冷战后美国对华接触政策简论——以布什政府和克林顿政府时期为对象

吕 香 芝

(西安外国语大学 国际舆情与国际传播研究院，西安 710128)

20世纪80年代末90年代初，国际格局发生了地覆天翻般的变化。苏东社会主义政权崩溃了，苏联解体了，柏林墙推倒了，分裂半个世纪的两个德国统一了，持续近半个世纪的冷战以令人猝不及防的速度降下了帷幕。这一迅疾的变化冲击着国际社会的方方面面。

一、美国对华外交政策大辩论

冷战的结束使得中美两国在1972年后所构建起来的密切合作的战略基础消失了，中美关系的发展面临空前的不确定性,这对美国政府的对华政策是一个极大的挑战。围绕美国对华政策，美国政界和学界展开了一场持久性的大辩论。辩论的主题主要有三个：中国的经济实力和军事实力是否构成对美国的威胁，中国的战略意图和发展方向是否必然与美国利益发生冲突，美国应该对中国采取什么政策，是接触还是遏制。根据所持观点，形成“接触派”和“遏制派”[1]284。

遏制派主要有民主党自由派、国会共和党保守派议员、军事工业财团老板、部分军方领导人、部分新闻媒体人员及一些专门从事反华鼓噪的部分前政府官员、学界人士、民间团体和媒体报界人士组成[3]126。这些人是鼓噪“中国威胁论”、煽动遏制中国的主要力量。他们认为：“中国将来究竟成为一个什么样的国家，这是无法预言的”，“中国在许多方面都是美国的对手，是独裁国家，是新兴的超级大国，它的利益与美国的利益相悖。”[1]289中国经济的飞速跃进和军事现代化的快步发展势必冲击亚太地区乃至全球战略格局，威胁美国的地区利益和全球霸权地位。他们还声称“中国的威胁既有可能来自中国的迅速崛起，也有可能来自中国的失败”，中国是一个多民族的人口大国，一旦发生内乱必然会有大量难民涌向包括美国在内的其他国家。因此中国“在许多关键领域对美国造成的威胁比冷战最激烈时来自苏联的威胁要广泛、复杂得多”[2]42。他们肆意鼓噪“中国威胁论”，甚至极其尖刻地抨击接触派的观点“是幼稚的一厢情愿，是绥靖的现代模式”[1]290，他们认为，“两国之间所形成的互相依赖关系对中国的行为是不能完全加以规范的，必须以更传统的实施强权和施加压力的方式来遏制和牵制中国”[4]185，主张美国政府中止对华最惠国待遇，以军事手段遏制中国。

接触派包括美国前任及现任外交政策设计者、战略家、美国前国务活动家、研究当代中国问题的学者、工商界企业家和负责对华教育交流及文化交流的民间友好使者[3]121。这些人所持观点是：改革开放以来中国的经济实力虽然获得了飞跃式发展，但是也会受到许多不利因素的牵绊，比如它的人口负担过大、资源不是很充足和总体教育水平偏低等，因此要在短期内超越美国是不可能的。中国在军事上也不可能对美国提出挑战，美国国防部长科恩就曾极其自信地宣称，“在战争的各个方面，美国都占有优势。中国虽然在努力追赶，可是美国也没有停下脚步。中国在技术和军事能力方面与美国的差距不是在缩小，而是在拉大”[2]42。另外，“中国不是一个‘胡作非为’的国家”[2]42，它不是地区安全和全球事务的破坏者，而是维护者和贡献者。遏制政策既不符合美国的国家利益，也不是一项现实的政策。相反，接触有助于进一步促使中国的经济增长和市场化，使中国朝着西方自由化、民主化的方向发展；同时还可以促使中国更加广泛地参与到国际组织和国际规则之中去，使其在制度上逐渐与国际社会融为一体；另外，与中国保持持续而正常的交往，有助于约束中国的对外行为。因此，与中国交往绝非绥靖。他们还认为，由于美国的总体实力优势非常显著，接触政策给美国所带来的风险实际上是非常微小的。在未来几十年内，中国对美国构成重大挑战的可能是几乎为零。

这场关于对华政策的大辩论从冷战结束后开始，一直持续到1997年，对这一时期美国政府的对华政策产生了重大影响。

二、布什政府：在制裁与接触间寻求平衡

1989年1月，乔治·赫伯特·沃克·布什(George Herbert Walker Bush)入主白宫，成为美国第41任总统。从1989年上任到1993年卸任，短短四年时间里国际社会发生了政治大地震。中苏关系正常化、中国发生政治动乱、东欧剧变、苏联解体、冷战结束，接连发生的一系列事件直接冲击着布什政府对中国的政策。

布什总统曾在美国驻华联络办公室主任这个职位上干过多年，是个名副其实的“中国通”，对中国有着较为特殊的感情。他深谙外交事务，对中国事务更加了解，上任以后即“亲自过问对华政策，并把发展对华政策提高到前所未有的地步”[5]100。上任伊始新任总统就明确表示他将中美两国间的关系看得相当重要，对两国关系的未来发展充满了信心[6]。为了确保中美关系能在中苏关系正常化后继续保持发展势头，布什总统对中国进行了工作访问。期间他一再向中国领导人表示，美国非常珍惜两国之间已经建立起来的新关系，希望这种关系能够友好、稳定和持久地向前发展。中方领导人保证中国不打什么牌，中苏关系的改善不会损害第三国的利益。布什对这次访问感到非常满意，此后的三个月美中关系发展良好。

到了春夏之交，北京和其他一些城市发生了政治风波。以共和党右翼参议员赫尔姆斯和民主党众议员索拉兹为代表的国会议员们向布什总统施加压力，要求断绝两国往来，召回驻华大使，对中国实行最严厉的制裁。在布什看来，“赫尔姆斯总是想搞乱这一[中美]关系”[7]100。由于对中国人非常了解，布什总统知道怎样与中国人打交道，他非常清楚此时对中国施加压力和实施制裁是无济于事的[8]398。他确信与中国保持良好关系符合美国的利益，坚持认为“现在不是感情用事的时刻，而要采取理智的、审慎的行动，应该把中美需要维持的长期关系和中国国内发生的复杂变化考虑在内，不能受眼前情势所局限，而要看双方在未来所要发展的重要而持续的关系”。他强调指出，当前美国“不是听从极端主义者所说的召回大使，切断一切同中国的联系”，而是“应该鼓励维持有利于中国开放的形势”。他向“遏制派”发出警告，“如果中国因此完全倒退到1972年以前的孤立状态，那将是所有人类的损失”[9]。在后来的记者会上，他又申明“中美的战略关系并非一般所谓的玩中国牌的想法，而是中国有其重要地位[10]122。

在国会和一些人权组织的压力下，布什总统对中国事态发表了几次声明，同时宣布了三项制裁措施：(1)暂停美中间一切军售和商业性武器出口；(2)暂停美中两国间军事领导人互访；(3)同意重新研究中国留美学生要求延长逗留时间的请求。[1]190后来，在国会几次三番的强大压力下，制裁措施又增加了更为严厉的内容。尽管如此，布什坚信“正是商业上与中国的接触导致了要求更多的自由”，所以他明确表示不准备对中国实行全面的经济制裁。

在“六四”事件发生之后，美国国会和政府不仅公开发表言论对中国局势滥加指责，同时开始挥舞制裁大棒，中美关系严重滑坡。为了制止中美关系进一步下滑，布什积极寻求与中方接触，他致信给邓小平，希望保持两国交流畅通。1989年6月30日首次派国家安全事务助理斯考克罗夫特和副国务卿伊格尔伯格作为总统特使秘密访华，目的是向中国领导人说明，美国对中国的制裁不是永久性的，他决意维护美中两国重要的战略关系。从1989年7月到1991年11月，中美双方领导人保持高层往来，努力使两国关系朝着正常化方向恢复。

在此期间，美国国会议员要求对中国实施更严厉的制裁，参众两院先后通过了《1990年财政年度国务院授权法》修正案及《1989年紧急放宽中国移民法案》，要求总统重新研究中国的最惠国待遇及所有的双边贸易协定，以中国留美人员回国可能受到“政治迫害”为由，放宽对中国公费留学人员和在美国的中国学生申请移民地位或就业签证的限制。为了不使中美关系雪上加霜，并试探改善和恢复两国正常关系的可能性，总统最终均予以否决。此后，布什总统再次派斯考克罗夫特和伊格尔伯格两名特使访华。斯考克罗夫特向中国领导人表示，布什总统十分重视美中关系，希望把两国关系置于积极的轨道上，脱离过去几个月的消极轨道[1]207。此次访华之后，中美双方都采取了一系列积极措施来改善双方关系。美国宣布取消部分对华经济制裁。1991年，布什把美国的对华战略确定为“建设性接触”。他明确表示：“我们的目标是继续与中国保持长期接触，以帮助其从改革中复苏。”[11]此后，从1991年下半年开始，美国陆陆续续地取消或松动了对中国的制裁措施。

总的来看，布什政府的对华政策始终“在制裁中国和维护与中国的正常关系之间谨慎地寻求平衡”[1]190。由于一直深受国会议员的掣肘，总统一方面对中国实施经济制裁，另一方面又努力寻求与中国的接触，为中美关系的健康发展做了很大努力。就其政策实质而言，那就是在对中国进行制裁的情况下，避免完全孤立中国，保持与中国的接触，以寻求中国在“建立世界新秩序”方面的合作[12]69。

三、克林顿政府：边接触、边遏制

1992年是总统大选年，民主党总统候选人威廉·杰斐逊·克林顿(William Jefferson Clinton)胜出。12月，克林顿在发表的一次谈话中批评布什政府的对华政策是“同中国调情”。他声称：在冷战时期，中国当时是牵制苏联的一支力量，美国的这种忍耐也许是有意义的；而现在，我们的对手们已经改弦易辙，再打中国牌已经毫无意义。[13]594这一认识对正在恢复正常化的中美关系产生了消极影响。在其上台之后的大半年时间里，“中国最惠国待遇与人权挂钩”“银河号事件”以及“阻挠中国申办奥运会”等事件接连发生，严重地影响了中美关系的正常发展。克林顿与布什不同，他从未从事过外交工作，没有外交经验，对外交也不感兴趣，也不是他关注的重点，所有的外交政策都由其助手们提出。在其上任后的大半年时间里，美国对华政策基本处于“试验和观望”状态。

从9月开始，克林顿政府着手调整对华政策,宣布要与中国加强交往和对话,“以取得期望达到的效果所需要的双方接触级别和程度，有助于追求我们所有的利益；在我们有共同利益的地方,寻求建立互信达成共识；通过对话减少双方产生分歧的领域”，“谋求同中国建立建设性的双边关系”[14]587。这就是“全面接触”(comprehensive engagement)，也被称为“建设性接触”(constructive engagement)。根据这个政策，克林顿政府加强了同中国的交往与合作。不过在其第一任期内，接触的内容含糊不清，目标也不明确。主要原因是克林顿政府不能确定冷战后美国对华战略的核心，同时又要防止在对华外交中忽视哪个方面的内容，只好把对华外交的所有方面都作为战略内容……但这个政府找不到重点和中心，失去了接触的主要目标[15]22-23。直到第一任期的后期，克林顿政府的接触政策的目标才逐渐趋于清晰：通过接触，把中国纳入现有的美国主导下的国际体系，使其成为体系内遵守国际规则的、负责任的国际社会成员；在全球事务和地区重要问题的解决中，得到中国的支持与合作；促使中国向市场民主国家转变。

之后，克林顿总统个人对外交事务的主导性越来越强。随着与中国关系的不断改善，他对美中关系重要性的认识越来越深入，多次强调“美中有许多共同利益，这些利益只有通过两国建设性的交往才能实现”。克林顿坚信“促进中国自由的最佳途径是美国加强并扩大与其接触”[16]345。曾出任克林顿政府助理国防部长的约瑟夫·奈(Joseph S.Nye,Jr)表示，“一旦对华实施遏制战略就难以逆转，中美两国相互间的敌意会成为自我实现式的预言，只有接触才是应对中国崛起的最佳途径”[17]98。1994年，克林顿政府发布了《参与和扩展的国家安全战略报告》，提出了美国对外政策的三个支柱是“安全、经济和民主”。报告认为，扩大全世界的民主国家和自由市场制度是促进美国在全世界利益的最佳途径。依照这一判断，与中国保持接触是继续使中国“进行市场改革的途径，同时也是通向民主之路”，这一选择符合美国的国家利益。

1997年克林顿第二任期开始。该政府明确提出了美国外交战略追求的六大目标，其中之一就是重视亚太地区，在该地区建立积极合作的亚太共同体，加强与中国的对话。以此为契机，中美关系有了新的进展。1997年和1998年，江泽民主席和克林顿总统实现了高层互访，这是10多年来中美两国最高领导人的首次互访。1999年朱镕基总理访美，这是15年来中国总理首次访美，中美关系达到10年来的最高峰。尽管1999年双方因李文和案、美国对台军售和美国驻南大使馆被轰炸等事件关系一度再次恶化，期间两国依然保持了全面接触。1999年11月，中美签署了关于中国加入世贸组织的双边协议。第二年，克林顿总统签署了对华永久正常贸易关系法案，根据这项法案，中国加入世贸组织后，美国将终止对中国“最惠国待遇”的年度审议，给予中国永久性正常贸易关系的地位。

值得注意的是：克林顿政府在对中国推行“全面接触”的过程中，并不排斥采取各种方式防范和遏制中国。1995年2月9日，克林顿政府主管东亚和太平洋事务的高级官员在国会作证时就公开表示：“展望今后十年，中国将变得越来越强大。因此，我们正在奉行一项政策以及其他方面的一些政策，以便设法遏制这种潜在威胁。”[18]7为了遏制中国的潜在威胁，克林顿政府多次利用人权问题、台湾问题、西藏问题等与中国搞对抗，比如人权与贸易最惠国待遇挂钩、向台湾出售武器、派航母驶进台湾海峡制造台海危机、邀请台湾“总统”李登辉访美等等，变换花样地向中国施加压力，导致中美关系跌宕起伏。

四、对美国对华接触政策的几点认识

第一，冷战后布什政府和克林顿政府所实施的对华接触政策是冷战思维在冷战后的延续，目的是为了在中国搞“和平演变”。苏东共产党政权的垮台鼓舞了美国政府中的反共势力，他们企图如法炮制，使中国步苏东国家后尘。不过，在其决策层中也普遍地存在一种担心:担心中国会逆转改革开放的政策，回到改革开放以前的局面。如果对中国实行孤立，将极有可能使这种顾虑变成现实。因此，唯有保持与中国接触才是继续使中进行市场改革的途径，也是通向民主之，是“促进中国出现从共产主义到民主制的广泛的、和平的演变”。对于这一点，克林顿政府时期的国务卿克里斯托弗在1994年5月27日的讲话中倒是毫不遮掩地表达了出来：“如果我们想要促使中国发生和平变革,就必须加强并扩大与中国的接触”。

第二，布什总统和克林顿总统的对华政策是对美国务实外交的精致注解。从两位总统所属党派来看，一个属共和党，一个属民主党；从执政理念来看，一个是现实主义者，一个是理想主义者；从追求国家利益的优先次序来看，一个突出强调外交和安全的重要性，一个把注意力放在国内经济的发展上。在冷战后的中美关系的处理上，他们都受到国际格局大变动的冲击和影响，在诸多不确定性因素的干扰下，无论是谙熟外交的布什总统的“在接触和遏制中小心地维持平衡”，还是对外交没有兴趣的克林顿的“边接触边遏制”，都对在冷战后的国际事务中“加强中美合作而非对抗”的战略重要性有着清醒的认识。他们所追求的是现实的国家利益，即通过引导、塑造和规制中国，促使中国在地区安全和全球事务中发挥积极作用，将中国融入美国主导的现有国际体系，同时防范中国崛起给美国带来的挑战。这种务实外交是美国的传统，是其本色。

第三，冷战后美国的对华接触政策有利于在中美之间建立互信互惠的基础。尽管接触政策的本质是通过与中国的交往和合作影响中国的内外政策，将中国融入美国领导的国际体系并以此来制约和影响中国，进而促使中国朝着美国人所谓的自由民主方向演进。但是我们不能否认这一政策所产生的一个客观后果：双方在推动政治、经济、军事、科技、教育、文化等诸多领域的全面接触的过程中，美国各部门的决策者对中国有了更直接客观的了解，减少了对中国发展意图的胡乱猜测，消减了遏制派隔空捏造的“中国威胁论”的不良影响，在两国交往中起到了减疑增信的作用。

综上所述，在冷战结束后的十年时间里，受国际格局急剧变化的冲击和影响，中美关系经历了跌宕起伏，经受了疾风暴雨般的严峻考验，但总体上维持了两国关系的正常化，这与中美两国领导人所做的努力是分不开的。布什政府和克林顿政府在对华政策上既延续了冷战思维下的遏制思路，同时更积极地寻求与中国保持全面接触。尽管其目的是为了促使中国的内外政策与国际社会接轨，使中国社会全面融入国际体系，防范中国崛起对美国霸权造成的潜在挑战和威胁，客观上为中美两国间建立互信打开了一个通道。进入21世纪后，继任的几位美国总统小布什、奥巴马和特朗普的对华政策因应国际国内形势的变化均有调整，有对抗有合作，但总体上延续了之前的接触政策。接触是自冷战结束以来美国对华政策的基调。在面临许多时代性大问题大难题的当今世界，更需要中美两大国加强接触密切合作，谋求共同发展，诠释好大国担当。