基于产权理论的土地“三权分置”改革原因分析

黄延芳

【摘   要】 目前政策确认的农村土地“三权分置”改革，是将原土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的格局。本文基于制度经济学角度，运用产权理论来分析此次农村土地改革的原因，使得农户在明确承包权与经营权的同时，促进农地的有效流转和农业的现代化发展。

【关键词】 产权理论;“三权分置”改革;土地流转

Analysis on the Reform of Land "three Rights divided" based on property right Theory

Huang Yanfang

（Department of Social Sciences， Shanghai University   200444）

[Abstract] At present， the "Three Rights Separation" reform which is decided by rural land policy， separate the original land contracting right to ownership， contract rights， management rights "three rights pattern" in parallel. Based on the angle of institutional economics， this paper analyzes the reasons of the rural land reform by using the theory of property right， which makes farmers make clear the right of contract and management， and at the same time， promote the effective circulation of agricultural land and the development of modernization of agriculture.

[Keywords] theory of property right; reform of "three rights separate structure"; land circulation

1  提出问题

农村家庭联产承包责任制一开始就显现出强大的生命力，极大地促进了农村经济社会的快速发展，为我国的社会主义现代化建设奠定了坚实的经济基础。但是随着我国经济社会的快速发展，国内外环境已经发生深刻变化。在工业化、城镇化和农业现代化快速发展的背景下，我国的人口结构、经济结构、生产技术、市场规模等不断变化，现行的“两权分离”的农地产权制度的优势已经逐渐释放完毕，不能适应生产力发展的新要求，其弊端日益凸显，需要进行创新和改革。

在这种背景下，目前全国范围内已经有多个试点进行农地的“三权分置”改革，并取得了显著成效。本文从产权理论的角度来具体阐述农地三权分置改革的原因，试图探析改革后土地经济职能进一步发挥的有效性。本文的创新点在于从制度经济学的角度，运用产权理论来探讨土地“三权分置”土地制度变迁的原因。

2  改革原因分析——产权理论

2.1  二权分置下产权界定的无效性，给国家造成了较大的外部成本

科斯认为所有外部性问题的本质就是产权问题，只要产权界定明确且交易成本很小或者为零就能使外部效应获得有效配置。当前我国农地产权制度存在诸多缺陷：产权（承包经营权的权利束）界定的无效性、权能的不明确性。因此，要将经营权与承包权分离出来，稳定农民预期，提高土地利用效率。

改革开放之初，城乡之间二元分割，农村人口都依附于农地，土地承包权与经营权主体高度统一。随着人地分离，城乡二元结构的逐渐打破，这些权利集中于一人导致耕地资源的浪费，威胁粮食安全，对它本身所承担的社会效益造成损失，从而给国家造成负外部性，此时的产权界定对土地资源的利用效率是低下的。因此要求将权利细分，即将各项权能在不同的主体之间细分，将承包权和经营权分离，使得经营权的经营主体具有一定时期内的使用权利，使土地可以流转或抵押。

2.2  二权分置下产权结构不完善，造成交易费用增加、农民利益受损

二权分置下由于产权结构不完善，土地承包经营权制度所依存的是农村土地集体所有制所承载的促进公共利益和社会发展的功能。在二权分置下，承包经營主体并没有独立的自由交易权，农村集体土地在国有土地无法满足城市建设需要时，成为国有土地增量的来源，同时也承担着满足农村公共产品建设需要的责任，所以在农村土地的这种社会性功能占据主导地位的情况下，承包经营权的产权界定是无效的，其表面上所拥有的权利束并不能够真正实现（流转受限），实际权利利用的不明确导致农村土地的固化，规模经营和土地的资本化受限，农村土地无法实现资源的合理配置。

从交易费用角度来讲，承包经营主体在市场上正常进行土地交易流转时，往往会受到国家或集体由于公共利益而进行的干预，这种干预是对产权主体行使权能的限制。由这种限制还会引发一系列的后续交易费用，包括农户与地方政府的谈判成本和农户的服从费用。

3  原因分析——市场环境改善引起交易费用的降低，促使政策层面上的改革

威廉姆森将交易成本概括为为事前交易成本和事后交易成本。本文将按照威廉姆森的交易费用理论，将农村土地市场中的交易费用概括为：事前交易费用，是由土地交易过程中的信息不对称所引起的信息成本;事后交易费用，是由所存在的信贷风险造成的补偿费用;机会成本，是土地流转给农民带来的机会成本。

3.1  事前交易费用的降低——信息成本

当前在我国的土地流转市场上，大部分农村土地采取流转双方互相商议定价的形式，这就容易导致信息不对称，主要表现在：协定价格对土地价格的反映问题上、农户进行土地抵押的征信管理上。这两种信息不对称所造成的后果有两方面，對农户来讲，对土地价格的扭曲反映最终会影响土地经营权流转主体的热情，给正常的土地流转市场造成阻碍;对金融机构来讲，农户利用土地进行抵押获取农用建设资金，但对农户的信用评级不到位从而给涉农金融机构带来一定的信用风险。目前部分地区的农村金融服务体系已经有效运行，并初步产生成效，同时，农村金融机构的广泛开展也已经成为一个政府支持的普遍趋势，这些都为经营权与承包权的分离提供了良好的市场条件。

3.2  事后交易费用的降低——信贷风险防范

林乐芬（2016）研究得出，缺乏合格的担保和抵押、申请手续繁杂等是家庭农场获得贷款的主要障碍因素。目前，在我国的土地流转市场上，由于农业在生产经营过程中的脆弱性，可以通过农业生产保险制度的覆盖，使得农户在遇到自然灾害时所获得得相应补偿，不会给农户或专业合作社带来巨额资金损失，同时也减小其还款压力，进而防止不良贷款产生，保证农地经营权抵押贷款的收回，保障了涉农金融机构资产的良性循环。因此在实际操作中，可以通过设立专业担保机构、加大保险支持力度、建立风险补偿基金来进行信贷风险防范。

3.3  机会成本的降低——社会保障制度的完善

机会成本的降低主要体现在两个方面：（1）三权分置本身的制度优势：三权分置使得农民流转的是土地的经营权而不是承包权，所以土地作为对农民的社会保障功能依然存在，农民的非农收入存在不确定性和风险的情况下，土地依然是其获得生活保障的基本要素。（2）外部政策的推动：农村的社会保障制度的不断完善，使得农民有更大的意愿进行土地使用权的流转。因此，我国农村社会保障体系的不断建立，包括农村最低生活保障制度、社会养老保险制度、农村卫生医疗基本保障制度的不断完善，为目前实行的农村土地三权分置改革提供了完善的市场条件。

4  总结

综上，我国在政策上实行农村土地的“三权分置”改革，这符合目前城镇化、工业和农业现代化发展的要求，是顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，是对农村土地制度的进一步深化改革。由于家庭联产承包责任制下承包经营权在产权上存在的弊端以及其造成的较大交易费用，可以对比得出三权分置改革是顺应生产力发展要求的。目前，全国大部分地区已经开始进行农村土地的确权颁证工作，同时也在加强农村的产权交易市场建设、政策扶持体系的构建和法律法规的完善，在农村土地市场的逐步开放下，这些举措无疑都有助于农地的规模化经营和资本化生产，对农民利益的实现也起到了有利的促进作用。

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