.2 加强业主组织成立、运作的行政指导与监督，建立一批维修资金管理的基层合格主体

业主大会和业委会是最名正言顺、最有可能持续高效筹集、使用、管理维修资金的合法主体，一个能够正常规范运作的业委会，是做好维修资金管理的关键，也是政府强化包括维修资金管理等在内的社区管理的重要抓手。因此，政府应下大力气抓好业主组织成立、运作的指导监督，具体来说应该明确街道办指导业主组织成立的具体职责，将目前的出租屋管理中心职能延伸，即相关人员除了做好出租屋的管理以外，还应负责辖区内业主大会成立和业委会换届等工作的组织、指导，监督业主大会和业主委员的日常运作，调解业主和业委会与物业服务企业、建设单位等之间的物业管理纠纷，指导业主组织和业主做好维修资金筹集、使用、管理工作，协调物业管理与社区管理、社区服务的关系等。

5.3 引导业主创新决策表决方式，提高业主使用维修资金决策效率

即引导老旧小区业主大会在管理规约和业主大会议事规则中约定委托表决（书面委托他人代为表决）、集合表决（到会业主集体过半数表决通过，决议生效）、默认表决（未到会业主视同默认到会业主的多数表决意见）和异议表决（即持反对意见的业主专有部分占建筑物总面积三分之一以下，且占总人数三分之一以下的，也视为表决通过）等表决方式，只有这样，才能解决部分业主不关心、不参与投票表决，难以形成决议的难题，降低“双三分之二”表决门槛，提高表决效率。

5.4 多渠道筹措老旧小区维修改造资金

老旧小区维修资金缺口巨大，必须多渠道筹措解决资金问题，主要包括：以财政资金为主，系统改善老旧小区市政基础设施及公共服务配套设施；以政府和社会资本合作模式（PPP模式）筹措老旧小区改造资金；鼓励民间资本进入老旧小区维修资金扶持与运营计划；

鼓励老旧小区业主购买房屋质量、安全与修缮相关的保险，政府为积极购买保险的业主提供一定比例补贴；根据老旧小区具体情况让业主选择一次性筹集、分期筹集等不同的维修资金缴存方式等。

5.5 加强对违规个人业主的约束与监督

建立业主个人征信制度，对恶意欠缴服务费、维修资金者，给予不良信用评级，限制其房屋交易、抵押，限制乘坐飞机、高铁等高消费活动，限制其融资贷款。对于拒缴维修资金政府部门工作人员、国有企事业单位工作人员，可以将拒缴、欠缴维修资金的信息直接反馈给所在单位，建议单位在工作评价、晋级晋职中作为考评因素。

5.6 建立强制维修和代修制度

经过房屋主管部门或者有资质的第三方专业验房机构评估，当房屋客观上出现或潜在危及人员人身安全的情况，或者出现影响其他住户或者他人正常生活的，业主有对名下产权物业和小区内相关共有共用设备设施维修、保养、消除安全隱患的责任义务；租客、物业服务企业有义务将相关情况告知业主；如果属于历史遗留建筑，产权不清晰，业主无法联系上，或者业主拒绝履行相关维修义务，导致物业已经危及住户、居民人身安全的，政府有权强制介入，代为实施维修，属于维修资金紧急维修使用范畴的则需即时启动维修资金紧急使用程序。介入组织以房管部门和街道办为主，事后有权要求相关业主偿还维修款项，如业主拒绝，可申请对其产权物业进行冻结，相关业主需要偿还相应欠款才能进行房屋的交易过户、抵押等手续；或者在进行房屋交易过户过程中，先从交易房产款项中扣除业主所欠费用。

5.7 发挥全社会的监督作用

维修资金涉及到产权单位、业主、物业服务企业、开发建设单位、房地产行政主管部门等各方主体的利益，因此，为了防止这些部门滥用职权、相互推诿，保证资金能够高效利用，走上健康有序的发展之路，就需要充分发挥社会多方面的监管力量。比如发挥新闻媒体的监督作用，及时曝光那些挪用、侵占维修资金的不法行为。只有在全社会逐步建立起公开监督体系，充分借助社会资源、调动社会积极性，把对维修资金的监管，由政府主管部门包揽式监管变为社会公开式监管，维修资金管理才能走上良性发展轨道。

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7.陈喜强陈德豪.基于社区物业管理资源的社区共同治理模式探讨——以广州地区为例的考察.广州公共管理评论

作者简介：

王东，广州大学工商管理学院讲师，博士，主要研究方向为管理信息系统、物业管理信息化。

陈德豪，广州大学工商管理学院教授、物业管理专业负责人，主要研究方向为物业管理。