“飞跃式创新促进机构”——德国创新生态系统的重要支柱

Hendrik Lackner

(奥斯纳布吕克应用科学大学， 德国 奥斯纳布吕克 49076)

0 引 言

在过去近十年里，德国的经济经历了一个复苏阶段。在近年的经济动荡如全球金融危机、欧洲债务危机、欧元货币危机中德国幸免于难。这不仅体现于其高于欧洲平均水平的经济增长率 (2016年为2.2%，2017年为2.2%，2018年为1.4%)(1)Deutsche Bundesbank. 2019. Monatsbericht Mai 2019, S. 54.，还特别体现于其高就业率(2018年12月，就业人数超过4 500万)和近年来下降的失业率。2019年2月的失业率为3.1%，还不到欧洲平均水平的一半。(2)Deutsche Bundesbank. 2019.Monatsbericht Mai 2019, S. 57 (Abgrenzung nach International Labour Organization).德国经济模式的特点是工业产值在国内生产总值中所占的比例较高。 2018年，它以22.7%的比例位居欧盟所有成员国之首，(3)Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 18. September 2019, S. 15.法国为10%，英国9%。(4)Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 30. April 2019, S. 17.谈起取得的经济成功，要提及两个原因：一方面，前总理施罗德(Gerhard Schröder)在15年前发起了劳动力市场改革，使当时被视为已僵化了的劳动法和社会福利法得以现代化。另一方面是德国与中国保持紧密的经济关系。中国已连续三年是德国最大的贸易伙伴。最近的双边贸易额约为2 000亿欧元。德国总理默克尔(Angela Merkel)于2019年9月在对中国进行的第十二次访问中明确强调了两国之间紧密的经济合作关系。(5)Bundesregierung. 2019. Pressestatement von Bundeskanzlerin Merkel bei der Sitzung des Beratenden Ausschusses der Deutsch-Chinesischen Wirtschaft v. 6. September 2019, S. 3.尤其是对德国的汽车工业和机械工业来说，中国现已成为他们主要的销售市场。

此外，德国的经济成功还主要依赖于两个因素：首先，作为世界上最大的出口国之一，建立于规则之上、自由并有效运作的国际贸易体系对德国十分重要。鉴于美国在一定程度上采取的不公正的做法，这一体系现在无疑已受到破坏。其次，作为出口大国，德国的技术和工业领先地位不断面临着挑战。要想捍卫现有的地位，只有作为创新的领导者，德国才能在未来也成功地把“德国制造”这个标签和高质量、高技术的产品联系起来。

最近的调查研究中显示，尽管德国在其国民经济创新能力表现相对较好，但毫无疑问德国的技术和创新领导力在广泛的经济领域中正遭受到巨大挑战。为此，德国已制定多项的经济政策及相关战略来应对，包括《国家工业战略2030》《高科技战略2025》和《中小型企业战略》。与中小企业传统上就有紧密合作的德国应用科学大学，特别是在应用研究、技术转让和为所在地区经济发展提供高素质人才方面发挥着重要作用。本文将研究建立飞跃式创新促进机构背后的原因，详细介绍这一专门机构的目标、任务、促进措施以及其财政来源，最后对全文加以总结并提出一些行动建议。

1 德国的创新生态系统

作为资源匮乏的国家，德国的发展尤其需要依靠其人力资本以及在教育、科学、经济和社会上的高度创新。随着第四次工业革命的到来，影响经济增长和竞争力的主要驱动力在发生变化。一个国家的经济是否能够有颠覆性的创新能力支持，具有灵活性、适应性和变革能力，将关键取决于新的创意是否能够迅速转化为市场上的产品和商业模式。(6)Word Economic Forum. 2018. The Global Competitiveness Report 2018, S. 9.

1.1 现状分析

评价一个国家经济的创新和竞争力，传统的做法是以“全球创新指数”(Global Innovation Index, GII)”和《全球竞争力报告》(Global Competitiveness Report)为依据。两者都证明了德国经济具有高度创新能力。和2018、2017年一样，在2019年的全球创新指数中，德国在129个评估国家中排名第九。前三名分别是瑞士(第一名)、瑞典(第二名)和美国(第三名)。中国排名第14位，已领先于属于先进经济体的日本(第15位)、法国(第16位)和加拿大(第17位)。(7)Cornell University, INSEAD, WIPO. 2019. The Global Innovation Index 2019, S. XXXIV.因此，中国是进入前30名中唯一的“中等收入经济体” (middle-income economy)，这突显了其巨大的创新潜力。(8)Sui, Jigang. 2019. China Daily v. 7. September, S. 4.德国在“人力资本与研究”指标中排名第三。另一个亮点是德国在“创新质量”指标方面的表现。 德国在这里排名第二。该指标由“地方高校的质量”“地方发明的国际化”和“科学著作的质量” 三个标准构成。德国在“在全球从事研发的企业”和“集群开发”指标中也排名第二。

在欧洲专利局于2018年收到的专利申请(174 317)中，有26 734项来自德国。这相当于大约15%的份额。另外美国占25%，日本13%，中国5%。大多数专利申请涉及医疗技术(13 795项)、数字通信(11 940项)和计算机技术(11 718项)。在企业申报专利中，欧洲专利局收到最多的申请来自西门子(Siemens)，2018年共计2 493项，紧随其后的是中国的华为公司(2 485项)。(13)Europäisches Patentamt. 2019. Pressemitteilung v. 12. März 2019, S. 3 ff.

然而几年以来，德国的“创新者率”一直在下降。这个指标描述的是过去三年中把创新推向市场的公司所占的比例。(14)Bundesregierung. 2018. Die Hightech-Strategie 2025- Forschung und Innovation für die Menschen. Im Internet abrufbar unter www.hightech-strategie.de/files/HTS2025.pdf. Zugegriffen: 14. September 2019.

1.2 国家工业战略2030

2019年2月5日，德国联邦经济部长Peter Altmaier公布了《国家工业战略2030》的草案。(15)Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. 2019. Nationale Industriestrategie 2030. Strategische Leitlinien für eine deutsche und europäische Industriepolitik. Im Internet abrufbar unter www.bmwi.de/Redaktion/DE/Artikel/Industrie/nationale-industriestrategie-2030.html. Zugegriffen: 14. September 2019.该战略共16页，5 000词。该战略涉及的核心问题是，在日益全球化、创新进程加速，以及个别国家实行扩张主义或贸易保护主义经济政策的背景下，德国怎么样才能维持繁荣发展，保持并提升其经济竞争力和技术领先的地位。该草案提出了逐步把工业产值在德国生产总值的份额从目前的近23%提高到25%，并保持其封闭性的工业价值链。以下10个为德国具有领先技术的关键工业领域：(1)铜和铝工业；(2)化学工业；(3)机械和设备工程；(4)汽车工业；(5)光学行业；(6)医疗器械行业；(7)绿色科技领域；(8)国防工业；(9)航空航天业；(10)3D打印。

相比之下，德国工业已经失去了在消费电子领域的领先地位，并且从未能在通信技术和计算机电子等新领域立足。同样，与美国和中国的差距是，德国没有构成平台经济的大型数字或互联网企业。在人工智能领域则缺乏对研究结果的商业利用。在生物技术领域，德国可能会与最新发展脱节。甚至德国的汽车行业也很大程度上要进行技术追赶，例如在替代驱动技术(电动汽车和电池生产)的开发方面。

“创新”一词是德国《国家工业战略2030》中频繁出现的关键词，共提到了25次。 此外，文件中4次使用“颠覆性创新”一词，即德国需要有更多颠覆性创新出现。这指的是那些完全扭转以往工艺、过程和技术的创新，并以此为基础推出全新的产品和商业模式。(16)Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. 2019. Nationale Industriestrategie 2030 (Fn. 15), S. 9.除了数字化、人工智能、平台经济、纳米和生物技术、轻量化制造、量子计算外，“工业4.0”也在其中。 此外，颠覆性创新能使创新速度得到根本性提高。在创新生态系统中，颠覆性创新和创新速度是两个关键的游戏规则的改变者。

1.3 邦政府的《高科技战略2025》

德国联邦政府于2018年8月通过的《高科技战略2025》也致力于在德国实现更多顶级创新。新知识应尽快投入商业应用，以产生可持续性的社会影响。(17)Bundesregierung. 2018. Die Hightech-Strategie 2025 (Fn. 15), S. 51.为了保持德国在国际竞争中的领先地位，在现有价值链的基础上进化发展已不再能够满足发展需求。在此更为紧迫需要的是全新的、具有颠覆性的、改变市场的产品和服务。(18)Bundesregierung. 2018. Die Hightech-Strategie 2025 (Fn. 15), S. 9.

为了实现这一目标，联邦政府、联邦各州和产业界应将其在研究和开发领域的投资从目前的大约3%到2025年增至国内生产总值的3.5%。(19)Bundesregierung. 2018. Die Hightech-Strategie 2025 (Fn. 15), S. 2.高科技战略定义了3个主要的行动领域：(1)面对重大的社会挑战。创新从一开始就不应当仅仅局限于技术创新，而是应明确地扩展到社会创新。研究和创新应以社会需求和给人们带来的具体利益为导向。(20)Bundesregierung. 2018. Die Hightech-Strategie 2025 (Fn. 15), S. 4.它着重于6大主题领域，即“健康护理”“可持续性、能源与气候保护”“交通工具”“城市与乡村”“安全”和“经济与工作4.0”。(2)德国的未来能力。这一点应通过有针对性地促进关键技术，特别是数字化和人工智能(AI)来实现。关键技术特别是指那些具有颠覆性创新潜力的技术。但只有把对研究和技术的促进发展跟专业人才培养和继续教育紧密结合起来，才能实现顶尖创新。(3)独立开放创新和勇于冒险的文化。创新需要不同创新主体之间有高度的联动和合作，并且要为创造力和创意的形成与发展创造空间，人们也要有极大的勇于冒险的精神。在此，加快研究与创新向具体应用的转化，促进企业家精神和创业动力至关重要。(21)Bundesregierung. 2018. Die Hightech-Strategie 2025 (Fn. 15), S. 5.就像在《国家工业战略2030》中一样，《高科技战略2025》也强调了飞跃式创新的重要性。将来应产生更多基于全新与创新技术的产品和商业模式，从而使市场发生翻天覆地变化。德国在此迫切需要采取行动。美国和中国等国家在这一领域已抢占了领先地位。因此，国家应当促进这种飞跃式创新的发展，为其提供资助。具体将由两个机构来管理，一个是“飞跃式创新促进局”(Agentur zur Förderung von Sprunginnovationen)和“网络安全创新局”(Agentur für Innovation in der cybersicherheit)(22)Bundesregierung. 2018. Die Hightech-Strategie 2025 (Fn. 15), S. 48 f.。

1.4 联邦经济部的中小企业战略

初创企业、传统的自由职业者，还有无数获得“隐形冠军”殊荣，多为家族和所有者管理、通常在高度专业化的细分市场是世界领导者的德国中小企业，他们都是德国经济的中坚力量，并且雇用着大量的高素质专业人才。德国99%的公司都属于中小企业。 在全德国，他们提供了近60%的工作岗位(支付社会保险金的工作岗位)和80%的职业培训岗位。(23)Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. 2019. Eckpunkte der Mittelstandsstrategie. Im Internet abrufbar unter www.champions-von-hier.de/CHAMPS/Redaktion/DE/Publikationen/eckpunktepapier.pdf?__blob=publicationFile&v=10. Zugegriffen: 14. September 2019.尤其是德国中小企业在日益数字化的企业生产与管理进程中面临着严峻的挑战。联邦经济部在其《中小企业战略》中强调了德国中小企业在德国创新生态系统中的核心作用。10家中小型企业中，有六家都把企业当前缺乏高素质的专业人才视为最大的企业风险。(24)Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. 2019. Eckpunkte der Mittelstandsstrategie (Fn. 24), S. 7.因此，保障专业人才供给是德国高校和科学系统的迫切任务。此外，《中小企业战略》强调，在人工智能技术的开发和应用方面，要给中小企业更为有力的支持。为中小企业的创新和数字化提供支持，这也将是飞跃式创新促进局的一项重要任务。(25)Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. 2019. Eckpunkte der Mittelstandsstrategie (Fn. 24), S. 8.

从站单元中,FPGA主要通过SPI接口控制ADS1258工作以及ISO1176T传输数据,硬件连接图如图4所示。

1.5 应用研究和成果转化是德国应用科学大学的一项重要任务

德国的应用科学大学具有很强的地方性，并以应用和实践为导向。他们为区域经济的发展提供高素质的实践型专业人才。(26)Lackner, Hendrik. 2016. Zur Stellung der Fachhochschulen im deutschen Hochschulsystem, Application-Oriented Higher Education Research (AOHER), S. 69 ff.此外，法律还赋予他们从事应用研究与开发及成果转化的任务。因此，与产业和所在区域行业企业的紧密合作已是历来传统。另外，应用科学大学为社会各界提供种类繁多、创新形式的继续教育，例如短期培训、课程培训、资质培训、在职学历项目等等，从而为知识转移做出巨大贡献。

2 “飞跃式创新促进局“(SprinD)的方案构建、关键目标和任务

2.1 方案构建的前期思考

马克斯·普朗克学会(Max-Planck-Gesellschaft,MPG)主席Martin Stratmann组织撰写的讨论稿《德国飞跃式创新的推动力》(Impulse für Sprunginnovationen in Deutschland) 可以被视为建立飞跃式创新促进局的灵感来源和助力器。(27)Harhoff, Dieter, und H. Kagermann, u. M. Stratmann (Hrsg.). 2018. Impulse für Sprunginnovationen in Deutschland (acatech Diskussion).文章指出，德国的创新体系至今为止都相当保守，因为它总是跟现有的技术和产品对接。拟建立的创新机构应当具有独立性和企业家精神，由它为全新的、引领性的、高风险的研发项目提供激励机制，从而挖掘出潜在于这些项目里的全新技术、产品和商业模式。在这方面，美国国防高级研究计划局(Defense Advanced Research Projects Agency, DARPA)的工作就是一个值得借鉴的好榜样，它为飞跃式创新提供巨大推力。该机构比如说实施创新竞赛、通过项目经理(同时也是技术侦察员)主动管理具体项目。(28)Harhoff, Dieter, und H. Kagermann, u. M. Stratmann (Fn. 28), S. 10 ff.

联邦政府组建的“研究与创新专家委员会”在其撰写的“德国研究、创新与科技能力2019年年度报告”中也提到了拟建立的飞跃式创新促进局，并对科学政策提出建议，应使其尽可能地享有最大的自由度和最大的独立性。(29)Expertenkommission Forschung und Innovation. 2019. Gutachten zu Forschung, Innovation und technologischer Leistungsfähigkeit Deutschlands 2019, S. 12. Im Internet abrufbar unter www.e-fi.de/fileadmin/Gutachten_2019/EFI_Gutachten_2019.pdf. Zugegriffen: 14. September 2019.

2.2 筹建、筹建委员会和首任主席

2018年8月，德国联邦内阁通过决议，决定设立一家新机构，以促进飞跃式创新(以下把该机构简称为“ SprinD”)，目的是把突破性的商业理念和产品引入市场。经济部长Altmaier对该机构的筹建发表评论说，这将大力推动把来自科学、研究和产业的具有高度创新性的想法越来越多地转化为具有市场前景的产品、服务和价值链，这一成功必须要在德国实现，而不仅仅是在硅谷或亚洲。(30)Bundesministerium für Bildung und Forschung. 2018. Pressemitteilung Nr. 75/2018 v. 29. August 2018.

2019年3月，联邦政府成立了SprinD筹建委员会，由来自科学、产业和政界具有创新经验的代表组成，其任务是就该机构管理人员的遴选和机构所在地向联邦政府提供咨询。(31)Bundesministerium für Bildung und Forschung. 2019. Pressemitteilung Nr. 17/2019 v. 12. März 2019.结果于2019年7月公布。SprinD的首任主席是企业家Rafael Laguna de la Vera。就该机构的所在地而言，筹建委员会建议把机构设在一个发展良好、学术型的城市地区，并提到了比如说柏林大都市区。(32)Bundesministerium für Bildung und Forschung. 2019. Pressemitteilung Nr. 77/2019 v. 17. Juli 2019.

2019年9月，首任主席Laguna与联邦经济部和联邦教育与研究部(BMBF)达成一致，正式宣布SprinD的所在地为莱比锡。之所以选择了莱比锡，是因为这个城市的创业创新力、科学型、城市化和作为东部城市拥有的便捷交通联结。(33)Bundesministerium für Bildung und Forschung. 2019. Pressemitteilung Nr. 105/2019 v. 18. September 2019.

2.3 指导方针、目标和任务

2018年8月，联邦教育与研究部就成立SprinD发布了“指导方针”，其中，对该机构的目标定义如下：

(1)识别、促进具有飞跃式创新潜力的研究想法。就对飞跃式创新的理解而言，指导方针把它定义为根本性的全新技术并且/或具有产生改变市场效应的巨大潜力；

(2)来自研究和科学领域的突破性想法导致高度创新性的产品、工艺和服务的产生，从而为德国经济打拓新的高科技领域、市场、行业和商业模式。

(3)使在德国形成新的价值链成为可能，并创造巨大的社会效益。(34)Bundesministerium für Bildung und Forschung. 2018. Eckpunkte der Agentur zur Förderung von Sprunginnovationen. Im Internat abrufbar unter www.bmbf.de/files/Eckpunkte%20der%20Agentur%20zur%20F%C3%B6rderung%20von%20Sprunginnovationen_final.pdf. Zugegriffen: 14. September 2019.

该机构的工作方式将坚持以人为核心的理念。它将聘用有合同期限的创新经理，这些经理将有十分大的权力空间。机构将着重于以下三个核心任务：一，机构充当创意侦察员，寻找具有飞跃式创新潜力的主题。二，以创新竞赛和项目的方式促进研发。企业、研究机构、高校和个人都可以得到资助。资助不需偿还，所涉及的主体、学科和技术完全开放。受资助的创意可以来自于基础研究，也可以是具有一定成熟性、可以即将应用到市场的技术。三，该机构应发展成为一个转化中心。无论是在项目进行的期间还是之后，都应当有可能为初创企业提供资助。

2.4 法律形式和机构的预算

该机构的运作将采用私法意义上有限责任公司(GmbH)的法律形式。唯一的股东将是联邦政府。机构首期的运营期限为十年。在此期间将享有共计10亿欧元的预算。在莱比锡的总部将雇用35—50人。(35)Bundesministerium für Bildung und Forschung. 2019. Pressemitteilung Nr. 105/2019 v. 18. September 2019, S. 2.

2.5 资助工具

SprinD可以采用两种方式提供资助：“创新竞赛”和“前沿项目”。 在创新竞赛的范畴内，先找出具有未来性的挑战主题，由参与团队提出不同的解决方案。接下来，基于创新竞赛的结果，便可推出“前沿项目”，目的是使竞赛的结果可以在3到6年内成熟，应用到市场。

3 结语和建议

鉴于SprinD在分配不用偿还的资助方面享有极大的自由空间和灵活度，联邦审计署对这一新的机构持十分怀疑的态度。它指出，这极可能会导致利益冲突，并提出警告，认为该机构在成立之前首先应当进行系统性的分析，调查德国现有创新体系的弱点以及为什么迄今为止没有能够使突破性创新有强劲的发展。(36)Bundesrechnungshof. 2018. Bericht an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages zur geplanten Gründung einer Agentur zur Förderung von Sprunginnovationen v. 24. Oktober 2018, S. 9.此外，它还认为，通过国家性机构选择并引导创新发展的方向，由此可能产生的弊端和风险相关联邦政府部委还没有展开研究。另外，这可能导致多余的资助结构和并行的资助项目，从而导致“不拿白不拿”的高风险。(37)Bundesrechnungshof. 2018. Bericht an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages (Fn. 37), S. 10 f.

联邦审计署的批评虽然是要认真对待，但总体而言，这有些被夸大了。考虑到联邦政府有做政治决策的自由，应当有权进行尝试，在有限期的时间内通过一个新的机构来为德国的创新生态系统增力。同时，决定建立这一机构也并没有质疑德国研究基金会(DFG)专注于基础研究的作用，同时也没有质疑弗劳恩霍夫协会(Fraunhofer)作为欧洲最大的应用研究机构的重要性。

就SprinD在未来十年内可以拥有的10亿欧元而言，这些预算完全不够用来实现其雄心勃勃的目标。如果新成立的SprinD要对德国的创新政策和文化产生持久影响，而不仅仅是象征性政策，那么估计它很快就会提出补充资源的要求。到那时，其总体来看很有限的预算会需要得到大幅增加。(38)So auch die Expertenkommission Forschung und Innovation in ihrem Gutachten (Fn. 30), S. 24.如果向其美国同行DARPA观望，DARPA每年有35亿美元的预算。(39)Der Spiegel v. 7. September 2019, S. 59.相比之下，德国每年为SprinD提供的平均1亿欧元几乎是九牛一毛。

德国的经济和科学政策显明，政府现在把对颠覆性创新的支持看作是一项需要优先处理的政治任务。这一点完全值得赞扬。同样十分正确的是，在既有的、已成熟的创新资助体系和资助官僚化程序之外大力促进飞跃式创新。因为这样会创造必要的动力、灵活性和变革意愿。另外，创新促进和专业人才保障只有携手共进才能取得成功。 因此建议进一步扩大应用科学大学在德国高等教育体系中的作用，尤其是要从战略上推动他们从事研究和转化活动。