民事公益诉讼中检察机关的权利义务

周 庆，李佳航

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

一、检察机关成为民事公益诉讼法律关系主体的现状

民事诉讼法律关系主体指，“享有民事诉讼权利和承担民事诉讼义务的当事人及其诉讼代理人、其他诉讼参与人、人民法院和人民检察院”[1]11。而在民事公益诉讼领域，检察机关作为民事公益诉讼法律关系主体的规定经历了从无到有的阶段。2012年《民事诉讼法》第五十五条规定，可以提起民事公益诉讼的主体是指法律规定的机关和有关组织，这里所称“法律”包括消费者权益保护法、环境法、海洋法等，“机关和组织”则主要指消费者协会等公益组织，并没有明确人民检察院。在2017年修订的《民事诉讼法》中，第五十五条增加的第二款确定了检察机关是民事公益诉讼的主体。该款规定，检察机关可以在有关组织不提起诉讼的情况下提起公益诉讼，在有关组织提起诉讼的情况下，可以支持起诉。此外，最高法、最高检于2018年在《公益诉讼若干解释》中确定了检察机关的“公益诉讼起诉人”的身份。由此可以看出，我国检察机关已经在立法上被确立为民事公益诉讼法律关系的主体。

二、检察机关在民事公益诉讼中的权利义务

我国检察机关可以有两种方式参与民事公益诉讼，一个是在有关组织不提起诉讼的情况下自己提起诉讼；二是在有关组织提起诉讼的情况下，检察机关作为支持起诉人参与诉讼。无论是检察机关自己提起诉讼，还是支持起诉，其作为诉讼主体在民事公益诉讼中都享有一定的权利，承担一定的义务。

(一)检察机关提起民事公益诉讼的权利义务

1. 检察机关在提起民事公益诉讼中的诉讼地位

探究检察机关在民事公益诉讼中的权利义务之前，首先要确定检察机关在民事公益诉讼中的诉讼地位。学界主要存在五种学说，当事人说、代理人说、法律监督者说、公益代表人说、双重身份说[2]233，这些学说颇有争议。

笔者认为，首先，民事诉讼的主体，双方当事人必须是平等主体，无论是代表国家或者个人，都是平等的诉讼地位。换言之，我国民事公益诉讼目前是属于民事诉讼的范围，检察机关应当遵循民事诉讼法中关于当事人在实体与程序上的规定。其次，《宪法》赋予我国检察机关法律监督权，检察机关应当肩负起保护公共利益的责任。检察机关应当以当事人的身份代表公共利益参与公益诉讼，这不仅来源于监督权，也是保护国家和社会公共利益的重要体现。

既然我国检察机关可以作为原告的身份来提起诉讼，那么，它在诉讼中的地位就相当于原告当事人的地位，相应的，它就享有原告的基本诉讼权利，承担原告应当承担的义务。

2. 检察机关提起民事公益诉讼享有的权利与承担的义务

(1)权利

①起诉权

检察机关作为法律规定的民事公益诉讼的提起者，其应当具有原告所应有的起诉权。民诉法虽然规定了检察机关可以提起民事公益诉讼，但是其行使起诉权是有前提条件的。首先，必须是在有关组织不提起诉讼时，它才可以作为起诉人提起诉讼；其次，由《若干解释》中可知，检察机关在提起诉讼之前，应当依法进行公告三十日，公告期满后，若其他机关和组织不提起诉讼的，才可以提起诉讼；再次，检察机关在提起诉讼时，应当依法提交起诉书，被告造成损害的初步证明材料，以及检察机关已经履行公告程序的证明。

②申请回避权

民事诉讼中，当事人有权提出回避申请，但提起的阶段必须是在案件审理时，法庭辩论终结前。作为诉讼主体的检察机关，如果作为原告参加诉讼也具有申请回避的权利。不仅如此，在法院进行审判时，检察机关应当履行自己的监督义务，这是宪法赋予的权利和职责。检察机关在审判时发现需要回避的情况时，应当行使自己的检察监督职能，可以以检察建议的方式来监督申请回避的情况。

③调查取证权

在民事诉讼中，原被告双方都具有调查取证的权利，检察机关作为民事公益诉讼的原告一方当事人时也应当具有调查取证权。此外，在公益诉讼中，被告通常是当地的大型企业，与当地行政机关存在不可分割的关系，且公益诉讼取证周期长、举证困难，如环境水流污染等案件，需要多方收集证据、等待取证周期，这都给司法实践带来了巨大的困难。检察机关在参与调查环境等公益案件时相比于其他公益诉讼的原告主体具有天然的优势，其特殊身份及专业团队可以通过多重途径调取案件相关的证据。检察机关享有调查取证权，是公益诉讼制度与司法实践的需要，也与其诉讼地位及维护公共利益的职能所契合。

④和解、调解的权利

民事公益诉讼案件中，当事人之间可以自行进行和解，人民法院也可以进行调解，作为提起诉讼的检察机关也应当享有与对方当事人和解、调解的权利。在许多司法实践中，案件往往都是以和解、调解的方式来结案的。福建绿家园环境友好中心起诉兰文福水污染的案件就是在福建长汀县法院的调解下成功结案。和解、调解的方式有助于高效率的解决社会纠纷，也大大节省了司法资源。

除了上述权利之外，检察机关还应当享有其他与当事人相同的权利，因为作为原告一方当事人，它享有的权利应当贯穿于诉讼的全过程。除了上述提到的权利之外，还应当享有如有权委托代理人，进行辩论，提起上诉，申请执行，查阅、复制相关材料和文书等权利。

(2)义务

①依法行使诉讼权利、遵守诉讼秩序的义务

检察机关作为诉讼的提起者处于当事人的地位，在法庭上同样需要遵守诉讼秩序，遵守法庭规则，在诉讼中依法行使诉讼权利，不能因其是我国法律监督机关、公权力机关就滥用权利。

②履行判决、裁定和调解书的义务

根据既判力的理论，“民事判决的效力，及于双方当事人或者具有当事人地位的人和法院”[3]。即在法院的判决发生效力之后，双方当事人及其法院都有义务去履行判决所涉及的内容。作为民事公益诉讼的起诉人，检察机关有义务履行法院的判决、裁定和调解书。如果原告一方即检察机关最终败诉，检察机关是否应当承担败诉的风险。首先，在《试点方案》与《实施办法》中均规定了，人民检察院提起公益诉讼，是可以免缴诉讼费用的。其次，各地区法院司法实践中的做法，检察机关也都是不缴纳诉讼费用。检察机关在公益诉讼中不交诉讼费用已经在理论和实践中成为共识，所以在其败诉后，也就不存在需要检察机关承担的诉讼风险。

(二)检察机关在支持起诉中的权利义务

1. 检察机关在支持起诉中的诉讼地位

检察机关不仅可以提起诉讼，还可以以支持起诉的方式参与民事公益诉讼。对于检察机关是否应当支持起诉，主要存在两种观点，一种观点认为，这样会打破原有的诉讼结构，破坏诉讼平衡，将会造成诉讼权利义务的混乱。另一种观点认为，检察机关支持起诉是宪法和法律赋予的一项职权，也是给其他提起民事公益诉讼的组织和个人的一种有效的司法救济，尤其是被告通常都有政府靠山、势力比较强大，检察机关支持起诉对于维护社会公共利益、维护司法公正有重大的意义。

检察机关支持起诉大大增加了原告的力量，作为原告强有力的后盾有效地制衡了被告。但这种参与不应当突破双方当事人平等的基本原则，不能滥用权利反而使被告处于弱势的地位，否则会造成诉讼的不公正。原被告双方的诉讼地位平等，所以，检察机关作为支持起诉者，没有独立的诉讼地位，应当通过辅助原告的方式来实现自身职能。

2. 检察机关在支持起诉中的权利义务

(1)权利

①支持起诉的权利

我国检察机关在民事公益诉讼中具有支持起诉的权利，但是支持起诉是有条件的，必须是法律规定的机关和组织已经提起诉讼的情况下，检察机关才可以支持起诉。只有在公益诉讼的直接受侵害人不提起私益诉讼以及有关机关和组织不提起诉讼的情况下，检察机关才有权利代表国家和社会保护公共利益。

②协助调查取证权

在民事公益诉讼中，被支持起诉人往往处于一种弱势的地位，无论从社会背景还是专业性来看，都处于一种天然的弱势地位。这种地位的差别会当然的导致被支持起诉人在诉讼中的调查取证困难等情形，而这里的支持起诉人正是弥补这一缺陷。作为支持起诉人的检察机关，在面对强大的被告时具有背景和专业知识上的优势，可以以自己的名义进行协助调查取证，从而平衡原被告之间在调查取证上的不平衡，达到制衡被告的诉讼效果。

③发表支持起诉意见并质证的权利

检察机关对于予以支持起诉的案件，应当在庭审前制作《支持起诉意见书》。并且在举证期限内，将该《支持起诉意见书》与以自己的名义进行调查取证的证据，一并提交给法院。检察机关在庭审的过程中，法庭辩论终结前可以发表宣读自己的支持起诉意见，法庭对此可以参考。在法庭进行举证质证的过程中，检察机关可以就以自己的名义进行调查取证的证据进行举证，接受法庭和被告方的质证。

(2)义务

①提供法律咨询的义务

检察机关相对于被支持起诉人具有丰富的专业知识和实践经验，而且作为检察监督机关，有义务向被支持起诉人提供法律意见和帮助。检察机关没有独立的诉讼地位，是处于辅助当事人的地位而不是代理人身份，一切实体和程序权利都应当由当事人本人来实施。所以检察机关可以提供法律知识和常识来帮助被支持起诉人，不应当以直接提供法律文书或者直接代理某些诉讼的程序的方式来帮助被支持起诉人。

②遵守诉讼秩序，不得滥用诉讼权利的义务

在支持起诉中，检察机关没有独立的诉讼地位，所处的是辅助原告的地位。因此，在诉讼中，检察机关应当充分发挥自己的辅助职能，遵守诉讼秩序，不能滥用诉讼权利，不可过多的干涉当事人的权利。检察机关辅助当事人行使权利有助于诉讼双方的平衡和促进诉讼进程，但其过多干涉的话，会再次导致诉讼双方的失衡，不利于司法公正。

三、检察机关在民事公益诉讼中的权利义务存在的问题

(一)检察机关在民事公益诉讼中的权利义务立法不明

对于检察机关的诉讼权利义务，我国目前在立法层面上的缺少依据。首先，我国《民事诉讼法》第五十五条，其中“法律规定的机关和有关组织”的含义不明。没有列举具体哪些机关和组织，这给司法实践带来了很多困难。并且还可以得知，我国检察机关并不是可以任意提起公益诉讼，而是具有兜底性和补充性。根据《实施办法》及《若干解释》的规定，国家赋予检察机关“公益诉讼起诉人”的身份，这一身份目前只是一种称谓，具有一种过渡性质，并不能明确指出检察机关是否享有如当事人一般的起诉权，是否与当事人处于相同的诉讼地位。

检察机关诉讼地位和权利义务立法不明以及起诉的兜底性、补充性等情况，在司法实践中经常会出现，检察机关自身在提起诉讼前需要对自己的诉讼资格和权利义务进行确认，大大浪费了诉讼时间，使诉讼久拖不决。这不但影响了诉讼的效率，也使检察机关无法充分行使自己的“公益诉讼起诉人”这一职能。

(二)检察机关的调查取证权限范围不明

检察机关在具体案件中，为了调查取证可以向提请行政部门进行配合调取相关证据，案件涉及一些专业的评估鉴定时，如环保鉴定，检察机关可以选择有资质的环境评估组织进行鉴定。在诉讼中，检察机关具有的调查取证权只能作为一项普通的诉讼权利行使，而不能作为检察机关的特殊权力，否则会导致公权力敢于私权，违反民事诉讼的构造。与此同时，在检察机关调查取证期间，侵权主体通常为了自身利益各种不配合甚至阻挠，怎样才能使我国检察机关在公益诉讼中的调查取证更加顺利。《实施办法》中只规定了行政机关、其他相关单位和个人应当积极主动配合调查的义务，却没有规定检察机关究竟具有多大的调查取证权限，以及这些主体不配合调查取证过程中检察机关的工作时，检察机关能否采取强制性的调查措施。

(三)检察机关和解、调解权利规定不够详细

根据上述立法上的规定，可以得知，关于民事公益诉讼的和解、调解的规定并不够详尽具体，这一制度构建不够完善[4]。《民诉解释》中只规定了可以进行和解、调解，制作和解、调解协议书，以及和解、调解协议书应当公告三十天。对于应当适用的诉讼阶段；和解、调解的处分权如何赋予作为公共利益代表而起诉的组织、个人和作为公益诉讼起诉人的检察机关；对于公告应当采取的方式、地点、形式等都没有做详尽的规定。

(四)检察机关支持起诉权行使范围、方式不明

虽然我国民诉法规定了检察机关可以支持起诉，但是对于支持起诉能够参与到什么程度，以什么方式支持，我国法律、司法解释没有明确的说明，司法实践中也争议很大。民事诉讼的当事人都享有处分原则，可以自由处分自己的诉讼权利。而检察机关的支持起诉，某种程度上是国家对当事人诉讼权利的一种干涉，是公权力干预私权的一种表现[5]。公益诉讼的原告方通常只是社会团体或者组织，被告方通常为当地企业，有政府作为后盾支持，原被告双方实力悬殊。在检察机关的干涉下，会对原告的诉讼有很大程度的支持，起到制衡被告的作用。但检察机关应当干涉到何种程度，实践中不同的检察机关的做法也不同，过分干涉往往会造成当事人双方力量反向不平衡，甚至可能会出现检察机关滥用干涉权等情况。

检察机关的支持起诉范围究竟可以贯穿于公益诉讼的哪些阶段，我国现行规定只有《环境案件解释》中有所规定，“提供法律咨询、提交书面意见、协助调査取证等方式”。这一条文用列举的方式将支持起诉的内容详细化的规定，但是该条文用“等”字兜底，说明了还有其他的支持方式，这中兜底性规定会给司法实践造成法律适用的困难，同时也需要将法律尽可能地完善。

四、完善检察机关在民事公益诉讼中的权利义务

(一)立法上明确检察机关在民事公益诉讼中的权利义务

对于我国民诉法第五十五条，我认为应当由我国立法机关重新进行修改，进一步将其细化，消除该条规定中一些不明确的定义，与相关的司法解释更好的衔接。将“法律规定的机关”明确解释为“检察机关”，从而使法律与相关司法解释相互统一。《若干解释》赋予的检察机关“公益诉讼起诉人”的这一称谓，可以继续沿用，但这一解释的位阶性较低，在司法实践中操作性不强，应当在民事诉讼法的修改中得以体现，或者可以授权全国人大常委会进行立法解释[6]，确认“公益诉讼起诉人”这一称谓的诉讼地位是一种特殊当事人的地位以及应当详细列举其享有的具体诉讼权利义务。

(二)明确检察机关的调查取证权限

应当赋予检察机关提出检察建议、纠正违法通知等权利，以督促相关的机关、企业单位积极配合检察机关的调查取证。检察机关开展公益诉讼试点期间，司法实践中均存在使用检察建议等方式，纠正有关单位和组织不配合甚至阻挠调查的行为，都取得了较好的效果。

对于调查取证的对象即包括企业和个人等，应当详细规定，如果其不配合检察机关的调查取证工作，对他们可以采取行政处罚等惩罚措施[7]。如果有恶意串通、伪造证据等虚假诉讼行为，构成犯罪的，应当交由公安机关立案侦查，依法追究刑事责任。对于尚未构成犯罪的，可以将其纳入专门的征信管理系统，检察机关可以采取网上、报纸公告的形式向社会公开其行为。

笔者认为不应当赋予我国检察机关在民事公益诉讼中的强制调查权。首先，民事诉讼中的调查取证权本身是当事人都有的一种平等的权利。这一平等的诉讼权利不应当被赋予强制性的意义。其次，《宪法》已经赋予检察机关法律监督权，这一权力本身就带有强制性色彩，不需要再另外赋予强制调查取证权。如果检察机关可以进行强制性调查，那就意味着检察机关将享有法律监督权和强制调查权这两个强制性的权力，这样显然会冲击诉讼的平衡，其诉讼权利的边界会陷入模糊不清的情况，这也不利于司法公正。

(三)完善和解、调解权利

对于和解、调解应当适用的阶段，存在许多观点。有的认为，在民事公益诉讼中和解、调解程序要放在审前程序，这样有利于节约司法资源，而且可以更高效的解决纠纷，比如，在环境污染案件中能使生态早一点修复[8]。也有的认为应当在举证质证、查清事实之后进行调解。这样有助于司法的公正，同时也能使双方当事人对案件事实有详细的了解，有助于更好地履行和解、调解协议。笔者赞同后者，公益诉讼案件通常利益关系比较复杂，如果没有经过举证质证环节，很难查清案件事实，缺少证据的支撑，应当经过事实确认，作为公共利益的代表，对社会公众有一个交代，才能进行和解、调解。

公益诉讼维护的是社会公共利益，原告无论是社会组织或者检察机关只是社会公众的代表，不能随意对公众的权利进行处分。检察机关在进行和解、调解的决定前，应当充分了解公众的意见，可以多方征集公众的意见，如主动走访、网络平台互动、问卷调查等方式。这样才符合和解、调解的自愿原则，也能提高公众对于和解、调解协议的认可，提高司法机关的权威。

对于和解、调解协议的公告方式和地点，不能再采用过去只在法院的公告栏公告这样单一的方式[9]。现在社会，网络社交媒体迅速发达，公告也应当与时俱进。可以将和解、调解协议发布在法院的官方网站、当地人民法院报上，也可以在官方微信公众号、微博等账号上进行公告。这样能够使调解协议保障社会公众的知情权，使和解、调解达到应有的司法效果和社会效果。

(四)明确检察机关支持起诉权行使范围、方式

对于检察机关支持起诉的参与范围和方式，主要有两种观点：一、检察机关可以参与庭审。在支持起诉中，检察机关不单单只是在精神上或者物质上的支持，而是应当用自己的权利进行帮助被支持人调査取证以及提供被支持人需要的其他法律帮助。并且在庭审过程中与被支持人一同进行法庭调査、辩论[10]。二、检察机关要保持本身“谦抑性”，特别是不能参与实质的法庭调査和辩论，但可以在庭审时发表自己的意见。

我国《环境案件解释》中规定了提供法律咨询、提交书面意见、协助调査取证这三种法律帮助的方式。该司法解释就说明了检察机关已经参与了诉讼程序中的一些环节，虽然其没有明确规定提供的这些支持限制在哪些环节，如果检察机关只提供咨询、协助调査取证，而不参与证据的举证质证，那么调査就不能充分发挥作用。笔者更赞同观点一，检察机关支持起诉应当参与诉讼全过程，并且提供实质性的法律帮助。至于支持起诉的方式，可以有多种，法律可以在《环境案件解释》基础上以概括列举的方式加以增加修改，如在诉讼前进行调查取证、出庭发表支持起诉意见、对自身提交的法庭证据进行质证、提供法律咨询、建议法院缓收、减收或者免收诉讼费用等等。

小结

十八大之后，检察机关作为诉讼主体提起民事公益诉讼的试点方案取得了很大的成效。首先，我国公益诉讼制度的规划还不够完善，法律和相关法规对公共利益有所保护，但其保护力度不足。其次，司法实践证明，公益诉讼具有当事人双方实力悬殊、举证困难等特点，侵害的行为也具有复杂性和多样性。个人和社会组织的力量在公益诉讼面前是非常有限的，现实中经常会出现主体不适格或者案件案由不合适等，致使法院不予受理的情况。检察机关应当肩负起保护社会公共利益的责任，它具有专业的团队和技术，可以克服公益诉讼中举证难和取证难等问题；同时也是我国法律监督机关，可以有效地防止诉讼中一些地方保护主义。因此，我国检察机关参与民事公益诉讼具有重大意义，应当在此基础上加大立法和司法的投入，使这一项制度逐步完善。