区域性学分银行标准体系的整合与构建研究

黄林凯

（江西广播电视大学，江西 南昌 330046）

一、我国学分银行相关政策与发展

我国的学分银行概念的引入，始于2001 年，经历了一段时间的起步、萌芽期，以2012 年中央广播电视大学（国家开放大学）启动《“国家继续教育学习成果认证、积累与转换制度的研究与实践”项目》为分水岭，该项目极大推动了学分银行研究与实践在我国的发展。在此之后，学分银行日益受到政府部门的重视，从中央到地方都出台了一系列相关政策文件来支持这项事业的发展。

第一个正式提到学分银行的政策文件是2004年颁布的《教育部关于在职业学校逐步推行学分制的若干意见》，该“意见”提出“实现区域间、学校间和专业间的学分互认；探索学习成果和职业实践经历的认定和学分折算；探索和建立职业学校学分累积与转换信息系统（“学分银行”）。［1］

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》提出：搭建终身学习“立交桥”。促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要。建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接。［2］

《中国共产党十八届三中全会报告》中提出：试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道。［3］

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》于2013 年11 月正式发布，提出“试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道”。［4］

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》于2015 年10 月颁布并提出“建立个人学习账号和学分累计制度，畅通继续教育、终身学习通道”。［5］

《2015 年教育部工作要点》提出：“开展不同类型学习成果认证、学分积累和转换试点”。［6］

《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19 号）中提出：建立学分积累与转换制度，推进学习成果互认衔接。［7］

《教育部关于办好开放大学的意见》（教职成〔2016〕2 号）指出：建设“学分银行”，实现学习成果积累与转换。［8］

《教育部关于推进高等教育学分认定和转换试点工作的意见》（教改〔2016〕3 号）提出：“到2020 年，高等教育学分认定和转换体系更加完善，国家公共服务平台初步建成，人才成长“立交桥”逐步完善，继续教育、终身学习资源更加丰富、方式更加灵活、渠道更加畅通，为基本形成全民学习、终身学习的学习型社会提供有力支撑”。［9］

2016 年12 月，《教育部关于大力推行中小学教师培训学分管理的指导意见》提出：“探索建立教师培训学分银行，推动非学历培训与学历教育衔接”。［10］

2018 年4 月，教育部关于印发《教育信息化2.0行动计划》，提出“建设国家学分银行和终身电子学习档案。加快推进国家学分银行建设，推动基础教育、职业教育、高等教育、继续教育机构逐步实行统一的学分制。加快实现各级各类教育纵向衔接、横向互通，为每一位学习者提供能够记录、存储学习经历和成果的个人学习账号，建立个人终身电子学习档案，对学习者的各类学习成果进行统一的认证与核算，使其在各个阶段通过各种途径获得的学分可以得到积累或转换。被认定的学分，按照一定的标准和程序可累计作为获取学历证书、职业资格证书或培训证书的凭证”。［11］

2019年1月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案的通知》，提出：“推进资历框架建设，探索实现学历证书和职业技能等级证书互通衔接……加快推进职业教育国家“学分银行”建设。从2019 年开始，探索建立职业教育个人学习账号，实现学习成果可追溯、可查询、可转换……从2019年起，在有条件的地区和高校探索实施试点工作，制定符合国情的国家资历框架”。［12］

2019 年2 月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，提出：“建立全民终身学习的制度环境，建立国家资历框架，建立跨部门跨行业的工作机制和专业化支持体系。建立健全国家学分银行制度和学习成果认证制度”。［13］

随着政策支持力度逐渐加大，各地学分银行建设进程也在加快，区域性学分银行在这个过程中也初步发展成型，但是在学分银行标准体系方面，还存在一些现实问题。本文从学分银行及标准体系概念分析入手，结合当前实践的实际情况，对区域性学分银行构建、整合标准体系进行初步探索。

二、学分银行概念浅析

国家开放大学把学分银行称为“学习成果认证、积累与转换体系”（下文简称学习成果认证体系），国际上，学分银行一般指的是学习成果积累与转换体系（Credit Transfer and Accumulation System），而涉及到具体标准部分通常表述为资历框架（Qualifications Framework）或学分与资历框架（Qualifications and Credit Framework）。目前，对学习成果积累与转换体系的概念的描述主要有以下几种类型：

1.功能角度

主要指“学分银行”概念。这种提法最由于通俗易懂，流传最为广泛，最早见诸于正式文件是在2004年《教育部关于在职业学校逐步推行学分制的若干意见》（教职成［2004］10号）［14］。

我国在《国家中长期教育发展规划纲要（2010-2020）》中提出“建立‘学分银行制度’”、“搭建终身学习‘立交桥’”，所表述的也是类似观点。

国内学者认为“学分银行”的本体功能主要包括：学习成果认证，学分累积和转换认证［14］，这与传统“银行”概念有类似之处，加之受韩国对“学分银行”的研究影响，因此，我国文献中以“学分银行”指称学习成果认证体系的情况并不鲜见。这种提法的不足之处是关注点侧重在工具合理性，对价值合理性的体现不足，但通俗易懂从而接受度最广。

简而言之，从功能角度定义，学习成果认证体系就是能够提供学习成果认证、学分累积和转换认证的一种制度。

2.目标角度

这种观点主要从目标指向角度诠释学习成果认证体系。主流观点主要包括以下三层含义：

（1）人力资源目标指向：学习成果认证体系应当满足职业的、产业的需要，并且被设计成控制职业门槛和标准从而为产业生产力提供支撑。

（2）传统正规学习目标指向：学习成果认证体系应当满足正规学习学科知识的延续和发展的需要。

（3）终身学习或桥梁（pathways）目标指向：学习成果认证体系应当充当各级、各类教育和资格认证的桥梁，为学习者终身学习、发展提供支撑。［15］

3.系统角度

虽然目前国内“学分银行”概念应用较广泛，但在基于功能角度界定概念的情况下，有时会引发一些问题，如“学分银行”是制度还是机构？［14］这类讨论，严冰也曾引用日本学者的一段话：各种制度的相互作用会产生某种“意外后果”，“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的，否则精心设计的制度很可能高度不稳定”［15］表达了他对目前相关研究和实践过程中可能存在重局部而轻整体的倾向的担忧。

结合近年来的研究与实践，笔者认为，我们有必要以系统的观点来审视学习成果认证体系。学习成果认证体系从本质上看，是建立在学习成果评价体系基础之上的学习成果认证、积累与转换的一个系统，它应该包括以下五大基本要素：

（1）目标系统：一个学习成果认证体系应当有明确的目标指向，并且，该目标应当根据认证的层次、类别等分解为若干详细的子目标。

愿景层面：体现价值和使命；

组织层面：资格框架的各层次、类别目标；

个人层面：学习目标、教育路径。

（2）标准体系：包括对学习成果和教学质量的评价标准以及标准开发、维护、评估等相关要素。可以是以学分形式体现的资格学习评价标准框架，在统一的框架中体现各个层级的目标，包含学习成果认证、积累、转换、和其它资格框架比较的标准，以及开发、维护标准的相关方法和程序。或者基于特定协议的框架，通过协议规定在不同的教育机构中一段时间内获得的学习成果可以互相转换。

对于标准框架之内所有学习成果的评价必须基于统一的标准。

一般来说，学习成果的评价通常基于以下几个关键因素：

学生学习工作量，包括作业、考试、论文、实践等方面的工作量。

学习成果（learning outcomes）。

学时（contact hours），包括面授或者在线教学的时间。

（3）利益相关者：包括主导、参与及相关的组织、机构、产业行业、个体学习者。

（4）制度系统：用来优化、平衡、协调、管理利益相关各方的协议、制度、法规及流程规范等。

（5）档案系统：学习成果认证、积累、转换涉及的学习者及机构组织相关数据及信息规范，以及用来支撑业务、存储数据的信息化管理系统等。

近年来国家开放大学学分银行的研究与实践过程后期，有将“学分银行”与“资历框架”分开讨论的趋势，“学分银行”更多指代学习成果认证的实体，而“资历框架”单独从学习成果认证体系中拿出来讨论，主要原因有：

首先，资历框架应当作为一项国家层面的战略，但是目前，谁来制定，谁来开发，都还没有最终确定。

其次，国家开放大学学分银行已经依托全国广播电视大学（开放大学）、行业协会建立了认证联盟体系，但是目前并不是国内唯一的认证体系。

近年来国家政策中已经清楚表述我国要建立国家资历框架，但由于上述两点原因，近期在部分讨论中将学分银行与资历框架分开来讲，两者各有所指，前者说的是认证实体，后者说的是标准体系。诚然，就当前现实而言，这种说法有其合理性，但就整个学习成果认证体系的概念与内涵而言，资历框架应该是整个学习成果认证系统的一个有机组成部分。

三、学分银行标准体系定义及类型

钱学森认为系统是“极其复杂的研制对象……即由若干相互作用和相互依赖的若干组成部分结合成的具有特定功能的有机整体。”，标准体系在国家标准中的定义是为“一定范围内的标准按其内在联系形成的科学的有机整体“。［16］学分银行标准体系是学习成果标准按其内在联系构成的有机整体，是学分银行整个大的系统的有机组成部分。当今世界主流的学习成果认证标准体系可以分为两大类型，一种是基于互认协议的标准体系，一种是基于资历框架的标准体系。

（一）基于互认协议的学习成果标准体系

基于互认协议的学习成果标准体系的主要特点为：政府机构在学习成果认证体系运行过程中不起主导作用，起主导作用的是利益相关者共同认可的一系列宣言、计划、协议、法规等。主要以欧洲的学分转换系统（European Credit Transfer and Accumulation System，简称ECTS）为代表。ECTS 基于欧洲高等教育“伊拉斯莫计划”（Erasmus Exchange Programs）。

为了解决高速插秧机因地势起伏造成的秧苗横向插深不一致的问题，开发设计了基于插植部倾角检测的秧苗插深自适应调节系统，并在插秧机虚拟仿真实验平台上开展了实验分析，结论如下：

ECTS 学分的评价标准是基于学生学习工作量/课业负荷量（workload）的评价体系。ECTS 学分代表了学生学习该课程单元所需的工作量，包括完成教学计划的全部要求（包括课程、学位论文、工作实习、实验室工作等）需要的所有时间。［17］

ECTS认证的运行主要基于三个核心元素：信息（关于学习计划和学生成绩）、学习协议（合作组织与学生之间）、ECTS学分的使用（说明了学生的工作量）。

这三个核心要素主要通过使用三个关键性文档来运行：（1）信息包；（2）申请表格/学习协议；（3）成绩档案。

在这类学习成果认证体系中，各高等教育机构是认证的主体，认证的核心在于机构之间的互认协议，在此基础之上对学习者学习成果进行评价，并将这些评价记录在机构间共享、传递。

（二）基于资历框架的学习成果标准体系

在基于资历框架的学习成果标准体系中，政府起主导作用，其主要特点是管理机构和标准体系的权威性、统一性和规范性。主要代表有新西兰资格框架（New Zealand Qualifications Framework，简称NZQF）、英国监管资历框架（Regulated Qualifications Framework，简称RQF）、澳大利亚资格框架（Australian Qualifications Framework，简称AQF）等。

从各个资格框架的主要目标来看，尽管因各国国情不同而有所差异，但也有共同之处：

（1）建设一个全纳的、统一的国家学习成果认证标准框架；

（2）为学习者终身学习提供支持，提供多样化的学习、发展路径；

（3）为本国学习成果在国际范围内的交流与认可提供基础。

英国的RQF 框架是基于单元（Size）和水平（Level）。单元的规模从最小的奖项到证书、再到最大的文凭。每学分大约等于10 个学习小时。RQF 共分为8 个层次，最高级为博士学位。RQF的独特概念是引入总资格时间（TQT），由资格授予者分配，是对学生在导师的指导下合理地可能会在指导学习下花费的小时数的估计值，以及准备，学习或任何其他活动所花费的时间。［18］新西兰的NZQF框架规定1个学分等同于10个理论学时（notional learning hours）。理论学时包括：（1）面授的时间；（2）学习花费的时间、完成作业及实践任务的时间；（3）学习评价花费的时间［17］

四、区域性学分银行标准体系的现状与问题

国家开放大学自2012 年启动学分银行研究与实践项目以来，以全国广播电视大学（开放大学）系统为依托，逐步建立省级学习成果认证分中心。2013 年，天津广播电视大学、辽宁广播电视大学、上海开放大学、安徽广播电视大学、江西广播电视大学等13家省级电大通过专家评审，成为首批国家开放大学省级学习成果认证分中心。之后经过数年发展，已经形成了包括省级广播电视大学、地方开放大学、行业协会以及合作高校在内的认证联盟。

国家开放大学学习成果认证体系建立之初，主要参照新西兰等国家的资历框架，结合自身情况，经过一系统试点项目研究与实践之后，建立了一套学习成果框架，包括学历教育学习成果和非学历教育学习成果的认证标准。其中，学历教育学习成果分为学术型和职业型，包括了从初中到博士研究生（专业博士）共十级的标准，非学历教育学习成果包括一到五级的国家职业资格证书以及考试等级证书、培训证书及培训项目，可以与学历教育学习成果互认。

到目前为止，北京、上海、广东、福建、江苏、浙江、河南、四川、黑龙江、湖北、广州、武汉等地已经成立了面向全省（市）的区域性学分银行。这其中又分为几种情况：

（一）依托当地开放大学，面向本省终身学习者提供学习成果积累与转换业务，开发建立了具有当地特色的学分银行认证标准体系。比如设立在上海开放大学的上海市终身教育学分银行，在学历教育标准体系方面以学历教育课程目录和学历教育专业目录的形式提供学习成果转换和申请指引，在非学历教育方面提供了职业培训证书目录、培训项目和社区老年教育的认证标准。

（二）依托当地广播电视大学（开放大学）设立的区域性学分银行，面向全省终身学习者提供学习成果积累与转换服务，认证标准主要与国家开放大学接轨。比如福建、江苏、河南、四川等地。

（三）没有成立面向全省的学分银行，但是在国家开放大学体系内，以各省级电大为依托设立的国家开放大学学习习成果认证分中心，采用国家开放大学学分银行标准框架，面向本省广播电视大学（开放大学）学员服务，同时兼顾社会学习者的学习成果认证，目前大多数省份是以这样的形式设立的区域性学分银行。

（四）当地没有依托广播电视大学（开放大学）建设省级学分银行，但是政府主管部门在高校之间进行学业分积累转换试点，比如江西省教育厅2019 年9 月开始在全省普通高等学校试点校际间学分互认转换，学生需在省学分互认系统中进行注册选课，再到开课高校学习通过考核后获得相应学分。［19］这种方式并没有通过类似资历框架的统一标准，而是建立在类似校际学分互认协议的基础上来实现学习成果互认。

可见，仅仅从国家开放大学学分银行体系来看，当前区域性学分银行在认证标准方面也存在标准多样性的问题。上海市终身教育学分银行标准比国家开放大学标准要早，有许多值得借鉴的经验，一直保持相对的独立性。广东省终身教育学分银行也自行研发了面向全省的资历框架，与国家开放大学资历框架分为十级的做法不同，广东省资历框架采用了七级分级的办法，并且将标准写入地方法规。现有的各种学分银行标准体系，再加上目前国家资历框架的构建已经提上日程，对于区域性学分银行来说，如何整合各类标准体系，使之既能在满足目前的学习成果认证服务过程中的应用需要，又能提前为将来的国家统一资历框架的到来做好准备，是迫切需要解决的问题。

五、区域性学分银行标准体系的整合与构建

（一）构建一对多的学分银行标准体系层次框架

所谓的“一”，指的是将来的国家资历框架（互认协议），作为最高层级的标准，将来可能是所有学分银行统一采用的唯一标准框架，但是在相当长的过程中，我们可以预期的是多种学分银行标准体系仍将并存。

所谓“多”，指的是以下两个方面：

1.同层次但不同体系的标准体系。比如与部分自主构建省份学分银行标准体系的兼容。

2.不同学校或培训机构间的双边或多边学分互认。

作为区域性学分银行，根据当地的实际情况开发构建自己的学分银行标准体系是一个选择，但是在实际运用及信息系统开发时，应该将这种多层次的标准整合考虑在内。特别是当前的学分银行信息平台，通常只考虑了一种对应标准体系的情况，对于整合多层次多类型标准体系的问题还无法解决。

（二）进一步深入对认证标准开发的科学规范研究

在目前国家开放大学的学习成果框架中，认证单元构成了基本的学习成果认证粒度，每个认证单元由一组学习成果组合而成。但是，在前期标准开发过程中，对标准开发的规范和研究还处于探索过程中，所以现存的个别认证单元在应用中还存值得改进的地方。以“Photoshop 软件应用”认证单元内容为例，该认证单元学习成果描述为：（1）掌握Photoshop CS6 工作界面和基本操作；（2）掌握图片的处理方法（3）会使用滤镜（4）了解动作的应用（5）掌握作品综合设计实践方法。

从这个认证单元的学习成果描述可以看出：一个学习成果就基本上涵盖了一门课程的全部知识点，这种情况在实际应用过程中会存在两个主要问题：

1.弹性不足。由于学习成果描述粒度过大，一旦学校课程内容与本认证单元内容差异较大，就难以应用该标准进行学习成果认证。解决办法只有对照认证单元重新更新教材内容。但是在实际工作中存在比较大的困难。

2.重（复）用性不足。一个标准框架中每一个理想的基本认证单元应当保持合适的粒度，可以通过对不同认证单元的灵活组合形成新的课程标准。这就要求认证单元（或框架最小认证单位）的设计应当遵循一定的科学原则，借鉴软件工程的理论，我们认为，开发认证单元应当考虑两个重要因素：

（1）高内聚。每一个认证单元的描述应当具备明确的目标指向，尽量保持简单，可不依赖其它模块独立成为认证的最小单元。

（2）低耦合。认证单元之间的内在逻辑联系清楚、明确、简单。

开发标准的目的最终指向三个方面：易用性；可重用性；规范性。

遵循这样原则开发出来的认证单元，可以灵活地组合成一门课程或资格，在实际工作中，如果教学内容和单个的认证单元不能完全对应，我们也可以通过多个认证单元的组合形成较为一致的对应关系，避免课程与标准之间的硬性关联。

（三）学分银行标准体系的构建是一个长期的、复杂系统工程

学分银行标准体系是整个学习成果认证体系的重要组成部分，它不是静止的、独立的，而是动态的、发展的，必须要其它要素共同作用才能发挥应有的功能。

国家层面的统一资历框架对于我国学习成果积累与转换服务的开展具有重要意义，任何一个国家或地区的资历框架的构建，都是一个长期的过程，不是一蹴而就的。即使是已经比较成熟的资历框架都还在不断完善和发展。以英国为例，1987 年就形成了国家职业资历框架（National Vocational Qualification，NVQ）共分为5 级，2000年推出国家资历框架NQF（National Qualifications Framework，NQF），初期分为5级，2004年调整为9级。2011 年，英国推出国家资格与学分框架（Qualificationsand Credit Framework，QCF）取 代NQF。2015年10月1日，英国又用国家监管资历框架（Regulated Qualifications Framework，RQF）框架取代了原先的QCF框架。

纵观英国资历框架的变迁，主要变化在于：

1.灵活性：取消了学生获得资格的时间截止限制，学生能够根据自己的步伐来获得相应资格。同时，相关机构能够更加自由地评估、开发和改进其资格。［20］

2.易用性：让人们更加容易了解资历及各资历之间相互的关系，为学习提供更加有效的指引。

3.规范性：不断提高资历框架相应标准的规范性，一方面从整体上减少硬性规定，另一方面给资历颁发者更大的自主权限来监管和规范相应标准。

可见，资历框架作为标准体系的一个重要类型，如何平衡标准、规范、灵活以应对复杂的学习成果认证和社会各界的需求是一个需要长期探索的课题。

英国高校的课程开发，全部基于英国高等教育质量保障署的相关标准，各个高校的课程内容可以有差异，前提是必须符合统一的基于学习成果的课程标准要求。这些年在我们的学分银行实践试点过程中，常常发现标准与课程之间存在很大的不同，而这类情况在我们初期的工作中比比皆是，一方面，我们的专业、课程还需要改革，另一方面，也印证了资历框架是学分银行系统的一个有机组成部分，需要与其它方面协调发展，比如教育质量保障体系和课程标准体系相应的发展与完善。

从新西兰的经验看，非学历教育特别是资格证书类学习成果认证是资历框架建设非常好的切入点，国务院今年发布的《国家职业教育改革实施方案》提供了极佳的政策支持。鉴于当前学习成果认证实际情况的复杂性，我们在实践中还是需要一定的灵活性以应对复杂的具体问题。区域性学分银行在开发、构建和整合各自的标准体系时，可以“两条腿”走路的方式，紧跟资历框架建设脚步调整，同时不排除利用双边或多边协议的方式来弥补现有资历框架标准不完备的不足，解决社会声誉、教学质量不尽相同的教育机构之间学习成果互认的问题。

总之，学分银行在我国是一项新生事物，也是一项长期事业，区域性学分银行当前面临的标准问题非常复杂，在实践层面，遇到的问题更多。用系统的观点来看标准体系的构建问题，不同的发展时期采用的方法策略以及重点也应该有所不同，需要综合平衡考虑学分银行标准体系的兼容性、标准性、规范性、灵活性和易用性，形成良好的开发、运行、评价及管理机制。